拓寬市民化住房保障模式的研究

王榮

摘要：農(nóng)民工為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，應(yīng)獲得與城鎮(zhèn)居民同等待遇，被納入到城鎮(zhèn)住房保障體系范圍內(nèi)。然而現(xiàn)有農(nóng)民工住房保障模式不能完全適應(yīng)市民化需求，應(yīng)嘗試創(chuàng)新“成本產(chǎn)權(quán)房”模式，緩解政府財(cái)政壓力，提高政府保障性住房支出能力，推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；市民化；住房保障

一、引言

“十八大”提出推進(jìn)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”戰(zhàn)略，確保2020年有1億左右已進(jìn)入城鎮(zhèn)工作和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。在這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中農(nóng)民工是主體，率先推進(jìn)農(nóng)民工市民化有利于快速實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化目標(biāo)。然而我國(guó)農(nóng)民工市民化的進(jìn)程落后于工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)村到城鎮(zhèn)的空間轉(zhuǎn)移，長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)工作和生活，但是仍沒(méi)有享受到與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)福利待遇，市民化仍處于“半市民化”狀態(tài)。

課題組從農(nóng)民工微觀個(gè)體角度研究市民化，2014年在福建泉州的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，有65%的農(nóng)民工愿意市民化。當(dāng)問(wèn)及“什么因素制約其成為城鎮(zhèn)居民”時(shí)，普遍的看法是在工作城市沒(méi)有自己的房子，現(xiàn)有收入無(wú)法承擔(dān)高昂的住房成本。由此可見(jiàn)在眾多制約市民化的宏觀和微觀因素中，住房問(wèn)題是阻礙農(nóng)民工由“半市民化”到“市民化”轉(zhuǎn)變難以跨越的門(mén)檻。

2016年8月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》，通知中提出中央和省級(jí)財(cái)政要通過(guò)建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，適當(dāng)分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本。涉及到市民化子女教育、醫(yī)療保障、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)等多方面的財(cái)政支持，卻沒(méi)有提及農(nóng)民工住房問(wèn)題的財(cái)政支持。如何化解農(nóng)民工住房難的問(wèn)題，探索適合農(nóng)民工由“半市民化”到“市民化”的住房供給模式，無(wú)疑對(duì)解決農(nóng)民工個(gè)人住房問(wèn)題和緩解政府財(cái)政壓力具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、拓寬市民化住房保障模式的必要性

長(zhǎng)期二元分割制度的存在，限制了農(nóng)民工收入水平的提高，阻塞了通過(guò)市場(chǎng)解決農(nóng)民工住房的重要途徑。然而農(nóng)民工為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，理應(yīng)獲得與城鎮(zhèn)居民同等待遇，應(yīng)將農(nóng)民工也納入到城鎮(zhèn)住房保障體系范圍內(nèi)，現(xiàn)有農(nóng)民工住房保障模式存在各種不足，不能完全適應(yīng)市民化需求。嘗試創(chuàng)新“成本產(chǎn)權(quán)房”模式，應(yīng)用到農(nóng)民T市民化住房保障項(xiàng)目中。

成本產(chǎn)權(quán)房是指由政府出資建設(shè)并按照成本價(jià)格銷(xiāo)售給愿意市民化的農(nóng)民工，具有與商品房相同的具有永久完全產(chǎn)權(quán)的保障性住房。創(chuàng)新“成本產(chǎn)權(quán)房”住房保障模式的必要性主要體現(xiàn)在如下方面。

（一）公租房的不穩(wěn)定性

公租房是本世紀(jì)初政府為解決城鎮(zhèn)低收入人口住房問(wèn)題而實(shí)施的重要住房保障工程。隨著農(nóng)民工住房問(wèn)題不斷得到關(guān)注，自2005年開(kāi)始政府開(kāi)始逐步地將農(nóng)民工納入到了城市住房保障體系范圍內(nèi)，農(nóng)民工同樣可以與城鎮(zhèn)人口一樣申請(qǐng)公租房。由于公租房租金相對(duì)于市場(chǎng)價(jià)格顯得非常低廉，在很大程度上可以減輕農(nóng)民工在城市工作和生活的成本，提高了農(nóng)民工實(shí)際可支配收入水平，更重要的是解決了農(nóng)民工的住房問(wèn)題。然而公租房不利于農(nóng)民工真正實(shí)現(xiàn)“市民化”，原因在于“房子”對(duì)中國(guó)人來(lái)說(shuō)賦予了“家”的含義，沒(méi)有自己的房子意味著“家”還是流動(dòng)的。公租房其特性在于租賃性質(zhì)，農(nóng)民工對(duì)其沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，待日后隨著收人水平的提高，將逐漸把公租房退還給政府。因此沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的公租房對(duì)于農(nóng)民工而言所起到的作用體現(xiàn)在過(guò)渡性上，不能帶來(lái)對(duì)工作所在城市的歸屬感。在農(nóng)民工仍具有高流動(dòng)性的情況下，公租房不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工由“半市民化”到“市民化”的真正轉(zhuǎn)變。除此之外，在實(shí)踐中農(nóng)民工申請(qǐng)公租房條件苛刻，以深圳市為例公租房申請(qǐng)條件包括本市戶(hù)籍、參加社保3年以上和沒(méi)有其他住房等。顯然農(nóng)民工明顯不具備這些條件，實(shí)際上仍被排除在住房保障體系之外。

（二）住房補(bǔ)貼造成財(cái)政壓力過(guò)大

政府通過(guò)發(fā)放住房補(bǔ)貼間接提供供應(yīng)住房，這種方式必須在提供住房嚴(yán)重困難、政府財(cái)政收入有限，無(wú)法建廉租房、公租房的條件下才可以采用。根據(jù)目前地方財(cái)政和農(nóng)民工住房情況等多方面因素考慮，這種間接方式是可行的。間接補(bǔ)貼形式的典型代表是成都，2008年成都住建局發(fā)布的《關(guān)于對(duì)我市進(jìn)城務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)者購(gòu)房進(jìn)行補(bǔ)助有關(guān)問(wèn)題的通知》，將簽訂一年以上勞動(dòng)合同的成都市進(jìn)城務(wù)工和自主創(chuàng)業(yè)人員，購(gòu)買(mǎi)90平米以下住房的可以享受住房補(bǔ)貼。該方式一定程度上提高了農(nóng)民工住房購(gòu)買(mǎi)能力。但是，這種方式給財(cái)政收支帶來(lái)的壓力較大。以農(nóng)民工人均購(gòu)買(mǎi)30平方米住房為例，每平方米補(bǔ)貼300元，則一套住房需補(bǔ)貼9 000元，2014年農(nóng)民工總量為27 395萬(wàn)人，到2020年若實(shí)現(xiàn)l億農(nóng)民工市民化，平均每年實(shí)現(xiàn)2 899萬(wàn)人市民化，財(cái)政每年需支出2 609億元住房補(bǔ)貼，占2014年住房保障支出的51.72%，財(cái)政壓力巨大。

（三）住房公積金的不成熟性

自中國(guó)住房改革并開(kāi)始實(shí)行住房公積金模式以來(lái)，住房公積金極大地幫助城鎮(zhèn)居民解決了居住問(wèn)題。2005年建設(shè)部等多部委發(fā)布了《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），其中城鎮(zhèn)單位聘用的進(jìn)城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)個(gè)體戶(hù)、自由職業(yè)人員可申請(qǐng)繳存住房公積金的規(guī)定，將農(nóng)民工也納入了住房公積金的保障范圍。

地方政府也開(kāi)始逐步探索適合當(dāng)?shù)氐幕灸Ｊ?，典型的湖州和南通住房公積金模式，但是效果不顯著。目前通過(guò)住房公積金方式解決農(nóng)民工住房難問(wèn)題，推動(dòng)其由“半市民化”到“市民化”的轉(zhuǎn)變，存在困難主要有幾方面。

第一，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，往往屬于非正式員工，在實(shí)踐中區(qū)別對(duì)待正式員工與非正式員工。農(nóng)民工參加繳納住房公積金，則意味著企業(yè)成本上升，在經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)最大化約束下，企業(yè)為農(nóng)民工繳納住房公積金的積極性一定會(huì)減弱。

第二，農(nóng)民工自身認(rèn)識(shí)不充分。課題組在福建泉州和廣西賀州對(duì)面訪(fǎng)的30位農(nóng)民工的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工根本不清楚住建部等多部委在2005年下發(fā)的《意見(jiàn)》中有關(guān)農(nóng)民工也可以購(gòu)買(mǎi)住房公積金的說(shuō)法。另一方面，農(nóng)民工在工作和生活中經(jīng)常會(huì)受到來(lái)自城鎮(zhèn)居民的排斥，造成他們“不屬于這個(gè)城市”的心理距離，自然不會(huì)認(rèn)同在該城市繳納住房公積金。最后，農(nóng)民工仍然具有較高的流動(dòng)性，在城市工作的目的仍是以“掙錢(qián)”為主，這種在外務(wù)工的形式和各地經(jīng)濟(jì)水平差異的原因，給住房公積金的實(shí)際操作帶來(lái)了極大不便。

第三，農(nóng)民工現(xiàn)實(shí)與政策矛盾無(wú)法緩解。鄭小晴、胡章林（2008）深刻地分析了我國(guó)住房公積金政策中部分條件與農(nóng)民工現(xiàn)實(shí)之間的矛盾。具體表現(xiàn)在《住房公積金管理?xiàng)l例》中第24條規(guī)定了有關(guān)賬戶(hù)余額的提取方式，其中購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建等條件對(duì)農(nóng)民工而言不現(xiàn)實(shí)；第26條中規(guī)定在購(gòu)買(mǎi)、建造和翻建等情況下可以申請(qǐng)公積金貸款，但是27條又規(guī)定了申請(qǐng)公積金貸款必須有擔(dān)保的條件，因?yàn)檗r(nóng)民工不具有不動(dòng)產(chǎn)，所以也就不可能申請(qǐng)住房公積金貸款。

（四）經(jīng)濟(jì)適用房的限制與農(nóng)民工的弱購(gòu)買(mǎi)力

經(jīng)濟(jì)適用房是以中低收人家庭、住房困難戶(hù)為供應(yīng)對(duì)象，并按國(guó)家住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的普通住宅。對(duì)于農(nóng)民工而言，經(jīng)濟(jì)適用房是較為適宜的住房保障模式。一是價(jià)格便宜，可以提高農(nóng)民工市民化能力。根據(jù)經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格管理辦法規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，價(jià)格包括開(kāi)發(fā)成本、稅金和極低的利潤(rùn)。2014年全國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)經(jīng)濟(jì)適用房竣工造價(jià)為2816元/平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商品房?jī)r(jià)格。2014年農(nóng)民工月平均收人為2864元，收入房?jī)r(jià)比為1：1，對(duì)于農(nóng)民工而言完全可以承受并實(shí)現(xiàn)市民化。二是具有一定產(chǎn)權(quán)，可以極大穩(wěn)定農(nóng)民工、提高其在城市生活和工作的歸屬感。一些地方如河南汝南縣將“優(yōu)秀農(nóng)民工”和繳納社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)間較長(zhǎng)的農(nóng)民工納入城區(qū)住房保障范圍，將每年城區(qū)經(jīng)濟(jì)適用住房總量的15%作為農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)適用住房房源。

經(jīng)濟(jì)適用房能夠在一定程度上滿(mǎn)足農(nóng)民工跨越住房障礙實(shí)現(xiàn)市民化的需求，但仍存在一些不足之處，在一定程度上約束著農(nóng)民工市民化。

第一，經(jīng)濟(jì)適用房申請(qǐng)條件的制約，即須具備當(dāng)?shù)貞?hù)籍；家庭收入符合當(dāng)?shù)氐褪杖思彝ズ蜔o(wú)房或住房面積小于當(dāng)?shù)匾?guī)定的住房困難標(biāo)準(zhǔn)。從這些條件可以看出，經(jīng)濟(jì)適用房只適用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工，而不適用于外來(lái)且想在當(dāng)?shù)厥忻窕霓r(nóng)民工需求。

第二，部分地區(qū)銷(xiāo)售價(jià)格超出經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法規(guī)定。課題組在福建泉州的調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，泉州市目前開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)適用房有見(jiàn)龍亭、東寶花苑等項(xiàng)目，政府規(guī)定平均價(jià)格為3445元/平方米，然而開(kāi)發(fā)商建設(shè)完工的住房面積均超過(guò)60平方米，平均價(jià)格為7200元/平方米。在泉州制造業(yè)企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民工收入在3000元到5000元占比45.45%，1500元到3000元占比32.47%，從收入房?jī)r(jià)比的關(guān)系看，在泉州務(wù)工的農(nóng)民工有一半以上收入不能支撐購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房。

第三，經(jīng)濟(jì)適用房居住環(huán)境和條件差。根據(jù)課題組在廣西賀州市調(diào)研結(jié)果顯示，目前賀州市有礦場(chǎng)經(jīng)濟(jì)適用房。該處住房層高低、位置偏遠(yuǎn)，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民工的基本需求。所以經(jīng)濟(jì)適用房的保障性、經(jīng)濟(jì)I生、適用性也不能解決農(nóng)民工市民化住房問(wèn)題。

作為一個(gè)重要的特殊群體——農(nóng)民工，政府提供的保障性住房具有一定的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，即具備競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。從現(xiàn)有住房保障模式看雖然能夠在一定程度上緩解農(nóng)民工住房難的問(wèn)題，但是排他性效果較為明顯，因此沒(méi)有從根本上解決農(nóng)民工住房問(wèn)題，也不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工由“半市民化”到“市民化”的轉(zhuǎn)變。

三、拓寬市民化住房保障模式的可行性

通過(guò)以上對(duì)“半市民化”到“市民化”住房保障模式存在的不足之處的分析，提出解決農(nóng)民工“半市民化”到“市民化”住房問(wèn)題的最新模式：建立專(zhuān)門(mén)面向農(nóng)民工市民化的比經(jīng)濟(jì)適用房更適合的成本產(chǎn)權(quán)房。

（一）緩解政府財(cái)政壓力，提高政府保障性住房支出能力

成本產(chǎn)權(quán)房雖然由政府出資興建并按成本價(jià)銷(xiāo)售，但是農(nóng)民工一次或分期繳納，所以不會(huì)給政府財(cái)政支出帶來(lái)壓力。這里以廣西政府在興建公租房和興建成本產(chǎn)權(quán)房的收入支出比為例。假設(shè)公租房面積為60平方米，租金最高每月為每平方米7元，則政府每月回收420元，一年則5040元；根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)，廣西2014年房屋竣工造價(jià)為每平米2444元，每套房屋總造價(jià)146 640元。財(cái)政收入支出比為3.4%，即政府需要大概30年時(shí)間才能收回成本。而假設(shè)60平米的成本產(chǎn)權(quán)房總造價(jià)為146 640元，2014年農(nóng)民工每月收入為2 864元，年收人為34 363元。以農(nóng)民工年收入一半用于支付住房購(gòu)買(mǎi)，即每年為17 148元，則政府可以在8.5年即可收回成本，大大緩解了政府財(cái)政收支壓力。

（二）推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程

市民化意愿和能力是農(nóng)民工由“半市民化”轉(zhuǎn)向“市民化”的必要條件，二者相輔相成。沒(méi)有市民化意愿，市民化能力強(qiáng)也不會(huì)實(shí)現(xiàn)向“市民化”轉(zhuǎn)變；有市民化意愿，但是沒(méi)有市民化能力，也不能實(shí)現(xiàn)“市民化”。根據(jù)在泉州的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，有64.93%的農(nóng)民工希望成為市民，其中新生代農(nóng)民工市民化意愿更高，為67.53%。在市民化意愿非常強(qiáng)烈的情況下，只有提高農(nóng)民工市民化能力才能真正實(shí)現(xiàn)“市民化”。農(nóng)民工收人水平低，無(wú)法通過(guò)自己的能力購(gòu)買(mǎi)住房實(shí)現(xiàn)“市民化”，如果政府建設(shè)成本產(chǎn)權(quán)房，以成本價(jià)銷(xiāo)售給農(nóng)民工則大大提高農(nóng)民工市民化能力。房屋具有完全產(chǎn)權(quán)，區(qū)別公租房的無(wú)產(chǎn)權(quán)，有利于農(nóng)民工在工作和生活的城市穩(wěn)定下來(lái)，增強(qiáng)其對(duì)城市的歸屬感，弱化農(nóng)民工的高流動(dòng)性，快速實(shí)現(xiàn)由“半市民化”到“市民化”的轉(zhuǎn)變，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

四、推出“成本產(chǎn)權(quán)房”拓寬市民化住房保障模式

“成本產(chǎn)權(quán)房”是針對(duì)農(nóng)民工群體實(shí)施的一項(xiàng)住房政策，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)。

（一）明確建設(shè)主體

確定“成本產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)主體是政府，不是開(kāi)發(fā)商，即由政府出資興建。

一要設(shè)立由各級(jí)政府財(cái)政撥款、土地出讓金收益、住房公積金增值收益組成的保障性住房專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金。二要發(fā)行市民化住房保障債券，籌集建房資金，發(fā)行收入專(zhuān)項(xiàng)用于市民化住房保障建設(shè)。三要發(fā)行市民化住房保障福利彩票；四要引進(jìn)PPP模式。

（二）明確建設(shè)準(zhǔn)則

地理位置選擇上，應(yīng)避免部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房地理位置不佳，給農(nóng)民工增加交通不便和通勤成本，在建設(shè)過(guò)程中充分考慮公共服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè)問(wèn)題，例如公交線(xiàn)路、超市、學(xué)校和醫(yī)院等；建筑質(zhì)量上與商品房質(zhì)量等同，層高等基本條件適合居住，禁止出現(xiàn)層高低、采光差等問(wèn)題，最終影響農(nóng)民工對(duì)購(gòu)買(mǎi)住房的意愿；銷(xiāo)售價(jià)格按照建設(shè)成本價(jià)格銷(xiāo)售，不包括經(jīng)濟(jì)適用房中開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)，價(jià)格相對(duì)較低；具有與商品房相同的產(chǎn)權(quán)，包括使用權(quán)、占有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)；在小區(qū)物業(yè)管理中采取商業(yè)化管理，可以提高農(nóng)民工居住質(zhì)量；購(gòu)買(mǎi)方式可以采取靈活多樣的方式，若有能力的農(nóng)民工可以一次性繳納購(gòu)房款，購(gòu)房能力比較弱的可以通過(guò)分期付款的方式購(gòu)買(mǎi)。