監(jiān)察體制改革與反腐紅利

何增科

【摘要】行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)部門(mén)，其權(quán)力的行使受到行政系統(tǒng)內(nèi)部各種力量的掣肘和制約，難以發(fā)揮監(jiān)察行政的作用。從行政監(jiān)察轉(zhuǎn)向國(guó)家監(jiān)察，監(jiān)察重點(diǎn)轉(zhuǎn)向懲治和預(yù)防腐敗，這是監(jiān)察體制改革的核心內(nèi)涵。

【關(guān)鍵詞】監(jiān)察體制 改革 反腐紅利 【中圖分類(lèi)號(hào)】D630.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2016年11月7日，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》）。同年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），《決定》自2016年12月26日起施行。按照設(shè)計(jì)方案，監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督?！斗桨浮窂?qiáng)調(diào)，國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)。

監(jiān)察體制改革實(shí)質(zhì)上是將隸屬于政府行政序列的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)改造為向各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察范圍從政府行政序列公職人員擴(kuò)大到行使公權(quán)力的所有公職人員。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是政府內(nèi)部的監(jiān)察行政的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，它的監(jiān)督對(duì)象是政府領(lǐng)導(dǎo)人及政府各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人，但作為政府的一個(gè)部門(mén)，其權(quán)力的行使受到行政系統(tǒng)內(nèi)部各種力量的掣肘和制約，難以發(fā)揮監(jiān)察行政的作用。從行政監(jiān)察轉(zhuǎn)向國(guó)家監(jiān)察，監(jiān)察重點(diǎn)轉(zhuǎn)向懲治和預(yù)防腐敗，這是監(jiān)察制度改革的核心內(nèi)涵。

監(jiān)察體制改革的方向是推動(dòng)監(jiān)察制度的現(xiàn)代化，建立現(xiàn)代國(guó)家監(jiān)察制度，增強(qiáng)國(guó)家監(jiān)察的有效性

國(guó)家監(jiān)察是國(guó)家的授權(quán)主體通過(guò)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)受托行使國(guó)家權(quán)力的公職人員及其權(quán)力行使行為加以控制以維護(hù)授權(quán)主體利益的活動(dòng)和過(guò)程。國(guó)家監(jiān)察的內(nèi)容包括對(duì)國(guó)家權(quán)力特別是行政權(quán)及其執(zhí)掌者的行為加以審查、督促、糾偏和問(wèn)責(zé)等諸多內(nèi)容。國(guó)家監(jiān)察的功能有兩部分，一方面糾正立法和決策過(guò)程中的偏頗和失誤，即糾錯(cuò)功能；另一方面彈劾處分違法失職和行為失當(dāng)?shù)墓毴藛T，即懲處功能。國(guó)家監(jiān)察制度的興衰和變遷，關(guān)系到國(guó)家政權(quán)的可持續(xù)性，關(guān)系到民眾的安居樂(lè)業(yè)和權(quán)益保障，簡(jiǎn)言之關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。在國(guó)家監(jiān)察制度正常發(fā)揮作用情況下，立法和決策的偏頗可以得到及時(shí)糾正，濫用權(quán)力、品行不端的公職人員能夠及時(shí)得到懲處。國(guó)家監(jiān)察制度的畸形變化如凌駕于行政權(quán)之上則會(huì)導(dǎo)致行政無(wú)效率，相反監(jiān)察權(quán)被削弱也會(huì)導(dǎo)致其功能無(wú)法正常發(fā)揮。

現(xiàn)代民主共和國(guó)家的國(guó)家監(jiān)察制度與傳統(tǒng)君主專(zhuān)制政體下的國(guó)家監(jiān)察制度存在著重大的差別。隨著“主權(quán)在民”理念和制度的牢固確立，國(guó)家監(jiān)察制度現(xiàn)代化成為一種世界性潮流，建立現(xiàn)代國(guó)家監(jiān)察制度成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容?？v觀世界上較早實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化國(guó)家，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家監(jiān)察制度表現(xiàn)出以下一些基本特征：一是國(guó)民及其代表成為監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)主體，國(guó)會(huì)在兩次選舉期間代表國(guó)民履行國(guó)家監(jiān)察功能，保障國(guó)民權(quán)益成為國(guó)家監(jiān)察的主要目的；二是監(jiān)察對(duì)象和監(jiān)察范圍無(wú)遺漏，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋；三是監(jiān)察手段具有法律的剛性約束力，國(guó)會(huì)彈劾權(quán)和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)行使監(jiān)察權(quán)都以法律為后盾；四是監(jiān)察方式多樣，監(jiān)察和審計(jì)相互配合，調(diào)查、起訴等環(huán)節(jié)相互銜接，受理公民投訴和上門(mén)正義等成為監(jiān)察工作重要內(nèi)容；五是監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員實(shí)現(xiàn)了專(zhuān)門(mén)化和專(zhuān)業(yè)化，充分勝任本職工作，同時(shí)可以獨(dú)立履行職責(zé)；六是監(jiān)察工作秉持中立客觀公正原則；七是監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)和司法權(quán)邊界清晰，避免越權(quán)干預(yù)而侵害其他權(quán)力特別是司法權(quán)之獨(dú)立性。

在指出這些共同特征的同時(shí)也要看到，當(dāng)今世界不同國(guó)家在監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置模式、懲處和預(yù)防機(jī)構(gòu)分合設(shè)置上也存在著多種做法。監(jiān)察機(jī)構(gòu)與審計(jì)機(jī)構(gòu)分與合上存在著不同模式，既有行政監(jiān)察和財(cái)務(wù)審計(jì)合一的設(shè)置模式如韓國(guó)、波蘭的監(jiān)察院或最高監(jiān)察院等，也有監(jiān)察與審計(jì)分開(kāi)設(shè)置的模式，而且后者居多。懲處與預(yù)防也存在著分合設(shè)置的不同模式，如美國(guó)既有政府道德署這種專(zhuān)門(mén)從事腐敗和利益沖突預(yù)防的機(jī)構(gòu)，又有懲治腐敗的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，我國(guó)香港地區(qū)則采取設(shè)立廉政公署這樣的綜合性機(jī)構(gòu)來(lái)履行預(yù)防和調(diào)查懲處功能。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)的歸屬也有多種模式。當(dāng)今世界有70多個(gè)國(guó)家設(shè)立議會(huì)監(jiān)察長(zhǎng)（Ombudsman）， 它們由議會(huì)任命，向議會(huì)報(bào)告工作。以瑞典為例，監(jiān)察長(zhǎng)由議會(huì)兩院投票選出，任期四年，人選為杰出的律師或法官。議會(huì)監(jiān)察公署有四名監(jiān)察長(zhǎng)，分別負(fù)責(zé)不同方面的監(jiān)察任務(wù)，有專(zhuān)門(mén)的輔助工作人員，受理公民投訴，可以監(jiān)察所有行政機(jī)關(guān)。也有的國(guó)家在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)或?qū)嵭须p重報(bào)告模式。美國(guó)在聯(lián)邦政府各部門(mén)設(shè)立監(jiān)察長(zhǎng)辦公室，美國(guó)監(jiān)察長(zhǎng)由國(guó)會(huì)通過(guò)，總統(tǒng)任命，定期向國(guó)會(huì)報(bào)告工作，接受議員的質(zhì)詢(xún)。同時(shí)向所在的政府部門(mén)首長(zhǎng)報(bào)告工作，接受其監(jiān)督。但部長(zhǎng)不得妨礙或禁止監(jiān)察長(zhǎng)依法開(kāi)展任何監(jiān)察和調(diào)查活動(dòng)。監(jiān)察長(zhǎng)辦公室的職責(zé)是審計(jì)資金使用和財(cái)務(wù)支出情況，調(diào)查涉嫌貪污受賄、揮霍浪費(fèi)以及濫用職權(quán)的行為，有調(diào)查權(quán)和建議權(quán)，但沒(méi)有處分權(quán)。日本則是在總務(wù)廳下設(shè)行政監(jiān)察局，只監(jiān)察事不監(jiān)察人，目前已改成行政評(píng)價(jià)局。

原蘇聯(lián)東歐社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)察監(jiān)督制度的發(fā)展也幾經(jīng)波折。1920年9月底召開(kāi)的蘇共九大根據(jù)列寧的建議，設(shè)立了中央監(jiān)察委員會(huì)，中央監(jiān)察委員會(huì)由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，與中央委員會(huì)平行行使職權(quán)；中央監(jiān)察委員會(huì)委員一律專(zhuān)職，不得兼任他職。1922年3月召開(kāi)的蘇共十二大修改了黨章，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)做了兩條修改，一是刪去原來(lái)監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)黨委平行，監(jiān)察委員會(huì)不兼任黨政領(lǐng)導(dǎo)，任職內(nèi)不得調(diào)離的規(guī)定；二是原規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)決議同級(jí)黨委必須執(zhí)行，現(xiàn)改為須經(jīng)黨委同意才能發(fā)揮效力，并由黨委付諸實(shí)行。這使各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)縮小，各級(jí)黨委一把手無(wú)人監(jiān)督。蘇共十八大進(jìn)而規(guī)定中央監(jiān)察委員會(huì)隸屬于中央委員會(huì)， 在中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，其職責(zé)僅限于查處違紀(jì)案件和受理申訴。1934年在斯大林主導(dǎo)下聯(lián)共第十七次代表大會(huì)成立蘇維埃監(jiān)察委員會(huì)，后者的人選要由黨代表大會(huì)提名，這就使監(jiān)察機(jī)關(guān)既受制于黨的機(jī)關(guān)又受制于行政機(jī)關(guān)。十七大還將蘇維埃監(jiān)察委員會(huì)的職能限縮為“對(duì)中央執(zhí)行情況的監(jiān)督”。1965年的蘇共中央十二月全會(huì)又將其改組為蘇聯(lián)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，并規(guī)定人民監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)政黨無(wú)權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

監(jiān)察制度改革需要放在政黨國(guó)家這個(gè)大的制度框架下來(lái)看待

為了增強(qiáng)黨政監(jiān)察體制的有效性，需要解決以下八個(gè)問(wèn)題：一是誰(shuí)來(lái)監(jiān)察、向誰(shuí)負(fù)責(zé)、為誰(shuí)而監(jiān)察？黨內(nèi)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)如何分工協(xié)調(diào)？ 二是監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性和權(quán)威性如何保障？三是監(jiān)察機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性如何保障？四是可否實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作的外部監(jiān)督以保障其公正性？如何實(shí)現(xiàn)？五是監(jiān)察機(jī)構(gòu)如何設(shè)置才能保障監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)既相互協(xié)調(diào)又不損害其專(zhuān)業(yè)能力？六是監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)如何配置才能保證監(jiān)察的效力，如何才能避免監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其人員濫用權(quán)力？七是監(jiān)察方式如何設(shè)計(jì)才能提高監(jiān)察的效能？八是如何避免監(jiān)察權(quán)凌駕于其他權(quán)力之上而失去制約？

第一，按照人民民主理論，人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在兩次選舉期間代表人民來(lái)監(jiān)察選舉和任命產(chǎn)生的政務(wù)類(lèi)高級(jí)公務(wù)員以及法官和檢察官，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向其授權(quán)主體人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作而非歸屬各級(jí)政府，監(jiān)察對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括其他所有公職人員。監(jiān)察的根本目的是為了保護(hù)國(guó)民權(quán)益。確保政府及官員守法是途徑。按照黨內(nèi)民主理論，黨代會(huì)及其全委會(huì)在兩次選舉期間代表黨員來(lái)監(jiān)察監(jiān)督黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人，黨內(nèi)監(jiān)察機(jī)構(gòu)即紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向其授權(quán)主體黨代會(huì)及全委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察對(duì)象應(yīng)當(dāng)是全體黨員特別是黨員干部，監(jiān)察的根本目的是為了保障黨員的民主權(quán)利。監(jiān)察對(duì)象應(yīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，彈劾權(quán)和紀(jì)律處分權(quán)行使的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括所有公職人員。監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種以憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)為后盾的硬約束和普遍性約束，不能有不受監(jiān)察的例外和特權(quán)者的存在。涉及刑事犯罪者還要接受刑事處罰。黨內(nèi)民主是通往人民民主的中間站。黨依法進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)按照民主的方式執(zhí)政，黨內(nèi)監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員進(jìn)入國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)任職，依此解決兩個(gè)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。

第二，監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由授權(quán)主體選任，任期與監(jiān)督對(duì)象任期錯(cuò)開(kāi)并可連任，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的人員編制和經(jīng)費(fèi)由授權(quán)主體核定和撥付，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)和職權(quán)有專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察法律加以保障。監(jiān)察機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作有權(quán)要求監(jiān)察對(duì)象提供必要的配合，對(duì)于不予配合者有權(quán)采取制裁措施。監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)依法獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)察工作而不受外部干預(yù)。

第三，為了保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性，可根據(jù)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不同部門(mén)的職能配置和崗位需求，提出適任人才的資格條件，通過(guò)多種途徑錄用合格勝任的專(zhuān)才和通才完成相應(yīng)的工作；為監(jiān)察機(jī)構(gòu)完成其專(zhuān)業(yè)工作配備必要的專(zhuān)業(yè)設(shè)備和資源，使其具有完成工作所需要的專(zhuān)業(yè)手段；通過(guò)培訓(xùn)等多種手段，不斷提高現(xiàn)有人員的專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作的職業(yè)化。

第四，為了保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)的公正性，可以借鑒香港廉政公署或日本的做法，設(shè)立由社會(huì)賢達(dá)組成的外部咨詢(xún)委員會(huì)或類(lèi)似的外部審議會(huì)，對(duì)其工作進(jìn)行審議審查與核準(zhǔn)。不應(yīng)重復(fù)設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)或依靠?jī)?nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)解決問(wèn)題。否則其客觀公正性會(huì)受質(zhì)疑，同時(shí)還浪費(fèi)了寶貴的監(jiān)察資源。

第五，為了保障監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)既相互協(xié)調(diào)又不損害其專(zhuān)業(yè)能力，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)都應(yīng)向人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，而不能再歸屬自身的監(jiān)察審計(jì)對(duì)象領(lǐng)導(dǎo)；監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)分設(shè)可保障各自的專(zhuān)業(yè)性，但需要通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制來(lái)加以協(xié)調(diào)；監(jiān)察機(jī)構(gòu)也可采取監(jiān)察院內(nèi)設(shè)審計(jì)部等方式來(lái)提高協(xié)調(diào)效能，同時(shí)又賦予審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)察院中以相對(duì)獨(dú)立的地位和權(quán)能以保障其專(zhuān)業(yè)性。

第六，許多國(guó)家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)并不履行反腐敗職能（其職能僅限于監(jiān)察行政乃至司法），中國(guó)擬議中的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)反腐敗職責(zé)。為此需要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)反腐敗政策，制定預(yù)防腐敗政策和定期評(píng)估有關(guān)法律和行政文書(shū)的預(yù)防和打擊腐敗效能，需要有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)受理公職人員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)，處理公職人員利益沖突的各種事項(xiàng)以及廉潔教育問(wèn)題。懲治機(jī)構(gòu)需要有足夠的調(diào)查取證權(quán)，但起訴權(quán)和審判權(quán)應(yīng)由另外的機(jī)構(gòu)承擔(dān)，如財(cái)產(chǎn)凍結(jié)扣押沒(méi)收權(quán)若配置給監(jiān)察機(jī)構(gòu)，則核準(zhǔn)權(quán)應(yīng)配置給法院。

第七，監(jiān)察方式應(yīng)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)察，監(jiān)察事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)清晰明確簡(jiǎn)約而不應(yīng)過(guò)于細(xì)微，劃分監(jiān)察區(qū)和巡察區(qū)實(shí)行巡回監(jiān)察制取消常駐和派駐制，監(jiān)察機(jī)構(gòu)層級(jí)改為三級(jí)最多四級(jí)而非對(duì)應(yīng)行政區(qū)劃的五個(gè)行政層級(jí)，這樣既可避免行政干預(yù)，又可提高監(jiān)察效能。

第八，為了防止監(jiān)察權(quán)凌駕于其他權(quán)力之上，應(yīng)避免賦予監(jiān)察機(jī)構(gòu)從行政執(zhí)法到起訴乃至處分等全過(guò)程的權(quán)力從而無(wú)法對(duì)其形成有效的制約；處分建議權(quán)和懲戒處分權(quán)最好由不同機(jī)構(gòu)實(shí)施，如監(jiān)察委提出處分建議，紀(jì)委負(fù)責(zé)審理和給予處分；起訴權(quán)和審判權(quán)與監(jiān)察權(quán)分離而單獨(dú)設(shè)置，對(duì)監(jiān)察權(quán)特別是調(diào)查取證權(quán)形成制約；彈劾權(quán)和彈劾裁判權(quán)分設(shè)，分別按照各自法定程序行使；對(duì)監(jiān)察質(zhì)量有核查或復(fù)審機(jī)制，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作應(yīng)有外部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，考核結(jié)果應(yīng)與升降獎(jiǎng)懲掛鉤。

隨著監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)和監(jiān)察制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的最終完成，國(guó)家監(jiān)察的有效性將大大增強(qiáng)，我們有理由對(duì)未來(lái)的反腐敗紅利充滿期待。

（作者為北京大學(xué)中國(guó)政治學(xué)研究中心教授）

【參考文獻(xiàn)】

①李永忠：《監(jiān)察體制改革是重大政治改革》，《民主與法制》，2016年第46期。

責(zé)編/宋睿宸 美編/楊玲玲