生態(tài)公益林建設(shè)中的困境及其出路探索

朱細(xì)蕩

摘 要：生態(tài)公益林建設(shè)對(duì)于我國(guó)的生態(tài)環(huán)境、林地分類等具有重要的意義。本文首先介紹了生態(tài)公益林的概念，然后從對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)不到位、生態(tài)公益林的補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)公益林建設(shè)中的管理上闡述了建設(shè)中的困境，為了探索困境的出路，文章提出了政府抓緊建立完善生態(tài)公益林保障支持、完善生態(tài)公益林的管理經(jīng)營(yíng)制度、加強(qiáng)生態(tài)公益林的補(bǔ)償機(jī)制和精確生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)方法四方面措施，對(duì)于探索建設(shè)困境出路具有普遍性意義。

關(guān)鍵詞：森林建設(shè)；生態(tài)公益林；經(jīng)營(yíng)；補(bǔ)償機(jī)制

建國(guó)以來(lái)我國(guó)工業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境的破壞，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人意識(shí)到環(huán)境和資源的重要性，將環(huán)境保護(hù)制定為我國(guó)的基本國(guó)策，并走可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。森林系統(tǒng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的調(diào)節(jié)和資源的維系具有重要作用，各國(guó)都在看到森林的作用之后開(kāi)始建設(shè)生態(tài)公益林。中國(guó)的森林面積只占全球總面積的3%左右，國(guó)家的《森林法》中規(guī)定了相關(guān)的政策法規(guī)，支持我國(guó)的生態(tài)效益防護(hù)林和特種用途的森林建設(shè)。

一、生態(tài)公益林建設(shè)中的困境

1.生態(tài)公益林的概念。《森林法》中規(guī)定了公益林是由防護(hù)林和具體地區(qū)不同主導(dǎo)作用的特殊用林組成。由于作用不同，在公益林的經(jīng)營(yíng)上我國(guó)采用因地制宜的分類原則。生態(tài)公益林目前的主要矛盾來(lái)自資金不足和建設(shè)緊張，對(duì)于生態(tài)公益林的分類，一般按照綜合決原則、動(dòng)態(tài)性原則、環(huán)境合理性原則、經(jīng)濟(jì)可行性原則、市場(chǎng)機(jī)制原則進(jìn)行分類。這些原則主要考慮能夠在生態(tài)公益林的建設(shè)中獲得足夠的資金保障、制度保障、經(jīng)營(yíng)保障，確保建設(shè)的公益林能夠達(dá)到最佳的經(jīng)營(yíng)水平。

2.對(duì)生態(tài)公益林經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)不到位。所謂建設(shè)生態(tài)公益林，并不是單純的劃分好公益林的層次那么簡(jiǎn)單。生態(tài)公益林要求所建設(shè)的林地能夠?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境做出貢獻(xiàn)，資金投入以政府公共財(cái)物作為主導(dǎo)，并逐級(jí)分派給下相關(guān)單位負(fù)責(zé)管理。但是地方政府由于單位和部門之間的職責(zé)不清，導(dǎo)致生態(tài)公益林沒(méi)有收到應(yīng)有的重視，社會(huì)階層的人士同樣沒(méi)有深刻的認(rèn)識(shí)。在公益生態(tài)林的建設(shè)上，很多地區(qū)就會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)空缺，上級(jí)下發(fā)的文件和思想無(wú)法獲得有效的落實(shí)，在公益生態(tài)林的建設(shè)中出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)漏洞。生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致了部分資源利用受限，對(duì)于靠林業(yè)為經(jīng)濟(jì)來(lái)源的村民來(lái)說(shuō)，林業(yè)資源受限將會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)來(lái)源受阻。而很多公益生態(tài)林的劃分往往忽略了林區(qū)人們的經(jīng)濟(jì)效益，本來(lái)投資森林突然被劃分為不可開(kāi)采的公益林，致使當(dāng)?shù)厝说慕?jīng)濟(jì)受到巨大的損失。對(duì)于公益林的經(jīng)營(yíng)和劃分，在細(xì)節(jié)上并沒(méi)有一種可行的方法，致使公益林在建設(shè)過(guò)程中缺乏營(yíng)造、征用的規(guī)范，也無(wú)法將經(jīng)歷效益和生態(tài)效益做到兩全。

3.生態(tài)公益林的補(bǔ)償機(jī)制問(wèn)題?！渡址ā分袑?duì)征用的林地作為生態(tài)公益林給出了補(bǔ)償規(guī)定。雖然國(guó)家對(duì)公益林每畝地5元每年的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了補(bǔ)償，盡管整體來(lái)說(shuō)這是政府很大一部分投入，但是相比較生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和實(shí)際的生態(tài)效益，這比補(bǔ)償卻還是很低的。由于整體標(biāo)準(zhǔn)較低，而受到生態(tài)公益林的價(jià)值的地方單位和相關(guān)政府也沒(méi)有出資進(jìn)行回饋，公益林的負(fù)責(zé)單位和執(zhí)行個(gè)人實(shí)際能夠得到的收益是很少的，這就直接影響了生態(tài)公益林建設(shè)部門的積極性。同時(shí)資金的欠缺也會(huì)導(dǎo)致公益林在更新防護(hù)和蟲(chóng)害治理等工作上無(wú)法順利進(jìn)行。

4.生態(tài)公益林建設(shè)中的管理困境。生態(tài)公益林作為公益性質(zhì)的林地，在分布、林權(quán)、類別上十分復(fù)雜。如湖南省江華縣就有國(guó)家級(jí)、地方級(jí)的生態(tài)公益林多處，覆蓋了眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益林中有水源涵養(yǎng)林、水土保持林和護(hù)路林等。生態(tài)公益林的復(fù)雜和多樣性對(duì)其管理提出了機(jī)制上的全新要求。傳統(tǒng)的集體林權(quán)無(wú)法滿足公益林的經(jīng)營(yíng)和建設(shè)要求，需要采用全新的策略來(lái)應(yīng)對(duì)管理變化。但是生態(tài)公益林在管理上還不具備成熟的體系。不少地方政府只是單純的安排護(hù)林員進(jìn)行管護(hù)，護(hù)林管理工作和資金薪酬不到位，導(dǎo)致林地失管。有些地方的林地是分散到各家各戶的，無(wú)法調(diào)動(dòng)村民進(jìn)行整體的管理，使公益林良莠不齊。

二、生態(tài)公益林的建設(shè)的困境出路

1.政府抓緊建立完善生態(tài)公益林保障支持。生態(tài)公益林既然具有“公益”的性質(zhì)，則政府就應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)的保障地位。政府應(yīng)該抓緊建立完善生態(tài)公益林的經(jīng)濟(jì)和管理保障，并引入科學(xué)的建設(shè)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)保障是為了給生態(tài)公益林的建設(shè)提供必要的基礎(chǔ)政策，保障公益林的經(jīng)濟(jì)效益最大化。管理保障是對(duì)政府政策的必要補(bǔ)充，將政府的管理政策進(jìn)行細(xì)化。引入科學(xué)的建設(shè)機(jī)制旨在為公益林提供先進(jìn)的技術(shù)支持，將生態(tài)效益發(fā)揮到最大化。政府應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，提高人們對(duì)生態(tài)公益林的認(rèn)識(shí)，還應(yīng)當(dāng)提高社會(huì)人士對(duì)公益林的正確認(rèn)知，從政策、技術(shù)、宣傳、經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行不斷的完善，為公益生態(tài)林提供保障支持。

2.完善生態(tài)公益林的管理經(jīng)營(yíng)制度。生態(tài)公益林類型廣泛，有護(hù)路林、水源涵養(yǎng)林等，不同林區(qū)的管理經(jīng)營(yíng)制度需要具備當(dāng)?shù)氐奶厣诠媪值墓芾斫?jīng)營(yíng)上應(yīng)該采用分區(qū)治理，根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕娔軌蚪邮艿哪Ｊ皆O(shè)立制度。對(duì)于那些林區(qū)較為稀有重要的森林資源和開(kāi)采之后很難恢復(fù)的資源，采取禁止開(kāi)采的制度。對(duì)于那些對(duì)生態(tài)環(huán)境效益作用重大的林區(qū)，采用保護(hù)為主的原則，嚴(yán)禁用于商業(yè)用途，以林區(qū)的改造更新作為主要的經(jīng)營(yíng)制度。對(duì)于那些人工的林區(qū)或者不重要的林地，可以用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)時(shí)不能影響到其他兩類林區(qū)的正常經(jīng)營(yíng)，在利用上也應(yīng)當(dāng)適度合理，仍然以生態(tài)效益作為主要的開(kāi)發(fā)方向，采用限制限額制度。

3.加強(qiáng)生態(tài)公益林的補(bǔ)償機(jī)制。作為公益目的的生態(tài)公益林，在經(jīng)營(yíng)上是不以經(jīng)濟(jì)效益為目的的。生態(tài)公益林的補(bǔ)償機(jī)制是為了認(rèn)可森林的公益效益，也是對(duì)管理經(jīng)營(yíng)者的無(wú)私奉獻(xiàn)的一種補(bǔ)償。合理的補(bǔ)償機(jī)制可以提生態(tài)公益林的建設(shè)者的積極性，也可以調(diào)動(dòng)社會(huì)對(duì)于公益林建設(shè)的關(guān)注程度，讓社會(huì)人士知曉公益林無(wú)償為社會(huì)提供了眾多的生態(tài)效益，做出了各大重點(diǎn)的貢獻(xiàn)。應(yīng)當(dāng)在生態(tài)公益林地區(qū)采用補(bǔ)償試點(diǎn)，在當(dāng)前補(bǔ)償政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充。除了政策上的公益林補(bǔ)償金，還應(yīng)當(dāng)設(shè)置經(jīng)濟(jì)上的其他部門補(bǔ)償。其他部門補(bǔ)償包括社會(huì)人士無(wú)償補(bǔ)償、受益企業(yè)補(bǔ)償、工作人員自愿補(bǔ)償?shù)?。將建設(shè)公益林為村民造成的損失最小化，在經(jīng)營(yíng)管理公益林時(shí)村民的投入要給予彌補(bǔ)，對(duì)于不同的地區(qū)可能公益林的投入和效益不同，需要進(jìn)行科學(xué)的調(diào)研和評(píng)估制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于自然環(huán)境的影響，同一地區(qū)每年的情況也會(huì)不同，需要制定評(píng)估周期，一般一年或者兩年一評(píng)，及時(shí)更新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政策。

4.精確生態(tài)公益林的經(jīng)營(yíng)方法。根據(jù)林區(qū)的情況，將生態(tài)公益林按照經(jīng)營(yíng)方法進(jìn)行精確的劃分。對(duì)于需要封禁的林區(qū)，需要在林區(qū)的邊界設(shè)置醒目的標(biāo)識(shí)，并加大監(jiān)管力度，禁止任何商業(yè)開(kāi)采。對(duì)于補(bǔ)植和間伐型，需要采取重點(diǎn)的保護(hù)和科學(xué)的管理，對(duì)郁閉度進(jìn)行嚴(yán)格的把控。對(duì)于更新?lián)穹バ秃透脑斓牧值匾刂品ツ镜谋壤?，并及時(shí)更新植被，做好治理和補(bǔ)種等措施，在伐木時(shí)不能干預(yù)和影響到封禁林區(qū)。在經(jīng)營(yíng)上還應(yīng)該加大宣傳力度，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則，給建設(shè)人員進(jìn)行科學(xué)的生態(tài)林建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的灌輸，增強(qiáng)建設(shè)者的專業(yè)素質(zhì)和公益信心，做好長(zhǎng)久的經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)備。

三、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)公益林的建設(shè)需要依照國(guó)家的環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略來(lái)進(jìn)行，需要政府和社會(huì)人士共同的努力。公益林的建設(shè)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)效益具有重要的作用，需要國(guó)家政策的大力支持，也需要相關(guān)部門在管理經(jīng)驗(yàn)上進(jìn)行創(chuàng)新和突破，細(xì)化經(jīng)營(yíng)方向和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因地制宜的做好建設(shè)工作，并為長(zhǎng)久的公益林建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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