農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)支撐體系的構(gòu)建及實現(xiàn)研究

李荊荊（湖北省國土資源研究院武漢430071）

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)支撐體系的構(gòu)建及實現(xiàn)研究

李荊荊
（湖北省國土資源研究院武漢430071）

農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，對緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)擴展過程中建設(shè)用地指標不足、提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標的空間布局和效益具有重要的作用。文章在闡述農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)支撐體系和充分必要條件，包括構(gòu)建法律法規(guī)、行政手段、經(jīng)濟、技術(shù)與其它配套制度的支撐體系，結(jié)合建設(shè)用地增減掛鉤的實際案例，闡述流轉(zhuǎn)過程中往往需要幾種支撐體系相互配合才能確保流轉(zhuǎn)的順利進行。研究結(jié)果對促進我國當(dāng)前農(nóng)地合法、合理、有效的流轉(zhuǎn)具有一定的理論和實踐意義。

流轉(zhuǎn)；支撐體系；實現(xiàn)路徑；建設(shè)用地；農(nóng)村

引言

隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地或宅基地的流轉(zhuǎn)，逐漸成為我國農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵節(jié)點，對實現(xiàn)我國新型城鎮(zhèn)化具有重要的推動作用[1]。然而受制于法律、法規(guī)和具體實踐的制約，農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象還處在探索試點和萌芽階段，多為私下進行，缺少必要的確保流轉(zhuǎn)合理、有效和合法的技術(shù)和方法。由于法律、法規(guī)的不完善，使得部分學(xué)者認為法制支撐即修改、完善當(dāng)前的法律體系，是保障農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的首要環(huán)節(jié)，而涉及流轉(zhuǎn)收益的分配機制則是推動高效流轉(zhuǎn)的動力來源，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的配套修建、流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機構(gòu)的形成等是保障流轉(zhuǎn)順利進行的基本條件；也有學(xué)者指出科學(xué)、合理、規(guī)范的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方案編制、流轉(zhuǎn)收益分配比例、流轉(zhuǎn)價格的科學(xué)評估以及政府和保險提供的流轉(zhuǎn)保障，是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)[1-7]。在當(dāng)前各省的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實踐中，修訂完善有關(guān)集體土地入市的法律、法規(guī)，明確流轉(zhuǎn)對象、條件、方式，測算并制定集體土地流轉(zhuǎn)收益分配比例、流轉(zhuǎn)后對農(nóng)村土地質(zhì)量的保護和確保流轉(zhuǎn)行為得到具體落實等受到學(xué)者們的關(guān)注[2-7]。因此，本文試圖在總結(jié)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在主要問題的基礎(chǔ)上，從農(nóng)地流轉(zhuǎn)的五大支撐體系及實現(xiàn)路徑入手開展分析和探討，并結(jié)合增減掛鉤的實證案例分析其合理性，為確保農(nóng)地合法、合理、有效流轉(zhuǎn)提供參考借鑒。

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中存在的問題

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為我國新型城鎮(zhèn)化、“三農(nóng)”問題解決的重要手段，這對破解土地的傳統(tǒng)功能，發(fā)掘土地的自然和社會經(jīng)濟雙重屬性，創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地市場經(jīng)營機制具有重要的實踐意義，而且能夠提高農(nóng)地的利用效益。但是，由于當(dāng)前法律法規(guī)的不完善和比較經(jīng)濟利益的驅(qū)動，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)雜亂無序，多為私下行為并在臺面下進行，流轉(zhuǎn)行為得不到法律、政策的保障，流轉(zhuǎn)行為的約束力不夠，當(dāng)受到經(jīng)濟利益驅(qū)動時，難免會引發(fā)諸多問題，如產(chǎn)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益糾紛，不可避免的會破壞農(nóng)村社會的穩(wěn)定，影響新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展[1-7]。

1）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

隨著“四化同步”的逐步推進和發(fā)展，客觀上存在的土地市場供求關(guān)系，驅(qū)動農(nóng)地尤其是處于城鄉(xiāng)結(jié)合部過渡帶中的土地，加入到土地市場中進行流轉(zhuǎn)。由于受法律、法規(guī)的制約，城鄉(xiāng)結(jié)合部這種流轉(zhuǎn)活動盡管發(fā)生頻繁但多為私下行為，沒有明確的合同或相關(guān)約束保障。當(dāng)受到群體利益驅(qū)動時，往往會發(fā)生不必要的糾紛，而且一旦發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛時沒有相關(guān)證據(jù)，裁定難度大，弱勢群體往往得不到應(yīng)有的保護。另外，地方政府基于財政需求，有時人為干預(yù)和影響較大，違法案例較多，不利于土地利用總體規(guī)劃的落實[2-7]。

2）流轉(zhuǎn)市場價格體系不完善

農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織所有，農(nóng)民依法可無償?shù)爻邪?jīng)營耕地、林地、園地，取得使用宅基地；而城鎮(zhèn)建設(shè)用地以出讓方式獲得，有償使用且土地價格較高，因此向農(nóng)村蔓延和外延式擴張是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然。隨著信息化、網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，農(nóng)民通過多種途徑，逐步意識到農(nóng)地流轉(zhuǎn)能帶來比農(nóng)業(yè)種植大很多倍的經(jīng)濟利益，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的積極性不斷調(diào)動，“隱形”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不斷擴大。對這類“隱形”的農(nóng)地流轉(zhuǎn)，沒有明確的價格體系，而且暗箱操作多，盡管部分地區(qū)頒布了一些規(guī)定，但沒有得到國家的認可，當(dāng)出現(xiàn)司法糾紛時，集體利益和農(nóng)戶利益無法保障[2-7]。

3）流轉(zhuǎn)違法現(xiàn)象突出

從我國目前的法律法規(guī)來看，并沒有直接對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的復(fù)雜多變的情況做出具體的規(guī)定，因此農(nóng)地流轉(zhuǎn)的條件、范圍、方式、期限、收益分配比例，以及流轉(zhuǎn)后的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系和約束保障都無法確定并得到保障。受城鎮(zhèn)商品房價格飛漲和小產(chǎn)權(quán)房價較低的雙重影響，不同地區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部或條件較好的農(nóng)村，利用集體建設(shè)用地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象層出不窮，小產(chǎn)權(quán)房銷售火爆，利益驅(qū)動了比較嚴重的違法流轉(zhuǎn)現(xiàn)象[2-7]。受利益驅(qū)動農(nóng)民采用“以租代征”和“小產(chǎn)權(quán)房”形式，在不經(jīng)過征地審批的情況下，向開發(fā)商或市民提供土地。

4）流轉(zhuǎn)滯后于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移

伴隨著進城務(wù)工人員的增加，農(nóng)村勞動力出現(xiàn)大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村“空心村”如今卻成為一個較為普遍的現(xiàn)象。進城務(wù)工的農(nóng)民為了有個養(yǎng)老保障，仍然保留并閑置原有的宅基地和房產(chǎn)，造成建設(shè)用地指標的極大浪費。除此之外，農(nóng)村人口人均住房面積偏高，導(dǎo)致土地的利用效率不高，與城市土地寸土寸金形成鮮明對比[2]。如咸寧市咸安區(qū)新增農(nóng)村居民點不多但2012-2016年農(nóng)村人均住房面積呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，這與農(nóng)村勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移不無關(guān)系。

5）社會保障體系不健全

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，對進城務(wù)工的農(nóng)民工在各方面都無法得到明確的保障，因而存在農(nóng)民工長期在城市生活，甚至在城市買了房子，但農(nóng)村依然保留全部農(nóng)民的“行當(dāng)”，農(nóng)民并沒有真正脫離農(nóng)村，制約了新型城鎮(zhèn)化的推進；現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、戶籍等制度，也限制了農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村土地資源的使用效率并沒有發(fā)揮出來，同時也阻礙了當(dāng)前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展壯大和農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，新型城鎮(zhèn)化進程也會受到一定的影響和限制。

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的支撐體系構(gòu)建與實現(xiàn)

2.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)支撐體系的構(gòu)建

為了提高農(nóng)村土地的利用效率，緩解建設(shè)用地不足和空間分配不均等問題，構(gòu)建相對完整的農(nóng)地流轉(zhuǎn)支撐體系成為政府、學(xué)者等各界關(guān)注的焦點。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)受多種因素的制約和多利益群體的驅(qū)動，是一個較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，筆者基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題為導(dǎo)向，結(jié)合現(xiàn)實情況初步構(gòu)建了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的支撐體系框架（圖1）。

圖1 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的支撐體系框架圖

1）流轉(zhuǎn)法律及政策支撐體系的構(gòu)建與完善

缺乏相關(guān)的法律、法規(guī)的合理引導(dǎo)和制約，是導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題頻發(fā)、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、流轉(zhuǎn)違法現(xiàn)象較多的根源。圍繞城市建設(shè)用地指標不足制約發(fā)展、農(nóng)村大量宅基地閑置浪費等問題，有關(guān)農(nóng)村土地制度的改革已經(jīng)引起社會各方面普遍關(guān)注，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場成為必然趨勢。但要真正建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，推動農(nóng)地直接入市流轉(zhuǎn),必須要有明確的法律依據(jù)和條文規(guī)定。而實際上，目前我國的相關(guān)法律、法規(guī)并不完善，甚至存在矛盾[2-7]。因此，按照《物權(quán)法》、十八屆三中全會農(nóng)村土地制度改革精神等，針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實際需要，廢除、修改不合理的法規(guī)和文件，具有重要的現(xiàn)實意義，能夠為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有序推進提供堅實基礎(chǔ)。如可以出臺《農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系管理辦法》等，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造必要條件，進一步加快新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。

2）集體建設(shè)用地行政支撐體系的構(gòu)建與完善

受比較經(jīng)濟利益的驅(qū)動，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，政府的人為干預(yù)往往過度甚至無序主觀。流轉(zhuǎn)利益分配也涉及多個群體，還需要在公眾參與和監(jiān)督的基礎(chǔ)上進行；因此在系統(tǒng)分析流轉(zhuǎn)影響群體的基礎(chǔ)上，建立流轉(zhuǎn)決策支持系統(tǒng)來引導(dǎo)流轉(zhuǎn)合理、有效開展很有必要[1-5]。在流轉(zhuǎn)過程中融入農(nóng)民、非政府組織或中介機構(gòu)的力量，建立由政府、農(nóng)戶、業(yè)主代表和中介機構(gòu)組成的多方利益群體，共同監(jiān)督農(nóng)地的流轉(zhuǎn)行為，能夠確保流轉(zhuǎn)的有序進行；同時地方政府也需要加大對農(nóng)村基礎(chǔ)實施及其配套體系建設(shè)的投資力度，形成良好的農(nóng)地流轉(zhuǎn)外部環(huán)境，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)入市。

3）集體建設(shè)用地經(jīng)濟支撐體系的構(gòu)建與完善

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一個比較復(fù)雜的過程，建立流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系、明確合理的收益分配模式，是實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的充分條件。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體實踐中，可以借鑒國有土地市場的運作和管理程序，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)體系，如可以由政府合作引進或直屬成立農(nóng)村集體建設(shè)用地交易中心，該中心主要承擔(dān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息發(fā)布、價格評估、中介管理、資金運作、收益分配等多種職能；還應(yīng)成立農(nóng)村宅基地等專門的評估機構(gòu)，為流轉(zhuǎn)提供價格依據(jù)；完善地方土地金融政策成立專門的擔(dān)保機構(gòu)和保險機構(gòu)，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的抵押等行為提供擔(dān)保，拓展農(nóng)村融資渠道[2-7]。

4）集體建設(shè)用地技術(shù)支撐體系的構(gòu)建與完善

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)需要明確的面積、四至范圍等，因此對農(nóng)地進行信息化管理是流轉(zhuǎn)順利進行的保障。充分利用縣（市）每年的土地利用年度變更調(diào)查成果，同時分析不同比例尺之間地籍?dāng)?shù)據(jù)的銜接，將土地登記信息和地籍信息統(tǒng)一起來，借助專題地理信息系統(tǒng)軟件實現(xiàn)對農(nóng)村建設(shè)用地空間、屬性數(shù)據(jù)的一體化管理、查詢等[2-7]。不僅個人用戶可以快速的查詢、檢索農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息，相關(guān)部門也可以實時掌握農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息，促進農(nóng)地的高效利用。除此之外，為保護農(nóng)地數(shù)據(jù)的安全，應(yīng)有專門的部門負責(zé)數(shù)據(jù)的維護、更新和安全管理。

5）集體建設(shè)用地配套制度支撐體系的構(gòu)建與完善

除了上述法律、行政、經(jīng)濟和技術(shù)支撐外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)還需要在相關(guān)配套制度協(xié)同運作下，才能有序開展。相關(guān)配套的制度主要包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格評估備案，農(nóng)地用途管理、農(nóng)地流轉(zhuǎn)實施監(jiān)管等，需要對這些方面的配套制度、技術(shù)開展深入研究，提出切實可行的方案、方法和操作步驟，從而為農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)保駕護航。

2.2 綜合4+1支撐體系的構(gòu)建與實現(xiàn)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一個系統(tǒng)工程，任何單個體系的構(gòu)建和完善是進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本前提，在具體實踐中更多的則是法律、經(jīng)濟、行政和技術(shù)手段的綜合運用，即綜合4+1支撐體系的構(gòu)建和實現(xiàn)。圍繞城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標受限制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題，國土資源部出臺了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策，這可以作為綜合4+1支撐體系構(gòu)建和實現(xiàn)的一個具體操作實例。

以湖北省十堰市鄖鄖陽區(qū)實施建設(shè)用地增減掛鉤為例，首先由鄖陽區(qū)國土資源局開展農(nóng)村建設(shè)用地專項調(diào)查，深入了解各個行政村內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地的現(xiàn)狀、人均建設(shè)用地面積、限制廢棄宅基地面積等，分析土地利用中存在的具體問題尤其復(fù)墾整理涉及的農(nóng)村居民點的數(shù)量、規(guī)模及分布情況，為編制增減掛鉤計劃及項目實施提供依據(jù)。然后依據(jù)《鄖陽區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2009-2020年）》編制增減掛鉤項目區(qū)實施方案，確定拆舊地塊和建新地塊的規(guī)模和范圍。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，經(jīng)過多次現(xiàn)場踏勘、反復(fù)協(xié)商研究，確定楊溪鋪鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)、安陽鎮(zhèn)、茶店鎮(zhèn)、柳陂鎮(zhèn)、青山鎮(zhèn)等6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為增減掛鉤項目區(qū)。項目擬申請增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標199.796公頃,方案確定拆舊區(qū)（復(fù)墾區(qū)）和建新區(qū)（表1）。

表1 增減掛鉤項目區(qū)主要指標變化情況表

在確定復(fù)墾區(qū)時，農(nóng)地流轉(zhuǎn)支撐體系中的法律支撐體系可有效防止土地權(quán)屬糾紛和爭議，有利于確定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體，同時在土地確權(quán)登記工作的前提基礎(chǔ)上形成的地籍管理信息系統(tǒng)可滿足項目區(qū)相關(guān)信息的查詢，并提供項目區(qū)的地理信息要素。對于新增耕地指標應(yīng)嚴格遵守土地用途管制，確保耕地數(shù)量，同時應(yīng)用技術(shù)手段確保耕地質(zhì)量不降低。建新地塊的確定和布局需要政府部門結(jié)合根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀坏匦?、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀和居民生活習(xí)慣，確定本縣增減掛鉤項目還建地塊。支撐體系中的技術(shù)支持可為土地復(fù)墾設(shè)計提供便利。土地整理是拆舊復(fù)墾的關(guān)鍵，而相對完備的基礎(chǔ)配套設(shè)施可有效推動土地整理工作的進行。另外，政府綜合各種因素，制定并確定最優(yōu)土地平整方案。土地整理形成的新的建設(shè)指標通過專業(yè)的土地評估機構(gòu)或政府制定的土地價格體系，形成指標基準價。項目實施的關(guān)鍵在于項目資投資包括拆舊區(qū)與新建區(qū)投資。資金的籌集可通過行政或經(jīng)濟的手段獲取,如成立專項資金專款專用，鄖陽區(qū)財政局還可考慮融合各種配套資金，專項用于掛鉤或依托建立的集體建設(shè)用地地交易中心，由其將規(guī)劃整理的建新指標在面向社會的公開交易平臺上通過“招”、“拍”、“掛”等方式，提供給土地需求者并收取指標出讓金。集體建設(shè)用地交易中心通過建新指標出讓金或向中介服務(wù)體系以銀行貸款、社會融資等多種方式籌集土地整理資金。土地投資方也可通過參與公開“招”、“拍”、“掛”，將指標落實，獲取增值收益。實施項目過程中各項工作的管理和監(jiān)督，則需要依靠政府的成立的專門領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督小組負責(zé)。

3 結(jié)論

中國土地制度改革的方向已經(jīng)明確，而當(dāng)前和未來深化農(nóng)村土地制度改革的重點就是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)

一的建設(shè)用地市場，本文在系統(tǒng)總結(jié)當(dāng)前流轉(zhuǎn)問題的基礎(chǔ)上，從法律支撐體系、行政手段支撐體系、經(jīng)濟支撐體系、技術(shù)支撐體系與其他配套制度支撐體系的構(gòu)建與完善五個方面入手，構(gòu)建了相對完整的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)支撐體系，并結(jié)合增減掛鉤案例進行了實證描述，以期為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供參考借鑒。

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