日韓英美社區(qū)居家養(yǎng)老模式深度分析

鄧大松+王凱

一、居家養(yǎng)老模式的歷史沿革與現(xiàn)狀

居家養(yǎng)老模式，是指老年人在家中居住，依托社區(qū)建立養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，由家庭或社會提供養(yǎng)老服務(wù)的養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老首先由西方發(fā)達(dá)國家提出。20世紀(jì)50年代，由于機構(gòu)養(yǎng)老模式不符合老年人的生活習(xí)慣和養(yǎng)老需求，以及機構(gòu)養(yǎng)老模式給政府帶來的巨額財政負(fù)擔(dān)，“去機構(gòu)化”運動逐漸在西方發(fā)達(dá)國家展開。

英國政府率先提出了社區(qū)照顧養(yǎng)老模式，至20世紀(jì)70年代社區(qū)照顧模式在英國已經(jīng)廣泛普及。隨后，一些國家提出了“就地養(yǎng)老”理念，大力開展社區(qū)照顧服務(wù)。20世紀(jì)80年代以來，一些學(xué)者通過研究發(fā)現(xiàn)我國家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，于是大力推進(jìn)社會福利社會化進(jìn)程。在老年社會福利方面，主要包括建立公共養(yǎng)老設(shè)施機構(gòu)、政府養(yǎng)老機構(gòu)向社會開放、支持民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展以及積極倡導(dǎo)社區(qū)照顧和發(fā)展居家養(yǎng)老模式。

2000年2月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了11個部委制定的《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，明確了社會福利社會化的指導(dǎo)思想，“在供養(yǎng)方式上堅持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會福利機構(gòu)為補充的發(fā)展方向”。這為居家養(yǎng)老模式奠定了較高的起點和良好的基礎(chǔ)。同年，各地陸續(xù)建立了不同形式的居家養(yǎng)老試點，對居家養(yǎng)老模式進(jìn)行實踐探索。

2006年2月，國務(wù)院召開的第二次全國老齡工作會議上，提出要加快居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)步伐。這標(biāo)志著居家養(yǎng)老已經(jīng)成為我國解決養(yǎng)老服務(wù)問題的基本政策取向，確立了居家養(yǎng)老在我國養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)地位。

目前，居家養(yǎng)老在我國養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)地位和作用凸顯，居家養(yǎng)老在城鎮(zhèn)普遍展開并向農(nóng)村持續(xù)延伸，取得了很大成績。2001年全國社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃啟動實施，經(jīng)過持續(xù)建設(shè)，“星光老年之家”在部分地區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)全覆蓋，能夠為社區(qū)老年人提供入戶服務(wù)、緊急援助、日間照料、保健康復(fù)和文體娛樂等多種服務(wù)。

2005年以來，民政部在全國范圍內(nèi)啟動了養(yǎng)老服務(wù)社會化示范活動，我國部分地區(qū)立足于當(dāng)?shù)厝丝诶淆g化的發(fā)展水平和老年人社會化養(yǎng)老的實際需要，在居家養(yǎng)老中實施了財政資金購買服務(wù)和相關(guān)組織提供養(yǎng)老服務(wù)的政策。

至此，我國依托城鄉(xiāng)社區(qū)初步建立起居家養(yǎng)老服務(wù)體系。但是，居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展還停留在初級階段，實際狀況與國家總體改革發(fā)展的要求不相適應(yīng)，與人口老齡化發(fā)展的要求不相協(xié)調(diào)，與老年人口提高生活質(zhì)量的要求相去甚遠(yuǎn)。

二、國外居家養(yǎng)老模式的分析與比較

國外發(fā)達(dá)國家相比中國很早就邁入了老齡社會，經(jīng)過長期實踐形成了相對完善的養(yǎng)老服務(wù)體系和居家養(yǎng)老模式。本文將從運行機制、籌資機制、服務(wù)項目等方面分析和比較部分發(fā)達(dá)國家和較發(fā)達(dá)國家的居家養(yǎng)老模式。

（一）英國居家養(yǎng)老模式

1.運行機制

在政府層面，英國居家養(yǎng)老主要由衛(wèi)生和社會保障部以及地方社會服務(wù)局管理。1948年工黨政府根據(jù)貝弗里奇報告的核心原則，建立了國民醫(yī)療保健制度（National Health Service，NHS）。國民醫(yī)療保健制度由衛(wèi)生和社會保障部管理并實行分級制，其中一級保?。ɑ蚍Q基礎(chǔ)保健）由家庭診所和社區(qū)診所等構(gòu)成，負(fù)責(zé)提供社區(qū)醫(yī)療和轉(zhuǎn)診服務(wù)。1974年英國成立了地方社會服務(wù)局，根據(jù)職能劃分，衛(wèi)生和社會保障部主要負(fù)責(zé)國民衛(wèi)生服務(wù)體系的管理和監(jiān)督，地方社會服務(wù)局主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)購買、老年人服務(wù)評估和服務(wù)資源配置等工作。

在社區(qū)層面，英國的社區(qū)照顧體系主要由經(jīng)理人、專業(yè)工作人員和照顧員構(gòu)成。經(jīng)理人作為社區(qū)照顧的負(fù)責(zé)人，主要負(fù)責(zé)聘用工作人員、監(jiān)督工作情況以及資金分配使用等。專業(yè)工作人員上崗需要通過相關(guān)資格考試，獲得資格證書。專業(yè)工作人員主要負(fù)責(zé)了解社區(qū)內(nèi)老年人的需求，幫助他們解決生活中的困難。照顧員直接為老年人提供照顧服務(wù)，其中包括部分志愿者。

2.籌資機制

英國的居家養(yǎng)老大多以國家福利的形式提供，資金大部分由政府財政承擔(dān)，其余部分通過對私人企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、慈善團體等募集獲得。地方政府負(fù)責(zé)確定居家養(yǎng)老的收費標(biāo)準(zhǔn)，原則上控制在老年人能夠負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)，并且由政府為服務(wù)費用提供適當(dāng)補貼。

3.服務(wù)項目

英國居家養(yǎng)老主要包括生活照料、物質(zhì)支援、心理支持和整體關(guān)懷等四大部分。生活照料主要包括為生活自理、半自理老人提供日間照料、送飯洗衣、打掃衛(wèi)生等上門服務(wù)以及依托社區(qū)托老所提供短期托老服務(wù)。物質(zhì)支援主要包括地方政府為老年人生活場所進(jìn)行改造升級、安裝無障礙設(shè)施以及對65歲以上納稅人給予納稅補貼或納稅優(yōu)惠。心理支持主要包括保健醫(yī)生上門為老年人檢查疾病、傳授養(yǎng)生之道和提供心理慰藉等服務(wù)；健康訪問員定期到老年人家中探訪，提供換藥、洗澡等護理服務(wù)，并在專業(yè)醫(yī)生的指導(dǎo)下根據(jù)老年人身體狀況提出老年人治療康復(fù)建議。整體關(guān)懷主要包括政府出資興辦社區(qū)綜合活動中心，為老年人提供休閑娛樂場所；由社區(qū)舉辦各種聯(lián)誼會，為老年人生活增添樂趣；在社區(qū)建立老年人工作室，為老年人提供低強度工作，以增加老年人收入，維持老年人心智健康。

（二）美國居家養(yǎng)老模式

1.運行機制

美國的居家養(yǎng)老主要依托其醫(yī)療保險制度，利用醫(yī)療保險支撐居家養(yǎng)老發(fā)展。美國醫(yī)療保險體系主要包括Medicare和Medicaid兩部分。Medicare是面向年滿65歲及以上老人或未滿65歲的殘疾、失能等特殊群體的全國統(tǒng)一醫(yī)保制度。Medicaid是聯(lián)邦政府主辦、州政府實行管理，覆蓋65歲以上殘疾人、有幼兒的家庭以及收入在貧困線以下老年人的醫(yī)療服務(wù)救助制度。各州政府有權(quán)根據(jù)本州收入水平自主確定Medicaid的標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面，聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)提供部分經(jīng)費。

2.籌資機制

美國居家養(yǎng)老資金主要來源于醫(yī)療保險制度，Medicare和Medicaid每月給符合條件的老年人提供補貼，其余部分通過個人儲蓄、慈善捐款以及社會救助等渠道解決。美國社區(qū)面向中、低收入老年人提供部分免費服務(wù)，收費服務(wù)項目根據(jù)規(guī)定由保險或個人負(fù)擔(dān)。

3.服務(wù)項目

美國在1997年《平衡預(yù)算法案》中提出了PACE項目（The Program of All-inclusive Care for the Elderly）。PACE項目建立在醫(yī)療保險制度基礎(chǔ)上，為體弱多病的老年人提供全面的醫(yī)療相關(guān)服務(wù)，主要包括急病診治、住院治療、醫(yī)療護理等服務(wù)。此外，美國的社區(qū)普遍建有老年人活動中心、老年人保健中心等設(shè)施，并且社區(qū)能夠提供包括病歷管理、日間照料和家政服務(wù)等相關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)。

（三）日本居家養(yǎng)老模式

1.運行機制

日本政府沒有像西方其他國家一樣把老年人贍養(yǎng)問題從家庭中剝離，而是強調(diào)國民自立，重視家庭在養(yǎng)老中的重要作用。日本社會保障相關(guān)法律和政策的制定多以發(fā)揮家庭養(yǎng)老功能為目標(biāo)，以家庭和家庭贍養(yǎng)為前提條件。部分法律（如《生活保護法》《老年人福利法》《老年人保健法》《殘疾人福利法》等）強制性要求家庭和親屬履行贍養(yǎng)義務(wù)；有些法律（如《厚生養(yǎng)老金法》《健康保險法》等）從制度層面對家庭或親屬之間業(yè)已形成的贍養(yǎng)關(guān)系給予承認(rèn)。2000年4月日本政府開始實施以《介護保險法》為基礎(chǔ)的介護保險制度。日本介護保險制度獨立于其他社會保險制度，旨在通過社會保險的形式為老年人照護服務(wù)提供費用支撐。介護保險制度規(guī)定城鎮(zhèn)40歲以上有住所的國民強制參保介護保險并繳納介護保險金，參保國民65歲以后根據(jù)條件不同可享受不同標(biāo)準(zhǔn)的介護服務(wù)。

2.籌資機制

日本居家養(yǎng)老資金籌集上遵循以政府為主、服務(wù)機構(gòu)為輔、多種渠道并行的原則，籌資責(zé)任由政府、社會以及個人共同承擔(dān)。日本介護保險制度所需資金一半源于稅金、一半源于保險金，其中稅金部分來自中央和地方政府財政，國家、都道府縣、市町村三級政府分別支付介護保險制度所需資金總額的25%、12.5%和12.5%。

3.服務(wù)項目

日本居家養(yǎng)老包括訪問護理服務(wù)、日間護理服務(wù)、短期托付服務(wù)和社區(qū)貼緊型服務(wù)等類型。訪問護理服務(wù)包括為老年人上門提供做飯喂食、洗澡換衣、打掃衛(wèi)生等服務(wù)；日間護理服務(wù)是指接送老年人到社區(qū)老年人護理中心，為老年人提供身體檢查、康復(fù)訓(xùn)練等服務(wù)；短期托付服務(wù)是指在老年人家屬臨時外出時，將老年入托付給社區(qū)養(yǎng)老院，接受社區(qū)養(yǎng)老院提供的短期護理服務(wù)；社區(qū)貼緊型服務(wù)提供夜間上門服務(wù)、失能失智老人日托護理和多功能型居家護理等社區(qū)服務(wù)。需要居家養(yǎng)老的老年人要向所在的市、鎮(zhèn)或村提出申請，經(jīng)過專門機構(gòu)的審核和評估確定符合介護保險制度相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，即可享受等級不同的生活照料和居家介護服務(wù)。

（四）韓國居家養(yǎng)老模式

1.運行機制

韓國受傳統(tǒng)孝道的影響，韓國國民普遍不希望父母在養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老終生。為了促進(jìn)居家養(yǎng)老模式發(fā)展，韓國政府于1992年通過制定了一系列稅收優(yōu)惠政策，諸如對贍養(yǎng)老人五年以上的三代同居家庭，減少其財產(chǎn)所得稅；贍養(yǎng)65歲以上老年人的納稅者，可以減少其個人所得稅等。2000年開始韓國逐步設(shè)立日間護理中心、短期護理中心和家庭護理人員派遣中心等機構(gòu)，提供各種服務(wù)以滿足居家養(yǎng)老需求。2008年7月韓國《老年長期護理保險法》的正式實施，標(biāo)志著韓國養(yǎng)老模式完成了從家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變。韓國的長期護理保險制度采用長期護理保險與國民醫(yī)療保險捆綁的方式運行。按照法律規(guī)定，韓國國民強制參保長期護理保險，但是未滿65歲的國民只有患有老年疾病的才能享受護理服務(wù)。選擇居家養(yǎng)老的韓國參保人需要向國民健康公團提出服務(wù)申請，由具有資質(zhì)的公團有關(guān)工作人員直接入戶家庭，對老年人身體狀況進(jìn)行評估調(diào)查，并以調(diào)查結(jié)果報告書的形式認(rèn)定評估結(jié)果，最終服務(wù)選擇權(quán)屬于服務(wù)使用者或其家庭成員。

2.籌資機制

韓國長期護理保險倡導(dǎo)社會性和公平性原則，在長期護理保障制度內(nèi)建立了強制性公共養(yǎng)老計劃，形成社會安全網(wǎng)，以緩解老年人因貧困無法養(yǎng)老的問題。根據(jù)韓國《老年長期護理保險法》的規(guī)定，其資金主要來源于保險金、國家和自治體以及自付部分，比例分別是為60%、20%和20%。

3.服務(wù)項目

韓國《老年長期護理保險法》中規(guī)定了居家養(yǎng)老的相關(guān)服務(wù)內(nèi)容，主要包括上門護理、日常照料和短期護理等，并且還規(guī)定，對于身處農(nóng)村或邊遠(yuǎn)地區(qū)等設(shè)施缺乏、需要依靠親友提供護理服務(wù)的老年群體，給予現(xiàn)金給付，以鼓勵承擔(dān)家庭護理有關(guān)人員。除此以外，韓國居家養(yǎng)老還包括洗衣做飯、打掃家務(wù)、代寫書信等常規(guī)照料服務(wù)項目。

三、國外居家養(yǎng)老模式的分類與發(fā)展趨勢

（一）國外居家養(yǎng)老模式的分類

1.根據(jù)政府對居家養(yǎng)老管理層次和幅度的差異，分為福利型和監(jiān)管型

福利型主要特點是政府對于居家養(yǎng)老的運行和發(fā)展，不僅通過法律和政策手段進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，并且參與居家養(yǎng)老的基層組織建設(shè)，而非營利組織和中介組織只是起補充作用。福利型主要包括英國、西班牙等歐洲國家。以英國為例，政府對于居家養(yǎng)老除了法律規(guī)范和政策扶持以外，還通過財政支付手段促進(jìn)居家養(yǎng)老發(fā)展，內(nèi)容包括建設(shè)社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施、改造老年人住房、補貼老年人長期護理費用以及雇傭服務(wù)人員為老年人提供上門服務(wù)等。

監(jiān)管型主要特點是政府促進(jìn)居家養(yǎng)老的運行和發(fā)展，主要體現(xiàn)在法律規(guī)范、政策引導(dǎo)和運行監(jiān)管等方面，基層建設(shè)和服務(wù)項目由社會團體和中介組織依據(jù)商業(yè)化、市場化原則提供。政府監(jiān)管型的主要代表國家是美國和日本。美國居家養(yǎng)老模式運行主要基于政府監(jiān)管、商業(yè)運營原則；日本實行的介護保險制度同樣是由社會團體負(fù)責(zé)具體實施，政府主要履行監(jiān)管職能。

2.根據(jù)政府對居家養(yǎng)老補貼覆蓋范圍的差異，分為普惠型、重點型以及普惠重點兼容型

普惠型主要特點是政府通過投資、購買、補貼或社會保險等方式，對全體老年人提供低價或免費的居家養(yǎng)老。普惠型主要包括挪威、瑞典等國家。以瑞典為例，瑞典不僅通過養(yǎng)老金制度為老年人提供穩(wěn)定的收入，政府還面向全體老年人提供老年家政服務(wù)。老年人日常生活不能自理時，只需提出申請，經(jīng)過專門機構(gòu)評估即可享受級別不同的老年家政援助服務(wù)。服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)申請家政服務(wù)的老年人實際收入確定。

重點型主要特點是政府僅為高齡、失能、低收入等特殊老年群體提供補助。重點型主要包括俄羅斯、印度等國家在內(nèi)的新興經(jīng)濟體。以印度為例，印度國民養(yǎng)老金制度只覆蓋政府、郵政部門等有限群體，此外，只有65歲以上貧困老年人才能享受政府提供的救濟金。

澳大利亞是普惠重點兼容型的典型代表，澳大利亞政府在向全體老年人提供居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，根據(jù)老年人經(jīng)濟狀況和健康情況的不同，重點補貼高齡老人、失能半失能老人和低收入老人等特殊老年群體，以滿足特殊老年群體的養(yǎng)老需求。

3.根據(jù)居家養(yǎng)老服務(wù)提供主體優(yōu)先程度的差異，分為家庭優(yōu)先型和社會優(yōu)先型

居家養(yǎng)老模式中服務(wù)提供主體是多元化的，但同時也存在傾向性。其中以新加坡、韓國等東亞國家為代表，相對更加重視家庭在居家養(yǎng)老中的作用，多以法律形式確定了家庭在居家養(yǎng)老中的重要地位。而多數(shù)歐洲國家，由于文化背景不同，子女沒有贍養(yǎng)老人的義務(wù)，其法律也規(guī)定居家養(yǎng)老主要由政府、社會團體和商業(yè)組織等主體提供，呈現(xiàn)出明顯的社會化特點。

4.根據(jù)居家養(yǎng)老和醫(yī)保制度聯(lián)系程度上的差異，分為相對獨立型和醫(yī)養(yǎng)融合型

在新西蘭等部分國家中，醫(yī)療保險制度和居家養(yǎng)老作為社會保障體系的組成部分，各自擁有相對獨立的制度體系與服務(wù)項目。而以德國等國家為主要代表的居家養(yǎng)老模式則是以醫(yī)療保險制度為依托，利用醫(yī)療保險為居家養(yǎng)老提供資金支撐，并將醫(yī)療護理作為必要服務(wù)項目引入居家養(yǎng)老，通過整合、優(yōu)化醫(yī)療資源和養(yǎng)老資源配置，促進(jìn)居家養(yǎng)老發(fā)展。

（二）國外居家養(yǎng)老模式的發(fā)展趨勢

然不同國家的居家養(yǎng)老模式存在著一定差異性，但在某種程度上又存在共同的發(fā)展趨勢。

1.政府管理模式向監(jiān)管型方向發(fā)展

政府對居家養(yǎng)老采取大包大攬式的粗放型管理模式，會產(chǎn)生巨大的管理成本和財政負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重降低了居家養(yǎng)老模式的運行效率，不利于養(yǎng)老服務(wù)體系和社會保障事業(yè)的發(fā)展。政府運用法律和政策工具，通過財政和行政手段，以監(jiān)管者身份引導(dǎo)社會參與、監(jiān)督主體行為，適度彌補社會投入不足是居家養(yǎng)老模式發(fā)展的重要趨勢。

2.建立健全長期照護制度

隨著人口老齡化的發(fā)展，失能、高齡、空巢等老年群體逐漸擴大。養(yǎng)老服務(wù)資源和醫(yī)療服務(wù)資源之間有效銜接機制的缺乏會導(dǎo)致老年人在家庭和醫(yī)院之間頻繁往返，既有悖于健康養(yǎng)老的原則，也增大了家庭和社會成本。通過建立健全長期照護制度促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)資源和醫(yī)療服務(wù)資源融合，不僅是國外居家養(yǎng)老模式的成功探索，也是完善我國養(yǎng)老服務(wù)體系的必然趨勢。

3.家庭和社會共同承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任

居家養(yǎng)老完全由政府提供，會給政府財政帶來巨大壓力，不利于居家養(yǎng)老長期可持續(xù)發(fā)展。雖然部分歐美福利國家由于文化背景與法律等因素，家庭服務(wù)在居家養(yǎng)老中占有比重很小，但是近年來歐美國家政府也開始重視家庭在居家養(yǎng)老中的地位和作用，并通過經(jīng)濟手段給予引導(dǎo)和鼓勵。由家庭和社會共同承擔(dān)居家養(yǎng)老責(zé)任，政府采用適度補貼的方式為居家養(yǎng)老兜底，不僅能夠滿足國民對居家養(yǎng)老不同層次的需求，而且有利于居家養(yǎng)老乃至養(yǎng)老服務(wù)體系多元化可持續(xù)發(fā)展。

四、國外居家養(yǎng)老模式對完善我國居家養(yǎng)老模式的啟示

政府是社會福利事業(yè)的規(guī)劃者，社區(qū)是居家養(yǎng)老各種主體和資源的紐帶，由于參與功能的不同，政府和社區(qū)在居家養(yǎng)老模式中承擔(dān)不同的責(zé)任和角色。因此，為了促進(jìn)我國居家養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展，借鑒國外成功模式，結(jié)合我國居家養(yǎng)老模式發(fā)展中的問題，應(yīng)該從政府和社區(qū)兩個不同的層面，著重做好以下幾個方面工作。

（一）基于政府層面的考慮

1.發(fā)揮政府引導(dǎo)功能

居家養(yǎng)老屬于一種帶有保障性質(zhì)的社會福利事業(yè)，并且其服務(wù)需求比較靈活，很難實現(xiàn)集約型供給。因此，居家養(yǎng)老模式的發(fā)展需要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，從制度供給、政策法規(guī)制定、財政投入等方面給予支持。一是政府要充分認(rèn)識居家養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的重要性，科學(xué)制定居家養(yǎng)老發(fā)展規(guī)劃，并將其納入社會發(fā)展和社區(qū)建設(shè)系統(tǒng)規(guī)劃中，推動居家養(yǎng)老事業(yè)快速健康發(fā)展。二是政府進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老制度，隨著經(jīng)濟增長適度提高養(yǎng)老保障水平，對各項保障制度進(jìn)行整合銜接，通過增加保障收入與健全服務(wù)體系兩方面對居家養(yǎng)老提供支撐。三是政府制定相關(guān)政策法規(guī)，加強對居家養(yǎng)老工作的管理和監(jiān)督；以稅收優(yōu)惠和資金補貼等方式，吸引企業(yè)和社會組織參與居家養(yǎng)老事業(yè)，通過市場化機制使養(yǎng)老資源得到合理配置和有效利用。

2.整合制度資源

居家養(yǎng)老事業(yè)作為一項系統(tǒng)工程，對資金和服務(wù)等資源的依賴性很強，維持居家養(yǎng)老持續(xù)高效運行，需要穩(wěn)定的資金保障和服務(wù)供給。資金和服務(wù)的獲取，僅靠社區(qū)的努力是不夠的，更需要從制度的層面加以確認(rèn)。我國社會保障制度通過保障老年人基本生活收入為居家養(yǎng)老提供支撐，因此整合完善社會保障制度能有效提高居家養(yǎng)老保障的功效。一方面，繼續(xù)完善社會保障體系的建設(shè)，將增加保障收入與健全服務(wù)體系在制度內(nèi)部做好有效整合銜接，通過建立健全長期照護制度和長期照護保險配套支撐居家養(yǎng)老事業(yè)。另一方面，政府應(yīng)該堅持城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌，縮小城鄉(xiāng)老年人因制度差異造成居家養(yǎng)老方面的差距。城市居家養(yǎng)老體系和農(nóng)村居家養(yǎng)老體系的發(fā)展要遵循相同制度標(biāo)準(zhǔn)，保證城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老軟、硬件的均衡發(fā)展，確保老年人享受居家養(yǎng)老的公平性。

3.完善政策法規(guī)

建立健全居家養(yǎng)老相關(guān)法律法規(guī)和政策體系是發(fā)展居家養(yǎng)老事業(yè)的保證。目前我國相關(guān)的政策法規(guī)體系不夠完善，很多方面仍然留有空白。因此，應(yīng)從我國的實際出發(fā)，對居家養(yǎng)老的地位、責(zé)任主體、服務(wù)的內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)機構(gòu)在居家養(yǎng)老的權(quán)責(zé)、職能等，做出清晰準(zhǔn)確的規(guī)定，以政策法規(guī)的形式，確保居家養(yǎng)老工作規(guī)范化、制度化。同時，要根據(jù)社會的發(fā)展，及時調(diào)整相關(guān)政策，保證居家養(yǎng)老相關(guān)政策法規(guī)與社會保障法律法規(guī)體系協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.加強監(jiān)督和評估

為了提高管理水平和服務(wù)質(zhì)量，政府要加強對居家養(yǎng)老的監(jiān)督和評估。評估的具體內(nèi)容分為兩個方面，一是評估居家養(yǎng)老需求。通過評估老年人的生活能力，確定補貼金額以及提供服務(wù)的級別。二是評估居家養(yǎng)老的質(zhì)量。政府可以逐步建立健全第三方評估機制，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評估職業(yè)化發(fā)展。通過評估老年人對服務(wù)項目設(shè)置是否滿意和服務(wù)質(zhì)量是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)提升。監(jiān)督方面，政府可以通過地區(qū)監(jiān)督機構(gòu)、問卷調(diào)查、非政府組織監(jiān)督等方式進(jìn)行全面監(jiān)督，淘汰達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)機構(gòu)。

5.強化社會資本準(zhǔn)入與管理

為了增加社會資本投入居家養(yǎng)老領(lǐng)域，政府可以適當(dāng)放寬準(zhǔn)入限制，完善準(zhǔn)入機制，繼續(xù)鼓勵非營利性養(yǎng)老機構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)，同時，增加對營利性養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)惠政策。對于非營利性機構(gòu)，政府應(yīng)加快立法建設(shè)，以法律形式明確承擔(dān)居家養(yǎng)老的非營利機構(gòu)的社會地位、社會功能及社會責(zé)任；鼓勵和扶持承擔(dān)居家養(yǎng)老的非營利性機構(gòu)，對其在政策方面適當(dāng)傾斜，如免征增值稅、所得稅等；政府應(yīng)對承擔(dān)居家養(yǎng)老的非營利性機構(gòu)提供資金支持，幫助其克服發(fā)展中的資金瓶頸，具體方法包括：財政直接補貼非營利性機構(gòu)，政府向非營利性機構(gòu)購買養(yǎng)老服務(wù)、將閑置設(shè)施低價或免費提供給非營利性機構(gòu)。對于營利性機構(gòu)，政府應(yīng)提供合理的優(yōu)惠政策，增加營利性機構(gòu)承接居家養(yǎng)老的可能性。

（二）基于社區(qū)層面的考慮

1.完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)

各社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)供給和社區(qū)內(nèi)老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求存在著不平衡性，部分老年人的養(yǎng)老需求在本社區(qū)無法獲得滿足，而其他社區(qū)能夠提供其需要的服務(wù)。因此，可以建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)，通過銜接機制協(xié)調(diào)社區(qū)之間的養(yǎng)老服務(wù)供給。由各社區(qū)分別統(tǒng)計其社區(qū)內(nèi)老年人的基本信息以及老年人對養(yǎng)老服務(wù)需求的內(nèi)容、種類；對老年人養(yǎng)老需求的內(nèi)容和水平進(jìn)行分類，建立老年人信息庫。在此基礎(chǔ)上，依托社區(qū)信息平臺，建立健全社區(qū)之間的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)。通過完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)，不但能夠有效滿足不同社區(qū)老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)的需求，而且可以有效發(fā)揮各社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的潛能。

2.加強新設(shè)施建設(shè)，整合原有設(shè)施資源

社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是社區(qū)承擔(dān)居家養(yǎng)老必不可少的物質(zhì)條件。為了保證居家養(yǎng)老模式持續(xù)發(fā)展，一方面，繼續(xù)完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要包括：文體活動室、保健室、健身活動室、社區(qū)診所、社區(qū)學(xué)校、社區(qū)養(yǎng)老院、老年公寓等。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要考慮老年群體的支付能力，建議以中檔設(shè)施為主，高中低檔比例匹配，適當(dāng)建設(shè)老年公寓，滿足子女不在身邊、支付能力較強的老年人入住。另一方面，合理利用現(xiàn)有資源。由街道辦事處綜合配置社區(qū)內(nèi)的資源，促進(jìn)社區(qū)軟件資源和硬件資源合理整合。具體措施包括：清理社區(qū)內(nèi)的廢棄廠房、辦公樓、學(xué)校等閑置用房，將其建設(shè)成養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；合理利用已有的公園、體育場館、青少年活動中心等設(shè)施，使其成為老年人服務(wù)設(shè)施的一部分。

3.加速專業(yè)人才隊伍建設(shè)，合理利用社區(qū)內(nèi)人力資源

專業(yè)化的居家養(yǎng)老隊伍和志愿者服務(wù)隊伍，是滿足老年人居家養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵，是推動居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)健康快速發(fā)展的重要因素。對于專職服務(wù)人員，建立健全從業(yè)資格認(rèn)證制度和職稱序列等級管理制度，加強專業(yè)知識技能培訓(xùn)，定期對服務(wù)人員進(jìn)行專業(yè)再培訓(xùn)；逐步提高專職服務(wù)人員待遇，以激勵服務(wù)人員的工作積極性和吸引社會工作專業(yè)畢業(yè)生參加居家養(yǎng)老工作。對于志愿者隊伍，國外經(jīng)驗證明，通過科學(xué)管理同樣可以為居家養(yǎng)老做出巨大貢獻(xiàn)。可以參考國際上通行的做法，建立和實施時間儲蓄（Time Bank）制度，鼓勵低齡老人為高齡老人提供居家養(yǎng)老，待自己有需要此類服務(wù)時，可以通過申請獲得同等服務(wù)；通過行政政策激勵和經(jīng)濟措施鼓勵相關(guān)單位積極參與志愿者服務(wù)行動；同時倡導(dǎo)大、中學(xué)生參加社區(qū)服務(wù)，使社區(qū)內(nèi)已有的人力資源得到優(yōu)化配置。

4.開展個性化的服務(wù)項目

針對不同類型老年人實際需求，提供個性化、多樣化的居家養(yǎng)老服務(wù)項目。不僅關(guān)注高收入老人的消費需求，也要滿足低收入老人的服務(wù)需求；不僅為低齡、健康老年群體提供服務(wù)，更要重點關(guān)注高齡、失能、空巢等特殊老年群體的服務(wù)需求。服務(wù)項目逐步擴展到生活照料、醫(yī)療保健、長期照護、法律援助、文體教育、情感慰藉等六大類服務(wù)；服務(wù)形式包括上門服務(wù)和社區(qū)設(shè)施服務(wù)，由老年人根據(jù)自己的實際需求選擇適合的服務(wù)項目和服務(wù)形式。