獨(dú)家|“湖州模式”破解公交改革難題

2016-11-29 運(yùn)輸經(jīng)理世界

從公交發(fā)展停滯不前，到創(chuàng)造“湖州模式”成為典型樣本，湖州公交體系都經(jīng)歷了什么？

“詩在遠(yuǎn)方等著，我仍茍且地堵在路上”，調(diào)侃背后，透露的是我國公共交通出行效率低與體驗(yàn)差的現(xiàn)實(shí)尷尬。

2012年底，國務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》，將“公交優(yōu)先”提升至前所未有的國家戰(zhàn)略高度。隨著戰(zhàn)略實(shí)施的推進(jìn)，問題又來了：一方面，政府認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過重，而公交運(yùn)營企業(yè)則抱怨補(bǔ)貼不到位，另一方面，上世紀(jì)90年代以來推行的公交民營化改革，因企業(yè)無休止的逐利，帶來公交服務(wù)質(zhì)量下降、冷熱線嚴(yán)重失衡、企業(yè)間惡性競爭等各種損害公交公益性的亂象，也到了不得不改的關(guān)頭。

浙江省湖州市繞過所有制紛爭，將切入點(diǎn)聚焦到政府與市場的關(guān)系處理上，探索確立了政府主導(dǎo)下的民營公交發(fā)展體制，按照“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、行業(yè)監(jiān)管”的改革思路，創(chuàng)新推出政府購買公交服務(wù)主導(dǎo)、民營化經(jīng)營的發(fā)展模式，引得一片“叫好聲”。

比起杭州的熱鬧、寧波的國際化，擁有2300年歷史的湖州，似乎更符合人們對“江南”的所有想象。這樣一座散發(fā)內(nèi)斂氣質(zhì)的古城，如何在公共交通領(lǐng)域勇闖一條具有湖州特色的改革之路？其所創(chuàng)造的“湖州模式”在浙江省又有著怎樣的樣本價值？近期記者親臨湖州，進(jìn)行了一一探訪。

創(chuàng)新PPP政府購買公交服務(wù)模式

一直以來，公交姓“公”還是姓“私”，是困擾公交行業(yè)改革發(fā)展的命題。

據(jù)湖州市運(yùn)管局負(fù)責(zé)人介紹說，2011年，由于缺乏政策支撐和財(cái)政支持，湖州的公交企業(yè)陷入半癱瘓狀態(tài)，公交發(fā)展停滯不前?！爱?dāng)時，市區(qū)公交線路僅有28條，城鄉(xiāng)公交線路僅有55條，公交出行的分擔(dān)率很低，而公交線網(wǎng)布局重要依托的公交場站幾乎為零。因此，如何深化改革和加快發(fā)展成為當(dāng)時湖州市委、市政府和交通運(yùn)輸部門亟待解決的問題?！?/p>

面對當(dāng)時公交國有化的回潮，湖州市在深入調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，民營資本的“逐利性”與公交的“公益性”看似矛盾，實(shí)際卻并非不可調(diào)和。

“把民營公交企業(yè)重新收歸國有，等于從根本上對民營資本的排斥。尤其是國有化后同樣潛在一定的風(fēng)險，公共財(cái)政能否持續(xù)地在公交行業(yè)大投入也存在相當(dāng)大的不確定性。而通過政府購買公交服務(wù)，主導(dǎo)民營公交企業(yè)按照政府的要求提供服務(wù)產(chǎn)品，可以最大程度地限制資本的逐利性對公交公益性的侵蝕，民營體制下也能實(shí)現(xiàn)公交的公益性?！焙葸\(yùn)管局公交客運(yùn)科科長高健說。

從2011年7月起，湖州市按照“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、行業(yè)監(jiān)管”的公交發(fā)展思路，確立了“民營化經(jīng)營、政府財(cái)政購買服務(wù)”的發(fā)展模式，形成了具有湖州特色的“PPP”政府購買公交服務(wù)政策規(guī)制體系，既突出公益性，又兼顧經(jīng)營性和競爭性，充分調(diào)動了市場主體的積極性，并有效發(fā)揮了政府作用。

然而，體制的確立只是湖州公交改革邁出的第一步。如何在沒有任何經(jīng)驗(yàn)可借鑒的前提下，建立起一套保障體制順利運(yùn)轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制，考驗(yàn)著湖州市政府。為此，湖州市政府花了了整整兩年時間，從定位政府與市場的角色到厘清政府與市場的分工，突破了政府購買公交服務(wù)具體買什么、怎么買、怎么計(jì)量、怎么定價、怎么支付等一系列關(guān)鍵問題，最終形成了以“7+1”政府購買公交服務(wù)政策規(guī)制體系為架構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制。

湖州市運(yùn)管局副局長金振解釋說：“‘7就是以政府購買公交服務(wù)為主要內(nèi)容的7項(xiàng)管理政策，‘1是指2012年發(fā)布的引領(lǐng)公交發(fā)展的《湖州市區(qū)公共交通綜合規(guī)劃》（以下簡稱《綜合規(guī)劃》）?！?/p>

據(jù)記者了解，湖州公交“7+1”政策規(guī)制體系涵蓋發(fā)展規(guī)劃、購買服務(wù)辦法、管理模式、考核方式、服務(wù)規(guī)范、車輛選型、車輛外觀形象等公共交通運(yùn)營發(fā)展的方方面面，為市區(qū)公共交通構(gòu)建起多層面、全方位的政策保障體系，為湖州市政府主導(dǎo)下民營公交摸索出一套特色鮮明的運(yùn)作機(jī)制。

“相比由政府供養(yǎng)的國有公交，湖州模式有著明顯的比較優(yōu)勢，一是充分調(diào)動了政府和市場的兩個積極性，形成了公交發(fā)展的多元投資格局；二是倒逼政府職能轉(zhuǎn)變，有效實(shí)現(xiàn)公益與效率的兼顧；三是政府在和諧行業(yè)建設(shè)中的地位得到了更好發(fā)揮?！苯鹫裾f。

努力終結(jié)碩果。十二五期間，財(cái)政支付購買服務(wù)資金25157.79萬元，年均約5000萬元，引導(dǎo)企業(yè)為提供合格的公交服務(wù)累計(jì)新增投入近2億元，用于車輛購置和信息化裝備，并盤活近1.2億元的存量資產(chǎn)；市區(qū)更新投入公交車657輛，新能源、清潔能源公交車從零到如今占比達(dá)68.4%，公交分擔(dān)率由8%提高到目前的18%，公交服務(wù)質(zhì)量有責(zé)投訴量下降約40%，乘客滿意度提升22.4%。

據(jù)介紹，當(dāng)下湖州市運(yùn)管局正進(jìn)行下一步的深化政府購買公交服務(wù)改革。主要包括：

一是完善公交規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃修編；二是構(gòu)建績效評價體系，完成績效評價；三是完善發(fā)展政策體系，強(qiáng)化政策配套；四是完善購買服務(wù)機(jī)制，拓寬購買范圍；五是構(gòu)建購買信息平臺，推進(jìn)智能購買；六是建立起以成本規(guī)制為核心的政府購買服務(wù)規(guī)制體系。

構(gòu)建“多層次、一體化”公交線網(wǎng)

公交線網(wǎng)是公交運(yùn)營線路的最終形態(tài)反映，也是公交整體運(yùn)營效率的關(guān)鍵。

“2011年，湖州交通部門開始對城市公交進(jìn)行管理，當(dāng)時主城區(qū)公交線網(wǎng)密度僅為2.5公里/平方公里，重復(fù)系數(shù)達(dá)到4.41，線網(wǎng)覆蓋盲區(qū)極多，而作為公交線網(wǎng)布局重要依托的公交場站數(shù)幾乎為零，公交線網(wǎng)發(fā)展不容樂觀。”高健介紹說。

布局公交線網(wǎng)須規(guī)劃先行。2012年發(fā)布的《綜合規(guī)劃》，為優(yōu)化線網(wǎng)提供了科學(xué)的規(guī)劃保障和實(shí)施依據(jù)。其中，明確了近期和遠(yuǎn)期公交線網(wǎng)布局方案：“十二五”期間，湖州市公交線網(wǎng)每年不低于20條進(jìn)行新增優(yōu)化，重點(diǎn)解決線網(wǎng)布局不合理、線網(wǎng)覆蓋盲區(qū)，有力提升線網(wǎng)密度，達(dá)到公交普遍服務(wù)，實(shí)行村村通公交、500米覆蓋率100%的全覆蓋目標(biāo)。

據(jù)湖州市公共交通有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳進(jìn)介紹說，為確保公交線網(wǎng)的健康有序發(fā)展，湖州市政府還構(gòu)建了公交線網(wǎng)的配套支撐，包括：一是資金支撐，即通過構(gòu)建PPP政府購買公交服務(wù)政策，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，確保公交可持續(xù)發(fā)展；二是場站支撐，全力推進(jìn)公交換乘樞紐、公交首末站、公交港 灣式停靠站等建設(shè)，確保公交網(wǎng)線科學(xué)優(yōu)化布局；三是路權(quán)支撐，全力推進(jìn)公交專用道建設(shè)，出臺公交專用道管理辦法，有力提升公交線路運(yùn)行效率。endprint

五年間，湖州市公交線網(wǎng)優(yōu)化在量上有了極大的提升：市區(qū)新增優(yōu)化公交線路144條（新辟56條，優(yōu)化88條），線路數(shù)增至144條，新增線路里程約1079公里，主城區(qū)線網(wǎng)密度增至3.6公里/平方公里，主要公交線路高峰時段運(yùn)行班次密度為6-8分鐘一半，站外平均候車時間縮短至8分鐘。

金振表示，今年是“十三五”開局年，隨著城市規(guī)?；l(fā)展、個人機(jī)動車擁有量激增與區(qū)域一體化進(jìn)程快速發(fā)展，原有的綜合公交規(guī)劃已難于適應(yīng)新形勢，湖州市運(yùn)管局今年啟動了公交綜合規(guī)劃修編工作，目前已形成綜合規(guī)劃意見征求稿，其重點(diǎn)仍圍繞公交線網(wǎng)的優(yōu)化布局展開。

“根據(jù)初步規(guī)劃，湖州公交線網(wǎng)優(yōu)化將秉承‘創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，按照‘一主二副三廊的發(fā)展框架，打造‘網(wǎng)絡(luò)公交、‘生態(tài)公交、‘智慧公交、‘美麗公交、‘秩序公交，形成快速公交為骨架、干線公交為主體、區(qū)域公交為補(bǔ)充的多層次一體化公交線網(wǎng)體系?！苯鹫裾f。

雖然是籠統(tǒng)的數(shù)字和項(xiàng)目名稱，但每一個數(shù)字的背后都關(guān)乎日常出行的便捷性與舒適度，直接影響生活的幸福指數(shù)。

“游運(yùn)一體化”為突破口的綠色出行

從去年8月起，湖州的有39路和101路兩路公交，無論寒暑，無論刮風(fēng)下雨，都會準(zhǔn)時出現(xiàn)在各個站點(diǎn)，迎接南來北往的乘客，被稱為“綠色守時公交示范線”。

上班族一曉告訴記者，因?yàn)樽缓蜍嚂r間太長，上班特別容易遲到，為此他還專門買了一輛電動車?！白詮挠辛恕貢r公交，我又開始坐公交上班了，每天定點(diǎn)出門，按時上車，太方便了！”

據(jù)介紹，因?yàn)榇笫軞g迎，也為了進(jìn)一步增強(qiáng)公交吸引力、改善公交出行品質(zhì)，今年湖州市將再推出6條公交線路做“綠色守時”試運(yùn)行。

值得一提的是，凡被選為試運(yùn)行的線路，全線配備的都是LNG公交車，沿線站點(diǎn)大都設(shè)置港灣式停靠站，每個站點(diǎn)都標(biāo)注有到站時間，并且線路發(fā)車時間、班次間隔時間和到站時間都在既定計(jì)劃內(nèi)，運(yùn)行嚴(yán)格按照時刻表。所有到站時刻都會以綠色背景顯示，公眾只要看準(zhǔn)時間，按時出行即可。

“守時公交”的推出，不僅是湖州市治堵的一項(xiàng)重要舉措，也是其推行城市綠色出行的一個縮影。

近兩年，作為國家級生態(tài)文明先行示范區(qū)和綠色交通創(chuàng)建城市，湖州市從規(guī)劃制度完善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、線網(wǎng)運(yùn)力優(yōu)化、服務(wù)水平提升、財(cái)政資金投入等方面著手，全面推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展，加大綠色裝備投入，持續(xù)為推進(jìn)城市的綠色出行努力著。

十二五期間，湖州大力發(fā)展清潔能源、新能源車輛，至2015年底，全市天然氣公交車達(dá)到609輛，純電動公交車達(dá)到50輛，其中城市公交天然氣公交車485輛，純電動公交車50輛，“綠色”車輛占城市公交總車輛數(shù)708輛的68.2%，占比優(yōu)勢明顯。

據(jù)記者了解，除了持續(xù)加大“綠色”車輛的更新投入，在推進(jìn)綠色出行戰(zhàn)略規(guī)劃過程中，湖州市還以構(gòu)建游運(yùn)一體化為突破口，充分統(tǒng)籌公交、公共自行車等主要綠色出行方式，最終形成以綠色出行為主要方式的公共交通體系。

“游運(yùn)一體化，實(shí)際上就是將旅游公交與城市公交系統(tǒng)相結(jié)合，根據(jù)游客的旅游出行特點(diǎn)，采用與需求相匹配的發(fā)車班次和車輛配置，同時兼顧城市居民的日常出行，最終通過有效的資源供給，達(dá)到綠色環(huán)保，集約、節(jié)約、高效利用資源的目的?！备呓≌f，“其核心是綜合考慮居民與游客兩方面的出行需求，分區(qū)分級建立游運(yùn)一體化的場站、線網(wǎng)及運(yùn)營體系?！?/p>

目前，湖州市正初步考慮以安吉縣作為綠色出行試點(diǎn)城鎮(zhèn)，逐步向其他城鎮(zhèn)推廣創(chuàng)建。具體規(guī)劃包括——

· 結(jié)合現(xiàn)有公交線網(wǎng)，適當(dāng)布設(shè)旅游專線，滿足高品質(zhì)差異化需求；

· 在熱門景區(qū)附近公交站點(diǎn)布設(shè)公共自行車租賃點(diǎn)，規(guī)劃自行車綠道網(wǎng)，提高公共交通工具可達(dá)性；

· 開通定制公交，提供費(fèi)用低、自由度高的出游選擇，緩解景區(qū)周邊道路交通壓力；

· 完善公交運(yùn)營機(jī)制，升級交通服務(wù)供給主體。

倘若試點(diǎn)示范成功，對湖州而言，最大的收獲或許該是此舉背后蘊(yùn)藏著的一筆可觀的生態(tài)收益。endprint