行政區(qū)劃調(diào)整與進(jìn)一步提高行政效率探析

龍德祥

摘要：推進(jìn)行政區(qū)劃改革，進(jìn)一步提高行政效率，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)有之義，將全國調(diào)整為55個左右省級區(qū)域，使管轄更加均勻緊湊。調(diào)整后的省級區(qū)域?qū)嵭惺　h（市）—鄉(xiāng)（區(qū)）三級管理體制。從行政區(qū)劃改革向行政體制過渡，扁平化后的政府，有助于進(jìn)一步促使事權(quán)的劃分，進(jìn)一步構(gòu)建相匹配的財(cái)稅體制，進(jìn)一步降低行政運(yùn)行成本。

關(guān)鍵詞：區(qū)劃；改革；行政；效率；治理；縮?。粩U(kuò)縣

黨的十八提出，堅(jiān)持把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。而推進(jìn)行政區(qū)劃改革，進(jìn)一步提高行政效率，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應(yīng)有之義。我國的行政區(qū)劃，與美國比，人口是美國4倍多，省份數(shù)量少，美國有50個州（相當(dāng)于中國的省級區(qū)劃），而中國只有34個省級行政區(qū)域。有的省面積過大，如新疆，有166萬平方公里，占全國的六分之一，有的省人口過多，如廣州、山東、河南等接近億人，5000萬以上人口大省就有十多個，相當(dāng)于一些大國。管理的面積、人口橫向過大，致使管理的縱向即政府層級過多，行政效率受到一定的影響，有的政策、政令、指示多層消化，到了村級難免弱化。目前我國已經(jīng)成為世界政府層級最多的國家之一，需要向扁平化過度。世界絕大多數(shù)國家政府層級是二級或三級制，美國國土面積和我國相當(dāng)，實(shí)行州—市二級與州—縣—鎮(zhèn)三級共存制，印度是世界人口第二大國，實(shí)行的是邦—縣—區(qū)三級制，鄰國日本為都、道、府、縣—市、町、村二級。中國有中央—省—市—縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府，村委會也有準(zhǔn)政府趨勢，加之副省級城市，計(jì)劃單列市等層級設(shè)置，致使行政效率受到一定的影響。為了進(jìn)一步提高行政效率，加速縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國的行政區(qū)劃改革可從以下方面著手。

一、做好頂層設(shè)計(jì)，按從上到下的順序，從縮省—擴(kuò)縣—整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)—取消市級（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級）著手。

中央層面應(yīng)根據(jù)各省實(shí)際，結(jié)合各省民意，做好頂層設(shè)計(jì)，縮省擴(kuò)縣，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1、將全國從34個省級區(qū)域調(diào)整為55個左右省級區(qū)域，從縮減面積和人口上減少管轄幅度，使管轄更加均勻緊湊，也不影響經(jīng)濟(jì)政治文化等發(fā)展，同時避免大省管理幅度過大而導(dǎo)致的小馬拉大車的負(fù)重，改變城鄉(xiāng)利益難以協(xié)調(diào)、政策標(biāo)準(zhǔn)不能平衡、城鄉(xiāng)差別難以兼顧的格局。具體辦法是根據(jù)各省情況，有的一分為二，有的將拆分的部分組合為新省，有的是將人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模大的市升格為直轄市，有的特殊省份可以不變，如西藏、香港、澳門、臺灣，有的管轄幅度適中的省份可以不變，如貴州、海南。除西藏等少數(shù)特殊省份外，各省級區(qū)域的人口控制在4000萬人左右，消除有的省份人口近億的世界絕無僅有的超常現(xiàn)象，改變一些省份人口偏少的局面。2、省級縮小后，在省直管縣的縣域取消市級政府層級，在省直管市的市域取消街道辦事處的（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級）的政府層級。根據(jù)有的縣過小，10多萬人口的情況，采取并縣的辦法，把縣級管轄的面積和人口調(diào)到適中，將小縣并大縣后，使縣級人口規(guī)模達(dá)到250萬左右，即有利于管轄，進(jìn)一步提高行政效率，又不影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。3、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)。整合后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)），面積和人口適中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）人口在5萬左右（根據(jù)東、中、西部差異而定）。

二、從完善管理體制，減少政府管理層級著手。

在行政區(qū)化改革調(diào)整后，把原來因?yàn)楣芾淼拿娣e、人口橫向過大，導(dǎo)致了管理的縱向即政府層級過多的格局調(diào)整過來。在農(nóng)業(yè)和工業(yè)綜合的省，調(diào)整為“省—縣—鄉(xiāng)”和“省—市—區(qū)”兩種三級格局，在直轄市建立市—區(qū)—街道三級格局，在農(nóng)業(yè)性較強(qiáng)的省建立省—縣—鄉(xiāng)的三級格局，減少現(xiàn)在的中間層級即市管轄縣的市級。這里的重點(diǎn)在調(diào)整縣的這一級，將小縣并大縣，在縣域范圍內(nèi)建立縣—鄉(xiāng)—村的管理格局，村不是一級政府，縣級政府升格為正廳級。另一方面，把現(xiàn)有市管轄的一些縣分出去重組新縣，原市只管轄人口在250萬左右中心區(qū)域，建立省—市—區(qū)的管理格局，在市域范圍建立市—區(qū)—社區(qū)的管理格局，社區(qū)不是一級政府，市仍為正廳級。我以貴州省和安順市為例來論述以上問題。貴州面積和人口都很適中，不必拆分，但現(xiàn)在有九個地級市管轄著八十八個縣級行政區(qū)劃，市級政府的作用老百姓不太認(rèn)可，說它是個上傳下達(dá)的政府，在民意如此的情況下，應(yīng)將貴州省的地級市拆分為17個縣（市），形成省—市—區(qū)和省—縣—鄉(xiāng)兩種管理格局。1、貴陽市不變，保留省會城市大格局；2、將威寧縣和赫章縣從畢節(jié)市化出，組成一個縣；3、將織金縣、黔西縣、金沙縣從畢節(jié)市劃出組成一個新縣；4、畢節(jié)市管轄原有的大方縣，納雍縣和七星關(guān)區(qū)；5、將習(xí)水縣、赤水市、桐梓縣、仁懷市，從遵義市劃分出來組成一個新的市；6、將道真縣、正安縣、務(wù)川縣從遵義市劃出組成一個新縣；7、遵義市只管轄原有的紅花崗區(qū)、播州區(qū)、綏陽縣、鳳岡縣、湄潭縣、余慶縣；8、將銅仁市的德江縣、沿河縣、思南縣、石阡縣劃出組成一個新的市；9、原銅仁市只保留碧江區(qū)、江口縣、萬山特區(qū)、玉屏縣、松桃縣；10、將天柱縣、錦屏縣、黎平縣、榕江縣、從江縣、三穗縣、劍河縣從黔東南自治州劃出組成一個新市；11、黔東南自治州改為凱里市，管轄施秉縣、鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣、岑鞏縣、黃平縣、原凱里市、臺江縣、麻將縣、雷山縣、單寨縣；12、黔東南自治州改為都勻市；13、把三都縣、獨(dú)山縣、荔波縣劃出組成一個新縣，把甕安縣、福泉市化歸凱里市，把長順縣劃歸安順市；14、安順市保持不變；15、六盤水市保持不變；16、黔西南州改為興義市；17、把貞豐縣、安龍縣、冊亨縣、望謨縣從黔西南州化出組成一個新縣。

改革后的17個縣（市）行政級別都為平等的正廳級，在省—縣—鄉(xiāng)的格局中，把原來縣變?yōu)猷l(xiāng)（正縣級政府），在鄉(xiāng)級成立人大和政協(xié)等機(jī)構(gòu)，把行政村并大實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，行政村不是一級政府；在省—市—區(qū)的格局中，把原來縣變?yōu)閰^(qū)，在區(qū)成立人大政協(xié)等機(jī)構(gòu)，撤銷街道辦事處，組建新型社區(qū)實(shí)行在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的自治，新型社區(qū)不是一級政府。各縣市可設(shè)一個機(jī)場，設(shè)一所學(xué)院和一?？坡殬I(yè)院校，并統(tǒng)籌高中教育。

在縣市層面的行政區(qū)劃改革上，以貴州省安順市為例，把西秀區(qū)劃分為兩個區(qū)，加上劃進(jìn)來的長順縣，共有8個原來建制規(guī)模的縣，把縣全部改為8個區(qū)，人口規(guī)模不超50萬，區(qū)以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過在基本不變的基礎(chǔ)上通過拆并建，組建新型的城市社區(qū)或農(nóng)村社區(qū)，社區(qū)不是一級政府，實(shí)行在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的自治，社區(qū)人口規(guī)模在5萬左右，社區(qū)下面由若干個居民委員會組成。最后建成“市—區(qū)—城市社區(qū)”和“市—區(qū)—農(nóng)村社區(qū)”兩種格局。

三、從提高認(rèn)識和強(qiáng)化行政區(qū)劃改革意識著手。

行政區(qū)劃改革不是簡單的拼湊，必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，綜合考慮民族、環(huán)境、文化、歷史、風(fēng)俗等因素?？たh治，則天下安。從行政區(qū)劃改革，向行政體制過渡，減少政府層級，使扁平化后的政府，有助于進(jìn)一步促使事權(quán)的劃分清晰，有助于進(jìn)一步合理構(gòu)建與事權(quán)相匹配的分級財(cái)稅體制，進(jìn)一步降低行政體系的運(yùn)行成本，進(jìn)一步提高行政效率，更好促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更好促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。endprint