高等學(xué)校行政爭議非訴解決機(jī)制研究

姚金菊

迄今為止，《最高人民法院指導(dǎo)案例匯編》[注]截至2015年6月，《最高人民法院指導(dǎo)案例匯編》共52個案例。有9個行政法案例，其中有2個是高等學(xué)校行政案例?！吨袊姓徟邪咐穂注]截至2015年11月，最高人民法院行政審判庭編的《中國行政審判案例》共160個案例。有6個教育案件，其中4個涉及學(xué)生與高校之間的爭議(見表1)。學(xué)生與高校間因?qū)W位、紀(jì)律處分、招生考試等教育行政行為發(fā)生的行政爭議已經(jīng)成為法院行政案件中不可忽視的內(nèi)容。與此同時，還有很多高等教育案件并未進(jìn)入行政訴訟的視野，如西北政法大學(xué)申博案涉及高校與教育行政機(jī)關(guān)的爭議通過行政復(fù)議途徑解決，而教師與高校之間的諸多爭議也未完全進(jìn)入行政訴訟受案范圍。

學(xué)術(shù)界圍繞著上述諸多案件就司法介入學(xué)生與高校爭議的必要性、可行性以及廣度和強(qiáng)度等問題進(jìn)行的討論，其實都承認(rèn)了司法介入的有限性。在肯定司法最終提供救濟(jì)的同時，更要探索行政系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督和救濟(jì)途徑。對教育尤其是高等學(xué)校行政爭議來說，非訴糾紛解決機(jī)制可能會發(fā)揮更好的作用。

表1 《最高人民法院指導(dǎo)案例匯編》和《中國行政審判案例》涉及的教育案件

一、高等教育行政爭議概述

教育行政爭議是一個廣義概念。在中小學(xué)校雖然學(xué)生與學(xué)校的糾紛也時有發(fā)生，但多集中在民事領(lǐng)域，主要涉及民事責(zé)任問題，一般不涉及學(xué)校權(quán)力行為，而且，中小學(xué)校雖然也具有公法人身份，但一般不具有獨立的行政主體資格，可視為不具有完全能力的公法法人。[注]姚金菊：《宜確立學(xué)校的“公法法人”法律地位》，《首都師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2010年第4期。而在高等教育領(lǐng)域，高校作為“法律法規(guī)授權(quán)組織”[注]法律法規(guī)授權(quán)組織是我國行政法學(xué)界和實務(wù)界共同采用的說法，盡管有學(xué)者認(rèn)為這一說法并未解決為何對高等學(xué)校授權(quán)等問題，但從訴訟角度來看，最高人民法案公報案例、指導(dǎo)案例以及2014年修正后的行政訴訟法生效施行，高校作為法律法規(guī)授權(quán)組織的行政主體地位在實務(wù)上業(yè)已得到認(rèn)同。，教育法律法規(guī)授權(quán)其對學(xué)生行使學(xué)籍管理和頒發(fā)學(xué)歷學(xué)位等權(quán)力?；诟咝＿@一特殊身份，高校與學(xué)生之間的爭議才可能被歸類為行政爭議。高校性質(zhì)使得高等學(xué)校行政爭議具有以下特殊性：

第一，爭議主體的特殊性。爭議的不同主體直接影響著爭議的解決方式。行政爭議的一方必然是公法主體，即行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織。高等教育行政爭議當(dāng)然也有爭議的一方，但卻具有相對的不確定性，一方面高?？赡艹蔀樾姓黧w，與作為行政相對人的學(xué)生和教師發(fā)生行政法律爭議，如劉燕文訴北大案、田永訴北京科技大學(xué)案、懷孕女生訴重慶郵電大學(xué)開除案等；另一方面高校也可能成為行政相對人，與作為行政主體的教育行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政法律爭議，如西北政法大學(xué)申博案，盡管此類糾紛不多，但實際“爭議”大量存在。此外高校還可能作為行政相對人與其他行政機(jī)關(guān)發(fā)生爭議，如高校實行聘任制度的工作人員可能因未能履行繳納社會保險義務(wù)而被行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰從而引發(fā)爭議。這類爭議往往不涉及高校教育職能，也不涉及高校特殊行政主體地位的管理職能，在爭議解決方面完全可以由一般行政爭議解決機(jī)制進(jìn)行。同時，學(xué)生和教師還可能作為行政相對人直接與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政法律爭議，如教師可能因被撤銷教師資格與教育行政機(jī)關(guān)發(fā)生爭議，學(xué)生可能因其公民身份而與行政機(jī)關(guān)發(fā)生爭議，但對此類爭議解決機(jī)制的爭論不多。

鑒于高校作為行政主體與學(xué)生發(fā)生的爭議最多，也最受關(guān)注，本文將高等學(xué)校行政爭議的主體特征界定為以高等學(xué)校為一方主體的高等教育行政爭議。高等學(xué)校行政爭議只是高等教育行政爭議的組成部分，并且是最有爭議、最受關(guān)注的部分。

第二，爭議性質(zhì)的特殊性。爭議的不同性質(zhì)決定著爭議解決機(jī)制審查的限度。高等教育行政爭議應(yīng)該是基于教育權(quán)利(力)發(fā)生的爭議。教育尤其是高等教育領(lǐng)域涉及教育權(quán)利(力)性質(zhì)。教育權(quán)利(力)包括學(xué)生的受教育權(quán)、教師的法定權(quán)利和高校的自治權(quán)力。

學(xué)生受教育權(quán)有別于一般公民權(quán)利，不是學(xué)生在高校內(nèi)所發(fā)生的爭議都屬于受教育權(quán)爭議，學(xué)生可能因為受到學(xué)校處分、未能取得學(xué)位證書等與學(xué)校發(fā)生爭議，同樣可能因為財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利受到侵犯而與學(xué)校發(fā)生爭議，如學(xué)生因為在宿舍內(nèi)使用電器而被學(xué)校沒收?！督逃ā返?2條規(guī)定的受教育者權(quán)利范圍是非常廣泛的，不僅包括直接與教育過程相關(guān)的教育活動參加權(quán)、教育資源使用權(quán)、獲得國家?guī)椭鷻?quán)、獲得公正評價權(quán)和獲得證書權(quán)，還包括申訴權(quán)。學(xué)生與學(xué)校的關(guān)系既有管理關(guān)系也有契約關(guān)系。

教師權(quán)利更為復(fù)雜。依據(jù)《教師法》第7條，教師權(quán)利不僅包括與教育教學(xué)直接相關(guān)的教育教學(xué)權(quán)、學(xué)術(shù)自由權(quán)、學(xué)業(yè)指導(dǎo)評定權(quán)、培訓(xùn)權(quán)，還包括參與權(quán)和薪酬權(quán)。教師與高校的法律關(guān)系既有人事關(guān)系也有合同聘任關(guān)系。教師可能因為在職稱評定中沒有受到公正評價而與學(xué)校發(fā)生爭議，也可能因為一般違法受到學(xué)校處理[注]如中國青年政治學(xué)院教師楊某某因超生而被所在學(xué)校予以記過、解除教學(xué)崗位等處分。而發(fā)生爭議。學(xué)校對教師和學(xué)生所進(jìn)行的處理既有基于自己作為教育機(jī)構(gòu)的專業(yè)性權(quán)力，還有基于這種專業(yè)性權(quán)力所附加的管理性權(quán)力?；诓煌瑱?quán)利和權(quán)力所發(fā)生的爭議性質(zhì)不同，作為學(xué)術(shù)評價的專業(yè)性權(quán)力屬于高校固有權(quán)限，基于學(xué)術(shù)評價附帶享有的管理性權(quán)力屬于高校授予權(quán)限。

第三，爭議解決機(jī)制的多元性。爭議解決的不同途徑直接影響著爭議解決的結(jié)果。囿于行政法學(xué)研究和行政法制實踐，長期以來行政訴訟一直作為我國行政爭議解決的核心機(jī)制。由于學(xué)生、教師與學(xué)校之間的關(guān)系傳統(tǒng)上被認(rèn)為屬于內(nèi)部法律關(guān)系，行政訴訟對此爭議一般不予受理。田永案和劉燕文案雖然打破了這一現(xiàn)狀，但學(xué)界認(rèn)為并非所有的高等學(xué)校行政爭議都應(yīng)納入行政訴訟范圍。

2005年教育部出臺《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》 (以下簡稱《規(guī)定》)，確立了高等學(xué)校學(xué)生的申訴制度(包括校內(nèi)申訴和教育行政申訴)，將《教育法》規(guī)定的申訴權(quán)予以制度保障，但限于規(guī)范本身的層級，對校內(nèi)申訴、教育行政申訴與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接并未規(guī)定。

有關(guān)教師與高校之間的爭議，《教師法》第39條規(guī)定了教師的教育行政申訴制度，但對于校內(nèi)申訴、教育行政申訴與行政復(fù)議、行政訴訟之間的銜接并未規(guī)定。由于申訴制度的性質(zhì)和地位不明，校內(nèi)申訴和教育行政申訴發(fā)揮的作用有限，由于行政復(fù)議與行政訴訟的自由選擇原則以及行政復(fù)議和訴訟的受理以法律的明確規(guī)定為原則，學(xué)生和教師的行政復(fù)議和行政訴訟途徑多受限制。

為了更好地分析現(xiàn)有高等學(xué)校行政爭議解決機(jī)制，本文集中關(guān)注學(xué)生與高等學(xué)校、教師與高等學(xué)校的爭議解決機(jī)制，暫不關(guān)注高等學(xué)校與教育行政機(jī)關(guān)的爭議解決機(jī)制。

二、現(xiàn)行高等學(xué)校行政爭議的非訴解決機(jī)制

高等學(xué)校行政爭議特殊性的根源在于高等學(xué)校的性質(zhì)。通常認(rèn)為高?；趯W(xué)術(shù)自由所享有的自主權(quán)應(yīng)當(dāng)加以保障，但高校自主權(quán)從性質(zhì)上來說主要是對于外部——政府及教育行政機(jī)關(guān)——的獨立，并不意味著不受監(jiān)督和約束，對于內(nèi)部——學(xué)生和教師來說，高校自主權(quán)來源于學(xué)生和教師尤其是后者的權(quán)利，即高校自主權(quán)源于基于學(xué)術(shù)自由所享有的高校自治及其制度性保障。一方面，學(xué)生和教師權(quán)利作為高校自主權(quán)的依據(jù)，當(dāng)然不能排除其對高校權(quán)力行為進(jìn)行監(jiān)督和救濟(jì)的權(quán)利；另一方面，既然高校自主并非絕對，當(dāng)然不能排除政府對高校權(quán)力行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。畢竟，高校自主只是表現(xiàn)，而非根源，根本仍在于高校的學(xué)術(shù)自治。由此出發(fā)，高等學(xué)校行政爭議解決機(jī)制的構(gòu)建在實現(xiàn)維權(quán)解紛目的的同時，必須尊重并維護(hù)高校的學(xué)術(shù)自主，因而能夠有效平衡個體權(quán)利與高校自主權(quán)力的機(jī)制才是最適合的解決機(jī)制。

(一)現(xiàn)有學(xué)生與高校行政爭議的非訴解決機(jī)制

現(xiàn)有學(xué)生與高校爭議解決機(jī)制主要依據(jù)在于《教育法》、《高等教育法》和《規(guī)定》，包括校內(nèi)申訴、教育行政申訴以及行政復(fù)議和行政訴訟。

第一，校內(nèi)申訴制度。2005年教育部以規(guī)章的形式頒發(fā)了《規(guī)定》，確立了學(xué)生申訴制度?！兑?guī)定》第60條至62條規(guī)定了校內(nèi)申訴，第63條至64條規(guī)定了教育行政申訴。校內(nèi)申訴是由高校內(nèi)部成立專門機(jī)構(gòu)對有關(guān)學(xué)生與高校的行政爭議進(jìn)行處理。學(xué)生申訴處理委員會為專門機(jī)構(gòu)，由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表和學(xué)生代表組成，處理爭議的范圍包括對學(xué)生取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)違紀(jì)的處分，對與學(xué)術(shù)有關(guān)的處理決定如課程考核、成績評定、留級、降級、重修，不予批準(zhǔn)轉(zhuǎn)專業(yè)、轉(zhuǎn)學(xué)，不予批準(zhǔn)休學(xué)、復(fù)學(xué)，頒發(fā)結(jié)業(yè)證書或肄業(yè)證書，不予頒發(fā)學(xué)歷學(xué)位證書、追回學(xué)歷學(xué)位證書等決定[注]有關(guān)這些決定參見《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第二節(jié)第11條至17條、第三節(jié)第18條至21條、第四節(jié)第22條至26條、第六節(jié)第31條至39條。并未在學(xué)生申訴處理委員會的范圍之列。校內(nèi)申訴處理制度范圍仍然非常有限。

在校內(nèi)申訴處理的程序上，該《規(guī)定》雖然規(guī)定了處理時限、書面申訴的方式，但并未對復(fù)查方式等作出規(guī)定。學(xué)生申訴處理委員會是否限于采取書面審查的方式、是否聽取學(xué)生的陳述和申辯、是否允許學(xué)生聘請代理人等也未加以規(guī)定。而學(xué)生申訴處理委員會也并無權(quán)限直接改變學(xué)校處理決定，“需要改變原處理決定的，由學(xué)生申訴處理委員會提交學(xué)校重新研究決定”，這在很大程度上制約著校內(nèi)申訴功能的發(fā)揮，再加上基于人員組成和機(jī)構(gòu)的獨立性問題，一般情況下都不會改變原處理決定。

第二，教育行政申訴。根據(jù)《規(guī)定》，教育行政申訴的主體是學(xué)校所在地的省級教育行政部門，對學(xué)生在法定期限內(nèi)提出的書面申訴予以處理并答復(fù)。該《規(guī)定》指出是復(fù)查決定[注]《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第63條。，但該復(fù)查決定指向不明，究竟是學(xué)生申訴處理委員會作出的復(fù)查結(jié)論還是學(xué)校重新作出的處分決定并不清楚。而且，這實際上變相規(guī)定了校內(nèi)申訴作為教育行政申訴的前置程序，而依據(jù)《教育法》規(guī)定，學(xué)生對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴，并未規(guī)定校內(nèi)申訴為必經(jīng)程序。同時，該《規(guī)定》指出“學(xué)生在申訴期內(nèi)未提出申訴的，學(xué)?；蛘呤〖壗逃姓块T不再受理其提出的申訴”，校內(nèi)申訴與教育行政申訴戛然而止。

《規(guī)定》確立了校內(nèi)申訴與教育行政申訴制度的存在，但對其身份、地位、運(yùn)行機(jī)制等仍未明確。盡管相比于行政復(fù)議和行政訴訟，教育行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對高校事務(wù)介入的有限性，申訴制度在理論上和實踐中均有所作用，但總體來看形式意義大于實質(zhì)意義，并未起到該機(jī)制的分流減壓、擴(kuò)大救濟(jì)范圍的功能。由于包括教育行政申訴與行政復(fù)議的界定不清等諸多原因，行政訴訟在現(xiàn)實中仍然是更多的偏好選擇。最高人民法院行政審判庭起草教育行政案件司法解釋的努力正是這一偏好的體現(xiàn)。需要注意的是，現(xiàn)有學(xué)生申訴機(jī)制都并未區(qū)分學(xué)術(shù)處理決定與其他行為，于艷茹訴北大案對學(xué)生申訴委員會受理撤銷學(xué)位證的合法性提出了質(zhì)疑。

(二)現(xiàn)有教師與高校行政爭議的非訴解決機(jī)制

現(xiàn)有教師與高校爭議的解決機(jī)制非常復(fù)雜，既涉及爭議的不同類型，也涉及不同法律法規(guī)之間的沖突，而這些又與我國正在推進(jìn)的事業(yè)單位改革直接相關(guān)。從現(xiàn)有法律法規(guī)來看，教師與高校間的解決機(jī)制主要是教育行政申訴制度和人事爭議仲裁制度?！督逃ā芳捌湎嚓P(guān)法律法規(guī)規(guī)定了教育行政申訴制度，而《勞動法》及事業(yè)單位人事制度改革等法律法規(guī)則規(guī)定了仲裁。但從目前實踐來看，將教師與高校之間的人事爭議作為行政爭議還是民事爭議做法并不一致。本文認(rèn)為，即使將教師與高校之間的人事爭議作為民事爭議選擇糾紛的不同解決機(jī)制，也同樣要考慮到教育法的特別規(guī)定，適用實體法。這也是目前司法實務(wù)部門的立場。

第一，《教師法》規(guī)定的教育行政申訴制度。

《教師法》第39條規(guī)定“教師對學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益的，或者對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在接到申訴的三十日內(nèi)，作出處理”。對此，有關(guān)釋義指出，教師對學(xué)校在人員調(diào)配、工作安排、工作條件、職務(wù)評聘、聘任、培訓(xùn)、考核、工資福利待遇、退職退休等教師管理的各個方面做出的處理決定不服的，可以向主管學(xué)校的教育行政部門或者主管本行政區(qū)域內(nèi)教育工作的教育行政部門等提出申訴。[注]李連寧、孫霄兵：《<中華人民共和國教師法>條文簡釋(六)》，《中國民族教育》1994年第6期。

原國家教委《關(guān)于<教師法>若干問題的實施意見》明確了教師行政申訴的教育行政部門及相關(guān)程序。“教師對學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)提出的申訴，由其所在區(qū)域的主管教育行政部門受理。省、市、縣教育行政部門或者主管部門應(yīng)當(dāng)確定相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)或者專門人員，依法辦理教師申訴案件?！薄靶姓C(jī)關(guān)對屬于其管轄的教師申訴案件，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行審查，對符合申訴條件的，應(yīng)予受理；對不符合申訴條件的，應(yīng)以書面形式?jīng)Q定不予受理，并通知申訴人。行政機(jī)關(guān)對受理的申訴案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面調(diào)查核實，根據(jù)不同情況，依法作出維持或者變更原處理決定、撤銷原處理決定或者責(zé)令被申訴人重新做出處理決定?！薄靶姓C(jī)關(guān)作出申訴處理決定后，應(yīng)當(dāng)將申訴處理決定書發(fā)送給申訴當(dāng)事人。申訴處理決定書自送達(dá)之日起發(fā)生效力。申訴當(dāng)事人對申訴處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)隸屬的人民政府申請復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”

根據(jù)《教師法》及其實施意見，教師行政申訴的范圍不限于學(xué)校的處理決定，還包括學(xué)校侵犯合法權(quán)益的所有行為。申訴處理機(jī)關(guān)是教育行政部門。教育行政部門對申訴的審查為全面審查。對申訴處理決定不服的，救濟(jì)途徑為行政復(fù)核。直接涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等事項的申訴可以選擇復(fù)議或訴訟。

《教師法》規(guī)定的教育行政申訴制度看似全面，范圍很大，但這種過于籠統(tǒng)的規(guī)定實際上阻礙了制度功能的發(fā)揮。而且，教師申訴范圍規(guī)定的教師行政申訴機(jī)制與行政復(fù)議和行政訴訟的并行關(guān)系也不利于申訴制度功能的發(fā)揮。有研究提出要對教師與高校行政爭議的申訴機(jī)制加以完善，[注]有關(guān)教育申訴、教師申訴問題，可以參見房倩：《教育行政糾紛及法律救濟(jì)制度研究》，華東師范大學(xué)碩士論文，2010年。教育部也提出正在起草《教師申訴辦法》[注]教育部正制定教師申訴辦法，《新京報》2012年4月16日，轉(zhuǎn)引自http://edu.people.com.cn/GB/17659605.html，最后訪問時間2015年11月10日。，目前中央尚未出臺相關(guān)規(guī)定，地方有的在《教師法》實施辦法的地方性法規(guī)中加以規(guī)定，如《北京市<教師法>實施辦法》[注]《北京市<教師法>實施辦法》第24條：市和區(qū)、縣人民政府及其教育、勞動行政部門、有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)指定相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)按照《教師法》第三十九條的規(guī)定，接受教師申訴。申訴的具體辦法由市人民政府制定。教師對申訴處理決定不服的，屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。，有的則通過規(guī)章對教師申訴專門立法，如北京市和蘇州市出臺了《教師申訴辦法》[注]根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)庫，以“教師申訴”為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索，目前僅有北京和蘇州制定了地方規(guī)章層面的申訴辦法。。然而，對于《教師法》所規(guī)定的學(xué)校侵犯教師合法權(quán)益的情形與學(xué)校對教師作出的處理決定的種類，現(xiàn)有國家層面立法的模糊和缺失使得教育行政申訴無法很好地發(fā)揮作用，而有關(guān)教育行政申訴部門的屬地化特征，教育行政申訴決定的性質(zhì)、效力及相應(yīng)救濟(jì)途徑的模糊使得教育行政部門不愿意或者也無力對高校的行為進(jìn)行監(jiān)督。[注]盡管通常認(rèn)為學(xué)校面對教育行政部門處于弱勢地位，但這種情況對高等學(xué)校并不完全適用。按照《教師法》實施意見，高校教師對高校行為提出申訴由所在區(qū)域的主管教育行政部門受理，則省級教育行政部門對所謂部屬高校的權(quán)威并不足以使得高校服從不利于自己的申訴處理決定。如按照規(guī)定，北京大學(xué)教師對北京大學(xué)處理決定不服申訴的，由北京市教委受理，但北京市教委并非北京大學(xué)的主管機(jī)構(gòu)。這種區(qū)域管理確定的主管教育行政部門與業(yè)務(wù)主管之間存在的張力將直接影響申訴的效果。

第二，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的人事爭議[注]北大法寶將人事爭議界定為：人事爭議是指聘任制公務(wù)員與所在機(jī)關(guān)之間因履行聘任合同，軍隊文職人員與聘用單位之間因履行合同，事業(yè)單位工作人員與單位之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議。目前分為辭職爭議、辭退爭議、聘用合同爭議三類糾紛。辭職爭議是指聘任制公務(wù)員、軍隊文職人員、事業(yè)單位工作人員因辭職與單位發(fā)生的爭議。辭退爭議是指聘任制公務(wù)員、軍隊文職人員、事業(yè)單位工作人員因辭退與單位發(fā)生的爭議。聘用合同爭議是指聘任制公務(wù)員、軍隊文職人員、事業(yè)單位工作人員因履行聘用合同而與單位發(fā)生的爭議。仲裁。

教師與高校之間爭議之一就是人事爭議。關(guān)于人事爭議的性質(zhì)學(xué)界看法不一，這種性質(zhì)的爭議也反映在立法中。高等學(xué)校屬于法律法規(guī)授權(quán)組織中的事業(yè)單位法人，行政法學(xué)者一般認(rèn)為教師與高校間因辭職、辭退等發(fā)生的人事爭議屬于行政爭議，主張基于高校的特殊性質(zhì)以及教師的專業(yè)人員身份，教師與高校之間的爭議一般不適用《勞動法》、《勞動合同法》及《勞動爭議調(diào)解仲裁法》。同時，考慮到事業(yè)單位改革正在進(jìn)行，《勞動合同法》第96條[注]《勞動合同法》2007年6月29日通過，2012年12月28日修正。第96條規(guī)定了事業(yè)單位聘用制勞動合同的法律適用：事業(yè)單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的，依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第52條[注]《勞動爭議調(diào)解仲裁法》2007年12月29日通過，2008年5月1日起施行。第52條規(guī)定了有關(guān)事業(yè)單位勞動爭議的處理：事業(yè)單位實行聘用制的工作人員與本單位發(fā)生勞動爭議的，依照本法執(zhí)行；法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。為事業(yè)單位人事改革留下了空間。有關(guān)教師與高校間的人事爭議是否適用勞動爭議仲裁也存在爭議。

2009年人力資源和社會保障部根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》、《公務(wù)員法》和《解放軍文職人員條例》，公布了《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》。該規(guī)則第2條明確規(guī)定 “事業(yè)單位與工作人員之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關(guān)系以及履行聘用合同發(fā)生的爭議”可以適用勞動人事爭議仲裁，這改變了《勞動合同法》及《勞動爭議調(diào)解仲裁法》對于事業(yè)單位爭議的過渡性和模糊性表述，教師與高校之間因除名、辭退、辭職、離職等解除人事關(guān)系以及履行聘用合同發(fā)生的爭議雖然在理論上仍然被視為行政或者至少是公法上的爭議，但在爭議解決機(jī)制上已經(jīng)不再限于《教育法》所規(guī)定的申訴，有關(guān)教師與高校人事爭議的勞動人事仲裁解決機(jī)制正式確立。對勞動人事仲裁委員會裁決不服的，可以提起民事訴訟，如海南師范大學(xué)與劉春雷人事爭議糾紛上訴案[注]北大法寶案例，法寶引證碼為CLI.C.2849723。。

2003年最高人民法院通過《最高人民法院關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》明確規(guī)定，事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議屬于人事爭議，適用勞動法，當(dāng)事人可以申請勞動仲裁，對勞動仲裁不服的可以提起民事訴訟。2004年最高人民法院《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》進(jìn)一步明確了實體法律適用，“適用《中華人民共和國勞動法》的規(guī)定處理”是指人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運(yùn)用《中華人民共和國勞動法》的相關(guān)規(guī)定。人民法院對事業(yè)單位人事爭議案件的實體處理應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國勞動法》的有關(guān)規(guī)定。

2014年國務(wù)院出臺的《事業(yè)單位人事管理條例》第八章專門規(guī)定了“人事爭議處理”。這也是目前我國有關(guān)事業(yè)單位人事管理具有最高效力的規(guī)范。該條例第37條肯定了此前教師與高校人事爭議可以申請勞動爭議仲裁的規(guī)定[注]第37條：事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議的，依照《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》等有關(guān)規(guī)定處理。，第38條則對教師與高校人事爭議之外的考核、處分等決定規(guī)定了按國家有關(guān)規(guī)定復(fù)核申訴的途徑[注]第38條：事業(yè)單位工作人員對涉及本人的考核結(jié)果、處分決定等不服的，可以按照國家有關(guān)規(guī)定申請復(fù)核、提出申訴。。

從現(xiàn)有規(guī)定來看，人事爭議仲裁作為解決教師與高校行政爭議解決機(jī)制，限于教師與高校的人事爭議(不包括教師因職務(wù)評定、考核等與高校發(fā)生的爭議)，適用范圍有限，且作為人事仲裁后續(xù)救濟(jì)的民事訴訟與高校的公權(quán)特性并不能很好地契合[注]李莉琴：《教師聘任糾紛中的人事爭議仲裁制度研究》，北京師范大學(xué)碩士論文，2008年。，該機(jī)制在現(xiàn)實中的實施并不樂觀。在事業(yè)單位改革的背景下如何在考慮高校個性的基礎(chǔ)上兼顧教育質(zhì)量與教師權(quán)益，是事業(yè)單位人事仲裁制度也是整個高等教育糾紛解決機(jī)制要解決的難題。

綜上，現(xiàn)行學(xué)生、教師與高校行政爭議的非訴解決機(jī)制有著很多共性，法律都規(guī)定了申訴制度，但申訴制度的規(guī)定都不夠健全，功能發(fā)揮都不夠理想，與行政復(fù)議和行政訴訟的銜接也不清楚，其中尤其值得注意的是教育行政申訴與行政復(fù)議的關(guān)系。教育行政申訴是否等于行政復(fù)議？從時間來看，《行政復(fù)議法》的制定實施晚于《教育法》和《教師法》，此前《行政復(fù)議條例》已經(jīng)在1990年開始施行，但《教育法》和《教師法》并未采取行政復(fù)議一詞，應(yīng)該是考慮了教師、學(xué)生與高校行政爭議的特殊性，將教育申訴作為教育行政部門解決師生與高校爭議的機(jī)制，是教育專門法針對特定對象規(guī)定的救濟(jì)方式。對教育行政申訴處理決定不服的，才可能涉及行政復(fù)議問題?；蛘哒f對師生不服高校相關(guān)處理決定向教育行政主管機(jī)關(guān)提出申請的，只能視為教育行政申訴，而不能視為行政復(fù)議。

現(xiàn)行學(xué)生、教師與高校行政爭議的非訴解決機(jī)制也有區(qū)別，學(xué)生方面畢竟已經(jīng)構(gòu)建了校內(nèi)申訴制度和教育行政申訴并存的局面，行政復(fù)議和行政訴訟對部分爭議也采取了開放的態(tài)度，但在教師方面并未確立校內(nèi)申訴制度，現(xiàn)有人事爭議仲裁制度效果不佳，而行政復(fù)議和行政訴訟對相關(guān)爭議原則上采取封閉態(tài)度。而且，在已經(jīng)確立的爭議解決機(jī)制中并未區(qū)分學(xué)生、教師與學(xué)校行政爭議的不同性質(zhì)，未提出對學(xué)術(shù)性爭議與其他類行政爭議的不同審查原則、范圍與強(qiáng)度，同時在與行政復(fù)議、行政訴訟制度的銜接上并未明確各自不同的范圍。而這恰恰是在高等教育行政爭議解決機(jī)制中必須要解決的問題。

三、未來高等學(xué)校行政爭議解決機(jī)制的建構(gòu)

圍繞著高校糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建，學(xué)者多強(qiáng)調(diào)將受教育權(quán)納入行政訴訟范圍，但強(qiáng)調(diào)司法審慎和司法節(jié)制原則，此外也有學(xué)者建議將高校糾紛解決機(jī)制納入教育仲裁制度[注]陳久奎：《我國教育糾紛仲裁制度建構(gòu)研究》，西南大學(xué)博士論文，2006年；吳殿朝：《教育仲裁制度研究》，《高等工程教育研究》2006年第6期。、教育申訴制度，但很少提及教育行政復(fù)議，對高校行政爭議的特征和種類系統(tǒng)研究不足，對不同機(jī)制各自的適用范圍及相互銜接探討不足，未能從整體上構(gòu)建高等學(xué)校行政爭議機(jī)制。國家目前推行的事業(yè)單位改革似乎更強(qiáng)調(diào)高校教師聘任的合同性質(zhì)，在處理該類合同糾紛時未能充分考慮到高校目前教師的不同類型與高校公法上的特殊性。

(一)確定爭議解決機(jī)制的原則

現(xiàn)行高等學(xué)校行政爭議解決機(jī)制的建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)遵循幾個原則：一是尊重高等教育行政爭議的個性與多樣性，區(qū)別對待不同爭議。對學(xué)生/教師與高校間的行政爭議要有別于學(xué)生/教師與教育行政機(jī)關(guān)之間的行政爭議以及高校與教育行政機(jī)關(guān)之間的行政爭議、高校與非教育行政機(jī)關(guān)之間的行政爭議。二是選擇重點，逐步完善。學(xué)生、教師與高校行政爭議是高等教育行政爭議的重點和難點，鑒于學(xué)生與高校行政爭議解決機(jī)制已經(jīng)有所突破，教師與高校行政爭議解決機(jī)制可以在一定程度上加以借鑒。三是整合完善現(xiàn)有機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)?，F(xiàn)有申訴、仲裁、復(fù)議和訴訟制度如能夠有效銜接并加以完善，應(yīng)該足以解決這些爭議。在現(xiàn)有機(jī)制未加整合完善的情況下，不宜動輒構(gòu)建新的機(jī)制。

現(xiàn)行高等教育行政爭議解決機(jī)制的核心就是高校行政爭議解決機(jī)制，主要是以高校為行政主體的一方與學(xué)生和教師所發(fā)生的行政爭議。學(xué)生與高校爭議可以分為兩個階段進(jìn)行分析：一是學(xué)生入學(xué)前即學(xué)生與高校招生行為之間發(fā)生的爭議，可以稱之為與高校關(guān)系形成發(fā)生的爭議；一是學(xué)生進(jìn)入高校后同高校所發(fā)生的爭議，包括學(xué)生取得入學(xué)資格尚未注冊前與注冊后取得高校成員身份后兩個階段與高校發(fā)生的爭議。已經(jīng)成為高校成員的學(xué)生與高校之間為一種混合法律關(guān)系，分別為公法上的法律關(guān)系和私法上的法律關(guān)系?；诟咝Ｐ惺垢咝Ｗ灾螜?quán)力包括學(xué)術(shù)性權(quán)力和行政性權(quán)力而與學(xué)生所發(fā)生的爭議為公法上的爭議，高校所提供的后勤服務(wù)如提供飲食住宿等與學(xué)生之間發(fā)生的關(guān)系為一種私法上的爭議，不屬于高校行政爭議。公法上的爭議又分為兩類：一類是學(xué)生由于考試評定、學(xué)位授予、課程選擇等與學(xué)術(shù)直接相關(guān)事項發(fā)生的爭議，另一類則是學(xué)生由于違反相應(yīng)的秩序管理規(guī)則受到行政處分而與高校發(fā)生的爭議。教師與高校之間的爭議也可以分為兩類：一類是教師與高校之間由于聘任發(fā)生的爭議，包括由于是否聘任、續(xù)聘、解聘等事項而發(fā)生的爭議，可以稱之為與高校關(guān)系形成發(fā)生的爭議；一類則是教師與高校之間由于教學(xué)研究、職稱評定晉升而發(fā)生的爭議。

對學(xué)生、教師與高校行政爭議來說，并不必然以求得司法救濟(jì)為途徑，而需要視高校決定對學(xué)生或教師的重大權(quán)益發(fā)生影響區(qū)分為高校內(nèi)部救濟(jì)與外部救濟(jì)，并且外部救濟(jì)還包括教育行政救濟(jì)，不一定是司法救濟(jì)。高校行政爭議解決機(jī)制必然是多元的，包括高校內(nèi)部解決機(jī)制、行政解決機(jī)制、司法審查機(jī)制。高校爭議的不同性質(zhì)決定了解決機(jī)制的不同。

(二)完善高等學(xué)校行政爭議解決機(jī)制的建議

第一，明確校內(nèi)申訴制度，建立完善高校內(nèi)部爭議解決機(jī)制。高校內(nèi)部爭議解決機(jī)制是指由高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)解決高校內(nèi)部所發(fā)生的種種爭議的機(jī)制。這一機(jī)制具有非常重要的意義?；趯W(xué)術(shù)自由與高校自治，高校內(nèi)部爭議多屬于高校自治范圍內(nèi)的事項，由高校來解決內(nèi)部爭議，能夠更好地維護(hù)學(xué)術(shù)自由與高校自治，避免外部爭議解決機(jī)制可能對學(xué)術(shù)自由與高校自治的侵犯。內(nèi)部爭議解決機(jī)制較之于外部解決機(jī)制不僅可以對爭議的合法性問題做出判斷，也可以對合理性問題做出判斷，還能夠直接做出決定。并非所有的爭議最終都能夠訴諸于外部爭議解決機(jī)制，外部爭議也并不能直接對有關(guān)學(xué)術(shù)評定等事項進(jìn)行實質(zhì)性審查，高校內(nèi)部的爭議解決機(jī)制建設(shè)更為重要，既是高校維護(hù)學(xué)術(shù)自由和高校自治的保障，也是為學(xué)生和教師權(quán)利得到充分救濟(jì)的保障?，F(xiàn)有申訴制度正是這一機(jī)制的體現(xiàn)。

高校內(nèi)部爭議解決機(jī)制主要解決高校內(nèi)部所發(fā)生的爭議，包括學(xué)生與高校之間發(fā)生的爭議和教師與高校之間發(fā)生的爭議，但對于學(xué)生與高校之間因為招生發(fā)生的爭議以及教師與高校之間因為聘任而發(fā)生的爭議，即與高校關(guān)系形成過程中所發(fā)生的爭議，一般不屬于內(nèi)部解決機(jī)制的范圍。高校內(nèi)部爭議解決機(jī)制的重點是對于學(xué)生的學(xué)術(shù)評定、紀(jì)律處分等學(xué)術(shù)性爭議和行政性爭議，這些爭議都屬于公法性質(zhì)的爭議，對于爭議處理結(jié)果不服的，仍可能再經(jīng)由行政復(fù)議和司法審查機(jī)制解決。學(xué)生與高校間發(fā)生的私法上爭議也可以在高校內(nèi)部解決，但對該爭議解決不服的，需要通過民事訴訟途徑解決。教師與高校之間關(guān)于晉升等發(fā)生的爭議也屬于高校內(nèi)部爭議解決的范圍。

高校內(nèi)部爭議解決機(jī)制首先是高校內(nèi)部相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)的建立健全，其次是規(guī)則的制定和執(zhí)行。高校內(nèi)部爭議解決機(jī)制包括教師校內(nèi)申訴和學(xué)生校內(nèi)申訴。從現(xiàn)有申訴制度來看，當(dāng)務(wù)之急是建立教師的校內(nèi)申訴制度，設(shè)立教師申訴委員會。由于教師與高校發(fā)生的爭議多為學(xué)術(shù)評議事項，教師申訴委員會應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)專業(yè)人員的參與。學(xué)生申訴處理委員會主要處理違反紀(jì)律規(guī)則和管理規(guī)則做出的處分決定，對于與學(xué)生學(xué)術(shù)水平的具體評定有關(guān)的爭議事項應(yīng)當(dāng)交由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)解決。對涉及教師職稱評定和學(xué)生成績評定等事項，可以交由已有的學(xué)校機(jī)構(gòu)如學(xué)位評定委員會和學(xué)術(shù)委員會處理。原則上所有的學(xué)生、教師與高校之間的行政爭議都可以進(jìn)行申訴，但申訴以一次為限。涉及學(xué)術(shù)的高校行為，校內(nèi)申訴應(yīng)當(dāng)作為教育行政申訴的前置程序，但并非所有的涉及學(xué)術(shù)行為的校內(nèi)申訴決定都能夠進(jìn)入教育行政申訴程序。

第二，細(xì)化教育申訴和教育仲裁制度，健全完善教育行政救濟(jì)機(jī)制。行政救濟(jì)機(jī)制是由教育行政機(jī)關(guān)所主持的一種爭議解決機(jī)制。高校在自治行政之外作為行政相對人與非教育行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的爭議，如衛(wèi)生處罰等，可以由相應(yīng)的行政復(fù)議制度解決，不是教育行政救濟(jì)機(jī)制的重點。行政解決機(jī)制主要解決教育行政爭議和高校內(nèi)部爭議為對象的爭議解決機(jī)制，包括高校內(nèi)部的學(xué)生和教師基于高校行使自治權(quán)力發(fā)生的爭議，高校接受教育行政的干預(yù)監(jiān)督與教育行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的教育行政爭議。

高等教育行政救濟(jì)機(jī)制可以有兩種模式。一是教育系統(tǒng)內(nèi)部司法制度。一些國家中央和地方教育行政部門設(shè)有專門機(jī)構(gòu)行使教育行政裁判權(quán)和司法仲裁權(quán)，負(fù)責(zé)對涉及教師、校長、教育行政人員的訴訟案件和違法案件的行政懲處和裁決。一是教育系統(tǒng)外部行政司法制度。許多國家均設(shè)立了單獨的行政仲裁制度和機(jī)構(gòu)，專門受理涉及行政違法行為的訴訟案件。這類行政司法機(jī)構(gòu)有權(quán)對包括違反教育法律在內(nèi)的一切行政違法行為作出裁決，有權(quán)受理涉及包括教師和教育行政人員在內(nèi)的公務(wù)人員的訴訟案件。我國高等教育行政救濟(jì)機(jī)制可以在現(xiàn)有機(jī)制的基礎(chǔ)上沿著上述進(jìn)路出發(fā)，即在教育系統(tǒng)內(nèi)完善教育申訴制度和教育行政復(fù)議制度，同時在教育系統(tǒng)外完善教育仲裁制度。

我國現(xiàn)行教育行政解決機(jī)制采取的主要是教育系統(tǒng)內(nèi)部司法制度，由教育行政機(jī)關(guān)來處理教育行政爭議。教育行政機(jī)關(guān)既是高校自治行政的監(jiān)督者，又是教育行政機(jī)構(gòu)自身教育行政行為的監(jiān)督者。它可以解決高校內(nèi)部爭議和教育行政爭議兩種。對高校內(nèi)部爭議，教育行政機(jī)關(guān)只能審查高校行為的合法性而不能及于高校行為的合理性，不能代替高校直接作出行為。對教育行政爭議，由于是教育行政機(jī)關(guān)自身對于高校所進(jìn)行的干預(yù)行為，教育行政機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行合法性和合理性審查，并可以直接作出行政決定。應(yīng)當(dāng)肯定，教師或?qū)W生對高校內(nèi)部爭議解決機(jī)制的決定仍然不服的可以向教育行政機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，但建議將高校內(nèi)部爭議解決機(jī)制作為訴諸行政爭議解決機(jī)制的前置程序。對教育行政機(jī)關(guān)的申訴處理決定仍然不服的，才有可能提起司法審查。對于教育行政爭議，高校可以通過行政爭議解決機(jī)制解決，也可以直接提起司法審查，行政爭議解決機(jī)制不是高校對教育行政爭議提起司法審查的前置程序。

教育仲裁制度作為教育系統(tǒng)外由人事部門所進(jìn)行的行政救濟(jì)機(jī)制有其優(yōu)勢，可以予以保留，但建議對教育系統(tǒng)尤其是高等教育領(lǐng)域人事爭議仲裁制度的實施情況進(jìn)行評估，在考慮到高等教育和高校的特殊性的基礎(chǔ)上進(jìn)行改造，尤其要解決教師申訴與教育仲裁的關(guān)系，在明確二者各自救濟(jì)范圍的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)允許二者作為行政救濟(jì)機(jī)制并行不悖，允許當(dāng)事人自由選擇，但在選擇之后是否有必要進(jìn)入同一救濟(jì)環(huán)節(jié)需要權(quán)衡。目前對教育行政申訴不服的，可以申請復(fù)議或行政訴訟，而對人事爭議仲裁不服的則進(jìn)入民事訴訟，這種差別不利于爭議的解決。

第三，完善行政復(fù)議和行政訴訟制度，勾連不同爭議解決機(jī)制。高等學(xué)校行政爭議要進(jìn)入行政復(fù)議和行政訴訟范圍，但并不是所有的爭議都能夠進(jìn)入。要建立高等學(xué)校行政爭議對行政訴訟的入口機(jī)制。這個入口機(jī)制一方面體現(xiàn)為行政復(fù)議和訴訟受理此類爭議的范圍有限性，一方面體現(xiàn)為行政復(fù)議和訴訟受理此類爭議的時機(jī)限定性。高等學(xué)校行政爭議涉及學(xué)生和教師權(quán)益的，僅在足以影響二者身份且必須已經(jīng)經(jīng)過校內(nèi)申訴程序時方可進(jìn)入復(fù)議和訴訟。必要時也可以規(guī)定校內(nèi)申訴之后的行政復(fù)議程序，窮盡行政救濟(jì)之后才可能進(jìn)入行政訴訟。并且，此類高等學(xué)校行政爭議的司法審查強(qiáng)度是受限制的，對于學(xué)術(shù)性爭議，司法審查應(yīng)當(dāng)尊重高校的學(xué)術(shù)自主，原則上只審查程序問題，不介入實體判斷。

當(dāng)然，僅有這些機(jī)制還不足以解決高等學(xué)校行政糾紛。教師與高校之間的人事爭議隨著事業(yè)單位改革的深入進(jìn)行將會出現(xiàn)更復(fù)雜的情況，需要探索完善教育人事爭議仲裁制度。教育行政爭議的解決應(yīng)該更依賴于包括校內(nèi)申訴、教育申訴等系統(tǒng)內(nèi)的糾紛解決機(jī)制，行政復(fù)議和行政訴訟尤其是后者并非是最好的選擇。行政法學(xué)正面臨從行政訴訟向行政過程為中心的轉(zhuǎn)變，對高校行政爭議非訴訟解決機(jī)制的探索，既是高校學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)權(quán)力的應(yīng)有之義，也是對行政法學(xué)這一行政過程中心轉(zhuǎn)變的回應(yīng)。