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    城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用問題研究

    2017-07-05 15:48:19唐布音郝潤梅
    西部資源 2017年3期
    關(guān)鍵詞:阿拉善左旗

    唐布音 郝潤梅

    摘 要: 阿拉善盟地處內(nèi)蒙古自治區(qū)西部,盟府阿拉善左旗是全盟的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。隨著社會(huì)的發(fā)展,城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用成為城鎮(zhèn)建設(shè)的重要內(nèi)容。本文通過對阿左旗城鎮(zhèn)化進(jìn)程的綜合分析,指出城鎮(zhèn)化過程中引起的生態(tài)環(huán)境惡化、土地退化嚴(yán)重、水資源嚴(yán)重缺乏、土地利用率低等土地資源利用問題,并對存在的種種問題進(jìn)行分析,提出實(shí)施特殊生態(tài)環(huán)境條件下的耕地保護(hù)策略、控制建設(shè)用地規(guī)模,促進(jìn)節(jié)約集約用地等幾種解決措施,以便為緩解阿左旗城鎮(zhèn)化過程中引起的土地資源問題提供部分參考。

    關(guān)鍵詞: 阿拉善左旗; 城鎮(zhèn)化過程; 土地資源利用問題

    1. 城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用問題研究的必要性

    1.1 保護(hù)耕地?cái)?shù)量的需要

    快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程,開發(fā)建設(shè)與保護(hù)耕地的博弈局面愈演愈烈,農(nóng)地利用類型的變化遠(yuǎn)快于農(nóng)民城鎮(zhèn)化的速度,同時(shí)征地過程中出現(xiàn)“人地分離”、“超規(guī)模占地”問題,造成了大量失業(yè)農(nóng)民和閑置浪費(fèi)的土地。土地出讓主體不明確,使用監(jiān)管不到位,一些地方政府借農(nóng)民土地大搞土地財(cái)政,隨意改變土地用途,變相開發(fā)建設(shè),進(jìn)而損害農(nóng)村集體利益。怎樣保障國家劃定18億畝耕地“紅線”,合理利用稀缺土地資源,是踐行科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。

    1.2 可持續(xù)發(fā)展的必然要求

    當(dāng)前土地利用還存在以下問題:(1)過度開墾,后備資源不足。目前已開發(fā)全國土地總的面積的70%,可以說大部分土地已經(jīng)利用,其中,耕地,林地,草地和城鎮(zhèn)用地開發(fā)利用,普遍存在低效率問題。(2)土地性狀在利用過程中的被動(dòng)改變,包括土壤侵蝕,土壤荒漠化,加速土地鹽堿化,土地污染等。(3)土地資源供需矛盾尖銳。人多地少是突出的基本國情。尤其是近年來經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)發(fā)展,土地供需矛盾日益突出。(4)用地結(jié)構(gòu)不合理,片面追求經(jīng)濟(jì)效益,忽視了生態(tài)和社會(huì)效益,在使用過程中逐漸喪失的土地較多。

    中國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段,勢必增加大量的建設(shè)用地,我們必須重視節(jié)約集約用地,提高土地利用率和可持續(xù)利用。

    1.3 解決土地利用矛盾的需要

    處于社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵階段的土地集約利用情況并不樂觀。工業(yè)建設(shè)急劇擴(kuò)張,但資本集中程度低,投入產(chǎn)出比不高。同時(shí)這部分土地處于價(jià)格保護(hù)狀態(tài)下,導(dǎo)致企業(yè)大量進(jìn)行受讓和囤積,失去了物以稀為貴的束縛,不可避免地存在浪費(fèi)情況。在城鎮(zhèn)化的過程中,新項(xiàng)目貪大求洋,大廣場和商業(yè)街,土地利用率低,土地利用不平衡。舊城區(qū)土地利用不合理,而城鎮(zhèn)與郊區(qū)結(jié)合部土地利用比較混亂。類似情況可能或大或小的存在于我國的各個(gè)城鎮(zhèn),于是,解決土地利用問題,任重而道遠(yuǎn)。

    2. 阿拉善左旗城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用現(xiàn)狀

    2.1 土地供應(yīng)總量減少,存量用地供應(yīng)增幅較大

    2010年~2014年建設(shè)用地供應(yīng)量如圖1所示,2014年之前建設(shè)用地供應(yīng)量呈逐年增加趨勢,主要以出讓和劃撥為主,2014年,受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響,全盟累計(jì)供應(yīng)各類建筑用地236宗2428.50公頃,同比減少6.8%。其中,工礦倉儲用地供應(yīng)479.61公頃,同比減少3.88%,占年度土地供應(yīng)總量的19.74%,房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)141.72公頃,同比增長45.72%,占年度土地供應(yīng)5.84%;其他用地(主要為交通運(yùn)輸用地)供應(yīng)1807.16公頃,同比減少10.07%,占年度土地供應(yīng)總量的74.41%。年內(nèi)全盟累計(jì)新增建設(shè)用地1819.40公頃(全部占用往年用地計(jì)劃指標(biāo)的新增建設(shè)用地),占建設(shè)用地總量的74.92%,同比減少11.80%;建設(shè)用地供應(yīng)609.09公頃,占總建設(shè)用地的25.08%,同比增長12.19%1。

    2.2 土地出讓總量增加,劃撥用地比重下降

    全盟2014年出讓用地面積611.78公頃,同比增加4.06%,占年度土地供應(yīng)總量的25.19%。其中,以招拍掛方式出讓用地577.60公頃,占出讓用地面積的94.41%,與去年同期基本持平。劃撥用地供應(yīng)總量1816.72公頃,同比減少9.97%,占季度土地供應(yīng)總量的74.81%①。

    2.3 土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化明顯

    圖2為2010年-2014年三類用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)圖,由圖2可以看出,2014年其他用地供應(yīng)減少幅度大,工礦倉儲用地同比減少3.88%,其他用地(主要為交通運(yùn)輸用地)同比減少10.07%。由于受宏觀經(jīng)濟(jì)下行、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及投資回落等影響,交通運(yùn)輸用地等基礎(chǔ)設(shè)施投資放緩,供應(yīng)劃撥用地減少①。

    2.4 房地產(chǎn)用地明顯增加

    房地產(chǎn)用地增加,土地出讓金增幅較大。全盟共供應(yīng)各類房地產(chǎn)開發(fā)用地141.72公頃,同比增加45.72%。其中,商服用地67.19公頃,同比增長88.29%,占房地產(chǎn)開發(fā)用地的47.41%;普通商品房用地74.53公頃,同比增加21.04%,占房地產(chǎn)開發(fā)用地的52.59%(中低價(jià)位中小套型用地55.88公頃,占普通商品住宅用地的87.21%,占房地產(chǎn)開發(fā)用地的39.43%);經(jīng)濟(jì)適用住房用地8.65公頃,占房地產(chǎn)開發(fā)用地的6.10%。全盟實(shí)現(xiàn)土地出讓價(jià)款10.17億元,同比增加92.96%①。

    2.5 土地供應(yīng)區(qū)域集中于阿左旗

    從2014年度土地出讓金區(qū)域分布圖和土地供應(yīng)量區(qū)域分布圖中可以看出,阿左旗、阿右旗、額濟(jì)納旗、阿拉善經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、騰格里經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)土地出讓金所占比重風(fēng)別是10.99%、3.51%、14.37%,62.17%、8.96%;盟境地供應(yīng)總量分別占全盟季度內(nèi)土地供應(yīng)總量的比重為58.71%、6.62%、23.19%、5.22%和6.26%。但從全盟年度內(nèi)整體土地供應(yīng)分布的總體情況來看,阿左旗仍然是土地供應(yīng)的主要投向地區(qū)。主要原因是阿左旗加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),供應(yīng)交通設(shè)施用地占供應(yīng)總量的73.79%;其次,作為全盟政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心和全盟煤、鹽等主要化工基地,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展加大了對土地的需求①。

    (數(shù)據(jù)來源:《阿拉善盟國土資源局關(guān)于2014年度土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測分析報(bào)告》)

    3. 阿左旗城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用存在的問題

    3.1 生態(tài)環(huán)境惡化、土地退化嚴(yán)重

    阿左旗氣候干旱,戈壁灘沙漠廣布,3.4萬平方公里的沙漠地區(qū),占總面積的29%;戈壁面積約910多萬公頃,占全盟總面積的33.7%,水資源貧乏,生態(tài)環(huán)境惡劣2。在環(huán)境自適應(yīng)性下,產(chǎn)生一個(gè)平衡卻非常脆弱的生態(tài)系統(tǒng)。但近年來,隨著人類活動(dòng),片面追求眼前利益和經(jīng)濟(jì)效益,不合理的土地利用,盲目擴(kuò)大建設(shè)用地,使生態(tài)環(huán)境加速惡化,土地退化十分嚴(yán)重,特別是,城鎮(zhèn)居民點(diǎn)附近的草地退化,大面積的荒漠化現(xiàn)象,生態(tài)系統(tǒng)的平衡受到嚴(yán)重影響。

    3.2 水資源嚴(yán)重缺乏

    阿左旗為溫帶大陸性氣候,干旱少雨,多風(fēng)沙,冬天寒冷、夏天炎熱。受東南季風(fēng)影響,雨季多集中在7月~9月。從東南向西北降雨量由200mm遞減到40mm;蒸發(fā)量從東南2400mm向西北遞增到4200mm。常年西北風(fēng),平均每年約70天。由于干旱的氣候和強(qiáng)烈的蒸發(fā),一般的大氣降水很難形成地表徑流。地下水資源非常貧乏,由于過度開采導(dǎo)致地下水位下降,水質(zhì)惡化。此外,中國西北地區(qū)由于各種歷史原因,自古便是嚴(yán)重缺水地區(qū),而人類活動(dòng)導(dǎo)致用水量逐年增加,水資源短缺已成為阿左旗經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展最大的制約因素。

    3.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱,發(fā)展比較滯后

    近年來阿左旗盡管發(fā)展速度非常迅速,但受制于區(qū)位,全旗經(jīng)濟(jì)水平和經(jīng)濟(jì)規(guī)模與區(qū)內(nèi)其他旗縣相比差距較大。交通投資的相對缺乏,水利,交通,環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺,基礎(chǔ)設(shè)施差,發(fā)展相對滯后,某種程度上也制約著土地資源的開發(fā)與利用。

    此外,由于自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的限制,目前很難擺脫畜牧業(yè)生產(chǎn)的被動(dòng)局面。而在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面,在已經(jīng)開發(fā)的農(nóng)業(yè)用地中,普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱以及缺水的問題。其次就是缺少防范極端災(zāi)害天氣的生態(tài)保障。

    3.4 土地有效利用率較低

    阿左旗土地資源豐富,土地總面積是全盟的32.16%,是內(nèi)蒙古東部地區(qū)的縣域面積5倍~8倍,但不可利用土地面積大,可利用土地分散。2011年底旗境內(nèi)有0.61萬公頃未利用地,占阿左旗總數(shù)的38.59%,而除了未利用土地以外的兩種用地面積和占總數(shù)的61.41%,即土地利用率剛過60%②。

    旗鎮(zhèn)蘇木嘎查和工礦建設(shè)用地面積廣,使用效率低是普遍存在的現(xiàn)象,表現(xiàn)在:人均建設(shè)用地面積過大,農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散,有大量的閑置土地,宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。工業(yè)用地容積率普遍較低,單位面積投資金額不高,土地利用效率低下和閑置并存。

    阿左旗人少地多,這就造成無論是農(nóng)業(yè)用地還是建設(shè)用地,其人均占地面積都會(huì)偏大。單位面積的生產(chǎn)效率不高,尤其在高成本的舊城改造,導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)土地利用率低,布局分散,設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低,使建設(shè)用地?zé)o法充分發(fā)揮其潛能,并且依然在增加用地面積。農(nóng)業(yè)和牧區(qū)定居點(diǎn)分散??偟耐恋乩寐实?,已使用土地中土地質(zhì)量低且數(shù)量很少,分布在荒漠綠洲灌區(qū),而在利用過程中粗放經(jīng)營的現(xiàn)象依然明顯。

    3.5 用地制度不健全

    在已利用土地中,部分單位和個(gè)人依法用地意識淡薄,同時(shí)受建設(shè)用地報(bào)批周期長、程序繁雜的影響,以及急于開工的要求,一些企業(yè)和單位沒有事先的批準(zhǔn),自己動(dòng)工。土地空間相對分散,建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度低,土地利用結(jié)構(gòu)不合理。規(guī)劃的權(quán)威性不強(qiáng),存在規(guī)劃跟著項(xiàng)目走的現(xiàn)象,規(guī)劃管理制度不能適應(yīng)新形勢的需要。

    交通、資金、技術(shù)和勞動(dòng)力等多方面對土地利用的影響。阿左旗礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用強(qiáng)度不大。在開發(fā)利用過程中,亂采,濫挖,存在地質(zhì)環(huán)境破壞等現(xiàn)象,造成礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)和對土地和生態(tài)環(huán)境的破壞。

    4. 阿左旗城鎮(zhèn)化過程中土地資源利用問題的解決措施

    對目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的土地資源利用問題,要堅(jiān)持從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和旗區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行土地管理,科學(xué)指導(dǎo),加強(qiáng)土地利用的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)控制,提出以下幾項(xiàng)解決措施:

    4.1 保護(hù)自然資源,改善土地生態(tài)環(huán)境

    嚴(yán)格按照“開發(fā)與保護(hù)并重”的方針,合理開采利用礦產(chǎn)資源、旅游資源、水資源等,既要利用又要維護(hù)生態(tài)環(huán)境。遵循可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧共處的原則,加強(qiáng)草地資源、森林資源的營建和保護(hù),因地制宜布局和調(diào)控各行各業(yè)用地,有效控制人類活動(dòng)對自然環(huán)境的破壞。對已破壞環(huán)境,要重建和恢復(fù),促進(jìn)生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展。讓各類型用地發(fā)揮其生態(tài)保障功能。綜合利用與建設(shè)的關(guān)系,踐行科學(xué)發(fā)展觀,及時(shí)地開展土地綜合專項(xiàng)整治活動(dòng)。嚴(yán)厲打擊破壞性的土地利用方式。采取宏觀調(diào)控手段,積極推動(dòng)環(huán)境治理工作。優(yōu)先解決影響和制約城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問題,停止和逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境繼續(xù)惡化的趨勢,促進(jìn)社會(huì)各要素協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

    4.2 開源節(jié)流管理水資源,實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置

    水是生命的源泉,解決水資源短缺,首先要開源,進(jìn)行跨流域調(diào)水等工程增加水補(bǔ)給方式。其次是推廣節(jié)水意識和節(jié)水技術(shù),廣泛應(yīng)用于生產(chǎn)和生活中。對水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理,合理配置,進(jìn)行科學(xué)的調(diào)度。逐漸完善土地市場的管理機(jī)制,采取宏觀手段,持續(xù)提高管理效率和服務(wù)水平。根據(jù)政策,保持壓力,以土地整理重點(diǎn)項(xiàng)目需求為主,嚴(yán)格控制高耗能,高污染和不符合土地利用方面國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目,發(fā)揮好土地宏觀調(diào)控能力。

    建立適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)土地的合理配置和高效利用。按照旗區(qū)實(shí)際情況,制定和采取有針對性的土地政策,做到理論與實(shí)際相結(jié)合。深化土地利用調(diào)控功用,積極地達(dá)到利用目的,制定完善的土地政策,提高土地利用率。

    4.3 加大加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

    優(yōu)化城鎮(zhèn)土地規(guī)模和合理安排城鎮(zhèn)人口和用地,按照“企業(yè)向園區(qū)集中,土地向規(guī)??繑n,農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”集約用地的規(guī)劃原則和設(shè)計(jì),嚴(yán)格規(guī)劃和項(xiàng)目審批,從源頭上抓好集約之策。根據(jù)阿左旗特色挖掘發(fā)展新思路,積極招商引資,有針對性的加大加強(qiáng)對交通、水利、環(huán)保等薄弱基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下,促進(jìn)土地資源合理開發(fā)利用,擴(kuò)大利用空間。

    4.4 強(qiáng)化土地規(guī)劃,提高有效利用

    嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃,從政策系統(tǒng)中受益,從機(jī)制上保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地集約利用,防止城鎮(zhèn)無限制擴(kuò)展。嚴(yán)格進(jìn)行各地區(qū)的土地用途管制,禁止擅自變更。增強(qiáng)規(guī)劃約束力,建立完整規(guī)劃隊(duì)伍,完善各項(xiàng)規(guī)劃細(xì)則。對于環(huán)境保護(hù),實(shí)施土地承包責(zé)任制,耕地保護(hù)責(zé)任制。

    4.5 健全用地制度,促進(jìn)節(jié)約集約用地

    針對阿左旗生態(tài)環(huán)境的特殊情況,因地制宜,控制土地用途管制,嚴(yán)格耕地保護(hù)。不得隨意侵占耕地,以免引發(fā)土地沙化、退化問題。大力推進(jìn)土地整理,增加土地復(fù)墾工作,統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)用地規(guī)模,農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和布局。

    依據(jù)需求引導(dǎo)和調(diào)節(jié)供給,合理確定建設(shè)用地規(guī)模,積極探索節(jié)約集約用地的方法,形成合理的用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局,不斷提高土地利用效率。合理安排基礎(chǔ)設(shè)施用地,科學(xué)擴(kuò)展邊界,防止無序擴(kuò)張。

    注釋:

    ① 圖文數(shù)據(jù)來源:《阿拉善盟國土資源局關(guān)于2014年度土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測分析報(bào)告》

    ② 《阿拉善盟土地利用總體規(guī)劃(2006-2020)》

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