重慶市“以水治貧”的瓶頸及對(duì)策

嚴(yán)永輝

2015年8月，重慶市《關(guān)于精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的實(shí)施意見》明確將加快水利設(shè)施建設(shè)作為改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，突破貧困區(qū)縣發(fā)展瓶頸的重要舉措。2017年中央一號(hào)文件也明確要求推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，加強(qiáng)水利薄弱環(huán)節(jié)和“五小水利”工程建設(shè)。近年來(lái)，重慶市的水利建設(shè)為全面建成小康社會(huì)發(fā)揮了基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和保障性作用，但“以水治貧”仍存在一些瓶頸。

一、重慶市“以水治貧”的六大瓶頸

（一）工程性缺水仍較突出，供水保障率低

重慶山高水低，水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的狀況仍未徹底扭轉(zhuǎn)，工程性缺水仍較突出。全市人均蓄引提水能力262m3，不到全國(guó)平均水平的60%，其中占全市幅員面積58%的14個(gè)國(guó)貧縣人均蓄引提水能力僅為全市平均水平的62%。10余個(gè)縣城無(wú)應(yīng)急后備水源，隨著重慶市五大功能區(qū)域戰(zhàn)略深入拓展，渝西地區(qū)水資源矛盾更加凸顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)水源工程數(shù)量少、規(guī)模小、調(diào)控弱，早期農(nóng)村集中式供水工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，部分農(nóng)業(yè)灌溉水源長(zhǎng)期被城鎮(zhèn)發(fā)展用水?dāng)D占而無(wú)法保障。

（二）農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施薄弱，“最后一公里”問(wèn)題嚴(yán)重

中、小、微型灌溉設(shè)施居多，中型水庫(kù)控制有效灌溉面積占全市比例不足1/4，保城鎮(zhèn)供水后很難再保障農(nóng)業(yè)灌溉。國(guó)家級(jí)貧困縣有效灌溉面積僅占耕地面積的13.6%，不到全市平均水平的一半。山區(qū)耕地集中連片面積小，水低田高，渠系長(zhǎng)、成本高、水損大，有效灌溉面積僅占耕地的27%。渠道襯砌率約占一半，渠系完好率不足30%，灌溉水利用系數(shù)不到0.5。水庫(kù)“有肚無(wú)腸”現(xiàn)象普遍，特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)、分散農(nóng)民，因水利灌溉“最后一公里”問(wèn)題未解決，大部分耕地長(zhǎng)年“靠天吃飯”，農(nóng)民無(wú)法進(jìn)行涉水農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)加工，經(jīng)營(yíng)收入受限。

（三）防災(zāi)抗災(zāi)能力弱，災(zāi)害致貧現(xiàn)象頻繁

全市仍有6座縣城和300余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未達(dá)防洪標(biāo)準(zhǔn)，大量農(nóng)村集中居民點(diǎn)和重要農(nóng)田基本處于不設(shè)防狀態(tài)。全市2/3的面積屬于山洪災(zāi)害重點(diǎn)防治區(qū)，2000余萬(wàn)人常年受山洪災(zāi)害威脅，特別是邊遠(yuǎn)農(nóng)村防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)困難，一旦遭遇洪澇和干旱，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物和財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重，且難以在短時(shí)間恢復(fù)。巫溪、酉陽(yáng)等國(guó)貧縣尚有病險(xiǎn)水庫(kù)（水閘）未完成除險(xiǎn)加固，一大批農(nóng)村河道、山洪溝亟待治理。

（四）水生態(tài)環(huán)境脆弱，水資源供求矛盾日益加劇

全市水土流失面積38.1%，三峽庫(kù)區(qū)3/4的水土流失面積屬于中度以上侵蝕，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，兩翼地區(qū)石漠化問(wèn)題嚴(yán)重，涵養(yǎng)保護(hù)三峽庫(kù)區(qū)水源的壓力大、任務(wù)重。居民節(jié)水意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)仍以“大水漫灌”為主，全市高效節(jié)水灌溉率僅5%。部分河段因水污染失去應(yīng)有功能，主城、渝西等人口密集和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的次級(jí)河流水質(zhì)差，三峽庫(kù)區(qū)部分回水區(qū)發(fā)生“水華”現(xiàn)象。

（五）水利服務(wù)農(nóng)業(yè)能力欠缺，因水致貧仍較嚴(yán)重

隨著城鎮(zhèn)化、高山生態(tài)移民和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，原有供水格局被打破，不能滿足新形勢(shì)要求。現(xiàn)有農(nóng)村飲水鞏固提升工程、千塘萬(wàn)畝工程、小型水庫(kù)工程等三大水利扶貧工程因政策受限，因水致貧仍較嚴(yán)重。大量山區(qū)因水源無(wú)法保障而無(wú)力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，農(nóng)村山水田土變成“廢土”，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入少。

（六）建管改革推進(jìn)難，已建成工程發(fā)揮效益不足

全民水憂患、水法規(guī)意識(shí)尚不強(qiáng)，全社會(huì)辦水局面尚未形成，農(nóng)業(yè)用水成本高、水費(fèi)征管難，各級(jí)水利監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍較弱。水利工程產(chǎn)權(quán)不明晰，設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)不到位，專業(yè)人才缺失。加之近年水利投入建設(shè)任務(wù)重，管理更顯力不從心，已建成水利工程發(fā)揮應(yīng)有效益不足。貧困縣財(cái)力更弱，建設(shè)差距尚很大，管理能力更低。

二、優(yōu)化“以水治貧”的五點(diǎn)對(duì)策建議

要真正做到“以水治貧”，防止“因水致貧、因水返貧”，必須走“以水養(yǎng)水”道路，實(shí)現(xiàn)水利可持續(xù)健康發(fā)展。

（一）加快骨干水源建設(shè)，增強(qiáng)水利造血功能

必須繼續(xù)加快推進(jìn)大、中、小型水庫(kù)等骨干水源以及渝西水資源配置等工程建設(shè)，以此支撐貧困地區(qū)培育支柱產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)良性“造血功能”。通過(guò)保障貧困地區(qū)發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)旅游、休閑旅游的水資源，進(jìn)一步促進(jìn)貧困群眾持續(xù)增收。如開州區(qū)鯉魚塘水庫(kù)建成，為該區(qū)打造十里竹溪休閑農(nóng)業(yè)觀光園、水韻厚壩休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)觀光園、長(zhǎng)沙鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)，為增加旅游收入、帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造了條件。

（二）提高山坪塘補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)海綿農(nóng)村建設(shè)

貧困農(nóng)村的山坪塘整治工程，不僅事關(guān)老百姓切身利益，更關(guān)系社會(huì)公平和治理穩(wěn)定，也是破解“特惠斷奶之日、就是返貧之時(shí)”窘境的重要舉措。2017年，要盡快完成全市余下2.6萬(wàn)口山坪塘整治任務(wù)，并及時(shí)發(fā)揮效益。今后，可以將特別困難村社的山坪塘整治財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，對(duì)村民自行修建的魚塘、水池等也可以經(jīng)過(guò)審核批準(zhǔn)后進(jìn)行一定比例的財(cái)政補(bǔ)貼。除此之外，可以借鑒“海綿城市”理念，積極推進(jìn)“海綿農(nóng)村”建設(shè)，對(duì)條件艱苦無(wú)法享受山坪塘整治補(bǔ)貼政策的農(nóng)民推行屋面雨水積蓄改造工程，利用農(nóng)戶屋面和硬化的混凝土庭院收集雨水，開挖澆筑混凝土水窖和砂漿薄殼水窖蓄集雨水，不僅解決吃水難問(wèn)題，還可以適度發(fā)展旱作高效農(nóng)業(yè)和改善生態(tài)環(huán)境。

（三）拓寬水利設(shè)施投入渠道，改善農(nóng)民增收條件

為防止快速返貧、區(qū)域返貧、反復(fù)返貧等情況發(fā)生，政府可以將農(nóng)村安全飲水補(bǔ)助國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)區(qū)縣729元/人、市級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)區(qū)縣650元/人的標(biāo)準(zhǔn)再提高20～50%，對(duì)余下的“一網(wǎng)打盡”，拔掉“窮根子”。同時(shí)，拓寬水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入渠道，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與水利建設(shè)并享受成果，改善農(nóng)民增收條件。

（四）健全水利工程服務(wù)體系，最大限度發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)效益

繼續(xù)加快水利管護(hù)機(jī)構(gòu)、編制、人員、資金全面到位，進(jìn)一步完善“區(qū)縣水利部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、農(nóng)民用水戶合作組織、基層水利專業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織、村級(jí)水管員、水利服務(wù)志愿者”六位一體的已成水利工程服務(wù)體系。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)水利服務(wù)組織建設(shè)管理，通過(guò)強(qiáng)化水利運(yùn)行調(diào)度和安全生產(chǎn)等監(jiān)管，確保最大程度發(fā)揮已成水利工程的綜合防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)效益，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要支撐保障，杜絕因水利工程調(diào)度管理不力造成因?yàn)?zāi)致貧或因?yàn)?zāi)返貧。要盡快明晰各類水利工程產(chǎn)權(quán)，對(duì)小型水利工程組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，明確管護(hù)責(zé)任人。將已成水利工程移交給用水戶協(xié)會(huì)，確保日常維護(hù)到位。針對(duì)水庫(kù)、提灌站、渠道、山坪塘、石河堰等不同類型水利設(shè)施，可以分類實(shí)行物業(yè)化管理、政府購(gòu)買專業(yè)社會(huì)服務(wù)、農(nóng)民用水合作組織自治管理等措施，確保已成水利工程“有人管，能管用”。

（五）加快體制機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)水利持續(xù)發(fā)展能力

隨著水利建設(shè)管理任務(wù)加重，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)水利投融資改革、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，同時(shí)進(jìn)行水利設(shè)施物業(yè)化管理、農(nóng)田水利管理等系列體制機(jī)制創(chuàng)新和改革。在水利工程建設(shè)中，激活農(nóng)村土地、農(nóng)民宅基地等“沉睡資產(chǎn)”，讓農(nóng)民資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民，在“誰(shuí)投入、誰(shuí)受益”中體現(xiàn)份額。鼓勵(lì)各地探索農(nóng)田水利改革新途徑，在清產(chǎn)核資、量化確權(quán)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，探索建立“兩證一書”制度（使用權(quán)證、所有權(quán)證、管護(hù)協(xié)議書），為農(nóng)田水利設(shè)施流轉(zhuǎn)交易、抵押融資創(chuàng)造條件。比如在河道治理中，可以通過(guò)返租農(nóng)民土地解決占地問(wèn)題，不僅達(dá)到防洪保安、美化環(huán)境、提升形象、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的目的，也可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民返租流轉(zhuǎn)土地收益。鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本、社會(huì)資金下鄉(xiāng)，以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等方式參與水利項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，激活農(nóng)民增收新動(dòng)能。在農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)行差異化供水價(jià)格，對(duì)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物實(shí)行不同水價(jià)，通過(guò)較高的經(jīng)濟(jì)作物水費(fèi)貢獻(xiàn)，解決以往運(yùn)行維護(hù)費(fèi)難以維持的問(wèn)題，對(duì)無(wú)法產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的農(nóng)民也體現(xiàn)了扶貧優(yōu)惠政策。

作 者：重慶市水利局河道管理站站長(zhǎng)

責(zé)任編輯：馬 健