適應(yīng)氣候變化的森林法律制度的完善

包玉華　胡婧宜

摘要：地球是我們賴以生存的家園，氣候變化是地球最重要的生態(tài)系統(tǒng)，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人類燃燒化石能源及大量開(kāi)墾森林資源，氣候變化日益凸顯，環(huán)境問(wèn)題突出，給人類的生存和發(fā)展帶來(lái)了很多不利影響，氣候變化已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，因此保護(hù)地球和適應(yīng)氣候變化對(duì)人類具有十分重要的意義。森林作為地球最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，是我國(guó)林業(yè)資源最基本的物質(zhì)保障，同時(shí)也是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化的重要手段。為了應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題，理應(yīng)通過(guò)完善相應(yīng)的森林法律制度以滿足適應(yīng)氣候變化的迫切要求。

關(guān)鍵詞：氣候變化；森林法律制度；適應(yīng)

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程的加快，氣候變化日益凸顯，環(huán)境問(wèn)題突出，同時(shí)我國(guó)的環(huán)境法制進(jìn)程也在不斷發(fā)展進(jìn)步，頒布了一系列法律法規(guī)來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化保護(hù)環(huán)境。氣候變化已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，2011年至今，中國(guó)政府一直重視氣候變化并幫助其他發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化。2016年12月，《中美森林減緩和適應(yīng)氣候變化的技術(shù)和政策研討會(huì)》在中國(guó)林科院熱林中心召開(kāi)，為落實(shí)中美第七輪戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話達(dá)成的“氣候變化和林業(yè)”合作計(jì)劃，推進(jìn)兩國(guó)林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化合作，將對(duì)中美兩國(guó)加強(qiáng)森林資源保護(hù)和管理，提高應(yīng)對(duì)氣候變化的能力發(fā)揮積極作用，標(biāo)志著中美在林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域合作取得了新進(jìn)展。2014年中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平和美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬共同發(fā)表的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，兩國(guó)元首均堅(jiān)信人類面臨的最重大挑戰(zhàn)之一即氣候變化。2014年，根據(jù)應(yīng)對(duì)氣候變化工作國(guó)家統(tǒng)一部署，發(fā)表《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》和《林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化“十二五”行動(dòng)要點(diǎn)》。

一、森林生態(tài)系統(tǒng)對(duì)氣候變化的影響

森林不僅對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用，還具有重要的生態(tài)功能，例如提供潔凈的空氣和水、增加碳匯、保護(hù)生態(tài)多樣性以及應(yīng)對(duì)氣候變化。森林在應(yīng)對(duì)氣候變化中也有可再生、可降解、投資少、代價(jià)低、綜合效益好、增加碳匯等獨(dú)特特點(diǎn)，發(fā)揮著工業(yè)減排不可比擬的作用。海洋為地球上的第一大碳庫(kù)，森林是第二大碳庫(kù)，森林每年可以大約吸收3000億噸二氧化碳，2014年世界資源研究所通過(guò)調(diào)研得知，中國(guó)森林的損耗面積位居全球第六。隨后中國(guó)林業(yè)局公布第八次全國(guó)森林資源調(diào)查結(jié)果，結(jié)果顯示當(dāng)前中國(guó)森林覆蓋率為21.63%，遠(yuǎn)低于世界31%的平均水平。因此加強(qiáng)林業(yè)建設(shè)，合理利用森林資源，擴(kuò)大植樹(shù)造林，增加森林覆蓋率，充分發(fā)揮森林碳匯的綜合作用，是我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的重要捷徑，但就目前來(lái)看，我國(guó)森林適應(yīng)氣候變化缺乏法律制度的跟進(jìn)，森林生態(tài)法律機(jī)制不完善，不能滿足森林適應(yīng)氣候變化法律制度的客觀要求，同時(shí)政府在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中干預(yù)，在承擔(dān)環(huán)境執(zhí)法權(quán)能時(shí)，又作為利益主體時(shí)，執(zhí)法主體趨于利益，導(dǎo)致公眾環(huán)境權(quán)無(wú)法保障。因此我國(guó)森林法律制度完善修改迫在眉睫。

二、我國(guó)現(xiàn)行森林法律制度適應(yīng)氣候變化的主要內(nèi)容

我國(guó)現(xiàn)行的森林法律制度是指國(guó)家、地方及各部門(mén)制定的所有的關(guān)于森林資源的法律、法規(guī)的總稱。如《森林法》《關(guān)于修改（中華人民共和國(guó)森林法）的決定》，國(guó)務(wù)院按照《森林法》制定和頒布實(shí)施《森林法實(shí)施條例》，全國(guó)人大常委會(huì)公布實(shí)施《野生動(dòng)物保護(hù)法》《防沙治沙法》等相關(guān)法律；國(guó)務(wù)院頒布了《森林防火條例》《森林病蟲(chóng)害防治條例》《退耕還林條例》等行政法規(guī)；林業(yè)部也制定了一些部門(mén)規(guī)章，其他省市也根據(jù)自身的條件需要在貫徹執(zhí)行上述法律、法規(guī)、規(guī)章的同時(shí)，制定了相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章。我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于適應(yīng)氣候變化的森林法律制度主要包括：植樹(shù)造林制度、封山育林制度、退耕還林制度、森林分類經(jīng)營(yíng)制度、森林病蟲(chóng)害防治制度、森林防火制度、森林采伐限額制度等。

（一）植樹(shù)造林制度

人類誕生于森林，綠色孕育了生命，人類要發(fā)展生存，必須堅(jiān)持生態(tài)主義建設(shè)，這是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)共同的責(zé)任。由于世界各地的氣候條件的差異，但各國(guó)與各地區(qū)均規(guī)定不同日期的植樹(shù)節(jié)，將它們排列起來(lái)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)世界上一年之中月月都有植樹(shù)節(jié)，我國(guó)的植樹(shù)節(jié)在每年的3月12日。我國(guó)《森林法》第十一條中規(guī)定：“植樹(shù)造林、保護(hù)森林，是公民應(yīng)盡的義務(wù)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織全民義務(wù)植樹(shù)，開(kāi)展植樹(shù)造林活動(dòng)。”我國(guó)《城市綠化條例》中第五條規(guī)定：“城市中的單位和有勞動(dòng)能力的公民，應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行植樹(shù)或者其他綠化義務(wù)?！?/p>

（二）封山育林制度

封山育林的概念是利用森林自身的更新能力，實(shí)行定期封山，禁止墾荒、放牧、砍柴、割草等其他一系列不利于森林繁育的人為破壞活動(dòng)，是一種植被恢復(fù)的重要方式。封山育林有以下優(yōu)點(diǎn)，例如成本低、封山育林到成材成林的綠化速度快、有利于保護(hù)物種資源、可以減少森林病蟲(chóng)害、對(duì)擴(kuò)大森林面積，儲(chǔ)備森林碳匯具有重要作用。根據(jù)不同的自然條件及封育目的，封山育林可采取三種方式：全封、半封及輪封。在重視封山育林制度的同時(shí)，也應(yīng)扎實(shí)抓好森林防火及森林病蟲(chóng)害防治工作。根據(jù)林業(yè)部發(fā)布的《封山育林管理暫行辦法》第三條規(guī)定：“封山育林必須貫徹‘以封為主，封育結(jié)合的原則?！蔽覈?guó)《森林法》中沒(méi)有將封山育林制度作為一項(xiàng)基本制度。

（三）森林采伐限額制度

森林法規(guī)定的基本制度之一森林采伐制度，是指單位時(shí)期內(nèi)限制森林采伐量的制度。全國(guó)森林采伐限額從1986年開(kāi)始執(zhí)行，每五年修訂一次?！渡址ā返诙艞l規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量?！鄙植煞ハ揞~制度的制定程序大致為：每一年所有的森林和林木，國(guó)營(yíng)林業(yè)企業(yè)單位、國(guó)營(yíng)事業(yè)單位、集體所有、農(nóng)場(chǎng)等提出本單位年采伐限額的建議指標(biāo)，逐級(jí)上報(bào)林業(yè)主管部門(mén)，經(jīng)過(guò)同級(jí)人民政府初步審查核實(shí)，上報(bào)至國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)下發(fā)，同時(shí)抄送至林業(yè)部。超過(guò)限額采伐的采伐，都屬違法行為。

三、適應(yīng)氣候變化森林法律制度的修改和完善

運(yùn)用法律的手段規(guī)制森林法律行為，從而影響氣候變化是適應(yīng)氣候變化的一項(xiàng)重要手段。沒(méi)有完備的森林法律法規(guī)體系、法制保障不健全制約了林業(yè)的發(fā)展與建設(shè)?，F(xiàn)行森林法律制度的內(nèi)容已不能滿足日益發(fā)展的社會(huì)的需要，因此根據(jù)氣候變化的需求對(duì)現(xiàn)行森林法律制度做出修改完善，勢(shì)在必行。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善修改我國(guó)森林法律制度。

（一）將“可持續(xù)發(fā)展原則”貫徹《森林法》的指導(dǎo)思想

我國(guó)《森林法》第五條規(guī)定：“以營(yíng)林為基礎(chǔ)，普遍護(hù)林，大力造林，采育結(jié)合，永續(xù)利用。”雖然國(guó)家大力支持可持續(xù)發(fā)展原則，但在現(xiàn)行的《森林法》中仍以經(jīng)濟(jì)功能為核心，主張以營(yíng)利為基礎(chǔ)的發(fā)展方針，森林的生態(tài)功能未在現(xiàn)行法中得到體現(xiàn)，我國(guó)《森林法》應(yīng)改變?cè)械纳至⒎ǖ闹笇?dǎo)思想，將“可持續(xù)發(fā)展原則”真正貫徹到《森林法》立法中，以可持續(xù)發(fā)展原則為指導(dǎo)，確立適應(yīng)氣候變化的法律體系框架。

（二）強(qiáng)制性植樹(shù)造林制度

我國(guó)《森林法》第十一條中規(guī)定：“植樹(shù)造林、保護(hù)森林，是公民應(yīng)盡的義務(wù)。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織全民義務(wù)植樹(shù)，開(kāi)展植樹(shù)造林活動(dòng)。”其中“全民義務(wù)植樹(shù)”僅在《森林法》中作為一種義務(wù)性的宣示，并不具有強(qiáng)制性，對(duì)沒(méi)有義務(wù)植樹(shù)的公民沒(méi)有任何的責(zé)任追究機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)中全民義務(wù)植樹(shù)條款并沒(méi)有充分發(fā)揮植樹(shù)造林的作用。首先，細(xì)化地方政府及有關(guān)部門(mén)、單位和組織的植樹(shù)造林相關(guān)權(quán)利和對(duì)應(yīng)義務(wù)，制定年度實(shí)施計(jì)劃和責(zé)任指標(biāo)，其次，在嚴(yán)格獎(jiǎng)懲的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到人頭，實(shí)行不栽無(wú)主樹(shù)，不造無(wú)主林，“管好自家山，看好自家林”就會(huì)成為一項(xiàng)自覺(jué)行動(dòng)。

（三）封山育林制度

我國(guó)《森林法》中沒(méi)有將封山育林制度作為一項(xiàng)基本制度，封山育林的對(duì)象并沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，地方政府隨意性較大。第一，封山育林是一種低成本高回報(bào)的植被恢復(fù)的重要方式，應(yīng)重視封山育林制度，應(yīng)提高封山育林在《森林法》中的地位。第二，“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就無(wú)法嚴(yán)格的執(zhí)行。因此應(yīng)明確劃定封山育林區(qū)、退耕還林區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。封山育林必須制定相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管理辦法和相關(guān)政策，綜合考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)、生活中需要的放牧及經(jīng)營(yíng)其他林副產(chǎn)品等問(wèn)題。第三，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)封山育林目標(biāo)責(zé)任制度，提高對(duì)封山育林制度的重視。將當(dāng)?shù)卣痛迕裎瘑T會(huì)進(jìn)行規(guī)劃，制定管理辦法，明確相關(guān)部門(mén)相關(guān)人員的法律責(zé)任。

（四）森林采伐限額制度

我國(guó)現(xiàn)行《森林法》規(guī)定的森林采伐制度仍以林木的消耗量低于生長(zhǎng)量為原則，并沒(méi)有側(cè)重于林木的生長(zhǎng)更新，而是從經(jīng)濟(jì)角度考慮側(cè)重于林木的開(kāi)發(fā)取得，當(dāng)前《森林法》對(duì)森林采伐制度的規(guī)定不利于森林的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)功能的保護(hù)。我國(guó)在森林采伐管理上仍存在問(wèn)題，例如無(wú)證采伐現(xiàn)象嚴(yán)重、超證采伐、基層采伐管理人員素質(zhì)過(guò)低。第一，針對(duì)上述問(wèn)題應(yīng)嚴(yán)格提高發(fā)證合格率，發(fā)證后應(yīng)進(jìn)行一段時(shí)間的培訓(xùn)，提高基層森林管理隊(duì)伍的素質(zhì)。其次，在堅(jiān)持限額采伐的前提下，應(yīng)根據(jù)不同的經(jīng)營(yíng)主體制定不同的限額采伐制度。根據(jù)社會(huì)對(duì)林業(yè)的需求，可以將森林分為公益林和商品林。針對(duì)該分類分別采取不同的采伐限額制度，當(dāng)采伐對(duì)象為公益林時(shí)，實(shí)行禁伐或限伐等措施。當(dāng)采伐對(duì)象為商品林時(shí)，賦予商品林經(jīng)營(yíng)主體一定的采伐權(quán)，確保林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)功能的共同需求。第二，對(duì)于違規(guī)采伐、違法采伐等行為已經(jīng)構(gòu)成刑事立案標(biāo)準(zhǔn)，必須追究其刑事責(zé)任，同時(shí)追究相關(guān)責(zé)任人員和責(zé)任單位的行政責(zé)任。第三，推行森林采伐公示制度。通過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及社會(huì)監(jiān)督，保障采伐指標(biāo)分配公開(kāi)公正。第四，可以采取超出森林采伐限額高額收稅制度，限制對(duì)林業(yè)采伐。2016年12月25日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》，該法于2018年1月1日起正式施行，根據(jù)該法參考建立森林采伐限額高額收稅制度。

四、小結(jié)

作為全球二氧化碳排放量的第二大國(guó)，雖然現(xiàn)在仍為發(fā)展中國(guó)家，但日后一定會(huì)承受全球氣候變化巨大的減排壓力。自2013年起中國(guó)多區(qū)域出現(xiàn)了重度霧霾天氣，氣候變化引起了全國(guó)公眾的普遍重視。森林作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，影響氣候變化的重要因素，我國(guó)逐步認(rèn)識(shí)到森林生態(tài)系統(tǒng)的重要性，為了更好的保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)的功能，森林法律制度的修改正在隨著人們對(duì)氣候變化的問(wèn)題的密切關(guān)注迫在眉睫，在當(dāng)今的社會(huì)背景下，必須加強(qiáng)對(duì)森林法律制度的修改完善，建立有效的法律制度，積極參與全球氣候變化問(wèn)題的研究，從而最大限度地發(fā)揮森林適應(yīng)氣候變化的生態(tài)功能。限于篇幅有限，且對(duì)于完善我國(guó)森林法律制度的建議還很淺薄，以期在日后完善和補(bǔ)充。