從扶持安置到能力開發(fā)：殘疾人就業(yè)保障轉(zhuǎn)型研究

高圓圓

摘 要：當(dāng)前， 我國在促進(jìn)殘疾人就業(yè)方面主要依靠經(jīng)濟(jì)扶持和就業(yè)安置手段，一定程度上解決了殘疾人就業(yè)難的問題，基本保障了殘疾人就業(yè)權(quán)利，并已形成相對穩(wěn)定的殘疾人就業(yè)格局。但由于就業(yè)保障理念滯后、就業(yè)保障制度和就業(yè)服務(wù)體系不完善，殘疾人就業(yè)難依然存在。應(yīng)轉(zhuǎn)變殘疾人就業(yè)保障理念，重視殘疾人人力資源開發(fā)，從扶持安置向能力開發(fā)轉(zhuǎn)型。要建立政府、社會組織、企業(yè)和家庭等多元主體協(xié)同推進(jìn)的殘疾人就業(yè)能力開發(fā)體系，以能力開發(fā)為導(dǎo)向構(gòu)建以職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)康復(fù)和扶貧開發(fā)為核心的殘疾人就業(yè)扶持機(jī)制，并建立和完善社會化的殘疾人就業(yè)服務(wù)體系以配合和推動殘疾人就業(yè)保障轉(zhuǎn)型，進(jìn)而營造殘健融合的就業(yè)環(huán)境，有效提升殘疾人就業(yè)能力和質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：殘疾人就業(yè)保障；就業(yè)能力開發(fā)；按比例安排就業(yè)；集中安置就業(yè)；自主就業(yè)；殘疾人康復(fù)；就業(yè)服務(wù)體系；無障礙設(shè)施；殘健融合

中圖分類號：F214.4；C913.69 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-8131（2017）03-0088-08

一、引言

1993年6月，為了促進(jìn)和保護(hù)所有的人權(quán)和基本自由，世界人權(quán)會議通過了《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》，明確指出，需要特別注意確保殘疾人不受任何歧視和平等地享有人權(quán)和基本自由，包括積極參與社會的各個方面（The World Conference on Human Rights，1993）。就業(yè)對殘疾人融入社會和參與社會活動來說尤為重要。就業(yè)不僅提供經(jīng)濟(jì)收入使殘疾人經(jīng)濟(jì)獨立，還為其提供社會認(rèn)同感、社會地位以及參與社會有益活動的途徑（ Hersh，2010），就業(yè)有利于提高殘疾人生活質(zhì)量和提升自信心。但是，當(dāng)前殘疾人在就業(yè)過程中卻常陷入邊緣化，以致不能享受與正常人同等的權(quán)利。不可忽視的是，殘疾人具備特殊技能和獨特優(yōu)勢，是社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要力量。如果忽視殘疾人就業(yè)，則是對殘疾人人力資源的極大浪費；如果有效地對殘疾人進(jìn)行能力開發(fā)，對其自身和社會都有著不可估量的價值。當(dāng)前對殘疾人進(jìn)行能力開發(fā)，就是要提高殘疾人勞動技能，使殘疾人某些身體功能得到恢復(fù)或者再開發(fā)，讓其具備一定的工作能力和自謀職業(yè)的能力。提高殘疾人就業(yè)能力，不僅可以促進(jìn)殘疾人就業(yè)，提高殘疾人工資收入水平，也是一項維護(hù)社會穩(wěn)定和提高社會文明程度的重要的民生工程。

自20世紀(jì)80年代以來，西方學(xué)者對殘疾人就業(yè)和就業(yè)保障制度展開了大量研究，取得了豐碩的成果。Aakvik（2003）指出教育項目可能對殘疾人就業(yè)率產(chǎn)生重要影響，并就教育項目對殘疾人就業(yè)產(chǎn)生的具體影響進(jìn)行了評估。Campolieti 等（2014）通過有關(guān)數(shù)據(jù)分析了職業(yè)康復(fù)對殘疾人就業(yè)的影響。Solberg等（1980）提出完善職業(yè)服務(wù)對促進(jìn)殘疾人就業(yè)有積極作用。Frutos等（2015）提出完善津貼、稅收優(yōu)惠、殘疾人證等措施，以促進(jìn)殘疾人就業(yè)和提高殘疾人就業(yè)保障。與國外研究相比，國內(nèi)學(xué)者對殘疾人就業(yè)能力探討較少，多側(cè)重于研究就業(yè)促進(jìn)措施和生活保障制度。例如鄭功成（2007）、賴德勝（2011）等研究了殘疾人社會保障戰(zhàn)略和制度建設(shè)；陳方正等（2008）分析了殘疾人就業(yè)人數(shù)、就業(yè)形式以及就業(yè)障礙；王雪梅（2006）分析了殘疾人就業(yè)現(xiàn)狀和影響殘疾人就業(yè)的因素以及相關(guān)法律法規(guī)的制約，提出應(yīng)優(yōu)化福利企業(yè)的扶持安置實現(xiàn)殘疾人就業(yè)及其相關(guān)保障措施；熊斌等（2016）基于重慶市殘疾人力資源能力狀況調(diào)查，提出人力資源開發(fā)分析框架，但遺憾的是并未從能力開發(fā)角度對殘疾人就業(yè)保障進(jìn)行深入研究。

為了充分實現(xiàn)殘疾人就業(yè)權(quán)利和構(gòu)建科學(xué)有效的殘疾人就業(yè)保障體系，有必要對我國當(dāng)前殘疾人就業(yè)保障存在的問題和轉(zhuǎn)型方向進(jìn)行研究。本文從當(dāng)前就業(yè)格局下殘疾人就業(yè)存在的困境入手，揭示現(xiàn)行殘疾人就業(yè)保障存在的問題，提出以就業(yè)能力開發(fā)作為殘疾人就業(yè)保障轉(zhuǎn)型的方向，進(jìn)而探討殘疾人就業(yè)保障轉(zhuǎn)型的有效路徑，以期為相關(guān)部門提供政策參考和實踐指導(dǎo)。

二、殘疾人就業(yè)保障現(xiàn)狀及轉(zhuǎn)型方向

1.我國殘疾人就業(yè)保障與就業(yè)格局

殘疾人在勞動力市場上失敗的現(xiàn)象并不少見，這可能是由于企業(yè)和社會對殘疾人的外顯偏見和內(nèi)隱排斥所造成的（吳海崢，2009； Dovidio et al；1996）。殘疾人求職過程中遭遇歧視的現(xiàn)象時有發(fā)生，一些雇主不愿雇傭殘疾人，而雇主不愿雇傭殘疾人可能是由于其對殘疾人有偏見。雇主的偏見主要來自對殘疾人形象的顧慮、對殘疾人工作能力的懷疑、對殘疾人性格的刻板印象等。同時，企業(yè)與殘疾人之間信息不對稱也可能導(dǎo)致殘疾人求職失敗。因此，政府有必要采取有效措施來保障殘疾人就業(yè)權(quán)的實現(xiàn)。新中國成立以后，我國政府主要通過“集中就業(yè)”和“按比例安排”來保障殘疾人實現(xiàn)就業(yè)；改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善，個體就業(yè)和靈活就業(yè)等“自主就業(yè)”方式逐漸成為殘疾人就業(yè)的主要方式。

“集中就業(yè)”是以福利企業(yè)、庇護(hù)性工場為依托，以減免相關(guān)稅收為基礎(chǔ)的殘疾人就業(yè)安置方式。作為最早提出的殘疾人就業(yè)渠道，“集中就業(yè)”在保障殘疾人就業(yè)權(quán)方面起到了基礎(chǔ)性作用，可以說是我國整個計劃經(jīng)濟(jì)體制時期甚至市場經(jīng)濟(jì)體制初期殘疾人最主要的就業(yè)方式。但是，市場經(jīng)濟(jì)條件下激烈的市場競爭使福利企業(yè)可吸納的殘疾人容量有限。根據(jù)中國殘疾人聯(lián)合會2013年、2014年和2015年的《中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，新增集中就業(yè)的殘疾人人數(shù)占新增殘疾人就業(yè)總?cè)藬?shù)的比例呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢（見圖1）。2016年民政部門提出取消福利企業(yè)資格認(rèn)定事項，并將推進(jìn)殘疾人集中就業(yè)單位改革，這意味著“集中就業(yè)”將不再是殘疾人就業(yè)保障的主要方式。

而與此同時，“按比例安排”在殘疾人就業(yè)保障中的作用逐步提升。1991年頒布的《中華人民共和國殘疾人保障法》規(guī)定，國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的比例安排殘疾人就業(yè)，并為其選擇適當(dāng)?shù)墓しN和崗位。國家以法律的形式來保障殘疾人的就業(yè)權(quán)利，為解決殘疾人的生活和工作問題奠定了堅實的基礎(chǔ)。但在實踐中存在政策落實困難、用人單位缺乏主動性等問題。2013年中共中央組織部等7部門提出由用人單位預(yù)留崗位安排殘疾人就業(yè)并給予獎勵，有效推動了殘疾人按比例就業(yè)。從2012年到2015年，新增按比例安排的殘疾人就業(yè)人數(shù)占新增殘疾人就業(yè)總?cè)藬?shù)的比例呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢。由于殘疾人“按比例安排”就業(yè)發(fā)展趨于良好態(tài)勢，近年來政府更多地致力于完善和發(fā)展“按比例安排”的殘疾人就業(yè)渠道。

除了“集中就業(yè)”和“按比例安排”之外，“自主就業(yè)”日益成為解決殘疾人就業(yè)的主渠道?！白灾骶蜆I(yè)”是殘疾人在政府的鼓勵和支持下，自愿組織起來從業(yè)或者個體創(chuàng)業(yè)的靈活就業(yè)形式，包括個體開業(yè)、居家就業(yè)和社區(qū)就業(yè)等多種就業(yè)形式。從殘聯(lián)部門對城鎮(zhèn)新增殘疾人就業(yè)人口的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2012年到2015年殘疾人個體開業(yè)及其他靈活就業(yè)的比例逐年增加。同時，在農(nóng)村地區(qū)通過開展殘疾人電子商務(wù)創(chuàng)業(yè)項目、產(chǎn)業(yè)扶貧項目也拓展了一部分殘疾人居家靈活就業(yè)。2012至2015年，農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的殘疾人從1 389.9萬下降到1 323萬，反映出一部分農(nóng)村殘疾人由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向了自主就業(yè)。

當(dāng)前，我國政府在逐漸弱化福利企業(yè)“集中就業(yè)”在殘疾人就業(yè)保障中的作用，并積極促進(jìn)“按比例安排”和“自主就業(yè)”的發(fā)展。以上三類殘疾人就業(yè)渠道和方式所構(gòu)成的殘疾人就業(yè)格局及其演變，是我國政府從計劃經(jīng)濟(jì)時期到社會主義市場經(jīng)濟(jì)時期經(jīng)濟(jì)社會體制不斷轉(zhuǎn)型升級的寫照，體現(xiàn)了我國政府在殘疾人就業(yè)領(lǐng)域不斷創(chuàng)新和改革的舉措和成就。近年來，得益于國家對殘疾勞動者就業(yè)的扶持安置措施，殘疾人就業(yè)渠道得到了有效保障，隨著殘疾人就業(yè)形式不斷完善和豐富，多元化殘疾人就業(yè)格局也趨于穩(wěn)定，殘疾人收入水平得到逐步提升，生活條件得到逐步改善。

盡管我國殘疾人就業(yè)格局日臻完善，城鎮(zhèn)殘疾人新增就業(yè)人口數(shù)基本穩(wěn)定，但仍有一大批處于勞動年齡段生活能夠自理的殘疾人未能就業(yè)。根據(jù)由中國殘聯(lián)研究室、北京大學(xué)人口研究所、國家統(tǒng)計局統(tǒng)計科學(xué)研究所撰寫的《2010年全國殘疾人狀況及小康進(jìn)程監(jiān)測報告》，2010年處于勞動年齡段生活能夠自理的農(nóng)村殘疾人就業(yè)比例為49.2%，城鎮(zhèn)殘疾人僅為34%。根據(jù)《國家殘疾預(yù)防行動計劃（2016—2020年）》和《2015年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，全國現(xiàn)有8 500多萬殘疾人，處于勞動年齡段的殘疾人約3 200萬，而就業(yè)的殘疾人數(shù)為2 108.2萬人，未能就業(yè)的殘疾人還有1 091.8萬人。不僅如此，在當(dāng)前就業(yè)格局下，殘疾人就業(yè)崗位不足、崗位層次總體偏低、就業(yè)收入較低等問題也沒有得到完全解決，殘疾人就業(yè)形勢依然十分嚴(yán)峻。

2.殘疾人就業(yè)困境與就業(yè)保障轉(zhuǎn)型

導(dǎo)致殘疾人就業(yè)難的原因，既有殘疾人自身能力無法適應(yīng)社會和融入社會的問題，也有政府、社會和企業(yè)對殘疾人就業(yè)能力認(rèn)識不足的問題；既在于社會和企業(yè)對殘疾人的外顯偏見和內(nèi)隱排斥，也在于政府對殘疾人就業(yè)能力開發(fā)不夠以及殘疾人就業(yè)崗位供給不足。

從當(dāng)前的殘疾人就業(yè)格局來看，殘疾人就業(yè)方式基本穩(wěn)定，但是與之相應(yīng)的保障制度建設(shè)并不完善。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，由于缺乏政府有力的支持，大量福利企業(yè)不但吸納殘疾人集中就業(yè)的容量不斷下降，而且經(jīng)營困難，甚至面臨停轉(zhuǎn)。同時，由于缺乏對殘疾人就業(yè)崗位的開發(fā)，按比例安排殘疾人就業(yè)也處于發(fā)展的瓶頸。比如，視力殘疾人就業(yè)僅局限于音樂和推拿，肢體殘疾人就業(yè)多局限于生產(chǎn)、設(shè)備操作維修，聽力殘疾人就業(yè)多局限于藝術(shù)創(chuàng)作或運(yùn)動員。而實際上，殘疾人的職業(yè)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。殘疾人具有心靜、手巧、志堅的優(yōu)勢，在工作崗位和職業(yè)領(lǐng)域的選擇方面并沒有適合與不適合。此外，近年來雖然通過自主創(chuàng)業(yè)就業(yè)的殘疾人愈來愈多，但國家鼓勵殘疾人自主創(chuàng)業(yè)的政策缺乏配套的獎勵機(jī)制，導(dǎo)致殘疾人自主創(chuàng)業(yè)推進(jìn)受阻。例如自主創(chuàng)業(yè)享受稅收優(yōu)惠的措施力度不大，殘疾人積極性不高；自主創(chuàng)業(yè)殘疾人的社會保險補(bǔ)貼、人員管理、資金籌集等存在困難；殘疾人經(jīng)營的行業(yè)或者項目缺乏市場競爭力，經(jīng)營收益低，且缺乏相關(guān)的補(bǔ)償機(jī)制；等等。如果這些問題得不到及時解決，將直接影響殘疾人就業(yè)制度轉(zhuǎn)型（陳方正 等，2008）。

一直以來，政府和社會只重視給予殘疾人資金性的福利資源，而忽視殘疾人人力資源的開發(fā)（劉旭東等，2002）。按照已有的政策法規(guī)，我國殘疾人就業(yè)保障呈現(xiàn)兩條路徑：一條路徑是對有勞動能力的殘疾人安排就業(yè)，實施按比例安排就業(yè)、福利企業(yè)安置或鼓勵自主創(chuàng)業(yè)等措施。但是，這樣的就業(yè)安置方式所提供的工作崗位多為體力勞動和比較簡單的腦力勞動，不但在一定程度上將殘疾人視為勞動力市場的淘汰者和社會經(jīng)濟(jì)中可有可無的附庸品某些學(xué)者討論了一種違規(guī)現(xiàn)象，即為了躲避就業(yè)保障金懲罰，某些機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位接受殘疾人就業(yè)安置任務(wù)后，尋找具有殘疾證的殘疾人用來掛名而不實際工作（王雪梅，2006），以套取政府的稅收優(yōu)惠和相關(guān)利益。這樣的方式不僅對殘疾人的自尊心造成了巨大傷害，也引發(fā)了健全人與殘疾人之間新的不公平。，而且浪費了大量寶貴的殘疾人人力資本。另一條路徑則是對勞動能力低的殘疾人和缺乏勞動能力的殘疾人實施經(jīng)濟(jì)幫扶政策。被幫扶的殘疾人多是重度殘疾或者多重殘疾人，他們常被視為不可利用和缺乏開發(fā)價值的人力資源，從而不能得到開發(fā)。但在事實上，許多重度甚至多重殘疾人是能夠通過后天培養(yǎng)獲得成功的，例如英國物理學(xué)家霍金、中殘聯(lián)主席張海迪等，他們通過自己學(xué)習(xí)和后天培養(yǎng)，成為了對國家和社會有用的人。

目前我國的殘疾人就業(yè)社會服務(wù)體系也不健全。殘疾人求職能力較弱，導(dǎo)致其對就業(yè)服務(wù)的需求更為強(qiáng)烈，只有建立完善的殘疾人就業(yè)服務(wù)體系，營造殘健融合的就業(yè)環(huán)境，才能使殘疾人有便捷的求職渠道。我國殘疾人就業(yè)服務(wù)的不完善包括軟服務(wù)和硬服務(wù)兩個方面：軟服務(wù)指服務(wù)平臺建設(shè)及服務(wù)隊伍建設(shè)。我國向殘疾人開展就業(yè)服務(wù)的平臺少、專業(yè)性不強(qiáng)，缺乏訓(xùn)練有素的殘疾人就業(yè)服務(wù)隊伍（從事殘疾人就業(yè)服務(wù)的人員大多缺少特殊教育、康復(fù)醫(yī)學(xué)、職業(yè)技術(shù)等知識或背景，對殘疾人就業(yè)存在的障礙和特殊需求也不太了解），導(dǎo)致所提供的服務(wù)與實際需求脫節(jié)。硬服務(wù)主要是指無障礙環(huán)境建設(shè)，即利用現(xiàn)代技術(shù)和設(shè)施在一定程度上消除環(huán)境對殘疾人造成的障礙。完善的無障礙環(huán)境建設(shè)不僅能夠為殘疾人就業(yè)提供方便，也有利于殘疾人參與社會活動。但目前我國城市的無障礙設(shè)施建設(shè)不足，如盲道、無障礙電梯等設(shè)計不足且開放受限，殘疾人出行存在諸多不便，手語、翻譯軟件等交流類無障礙軟件的使用也不夠普及，造成殘疾人融入社會存在困難，更難以融入工作環(huán)境。而在農(nóng)村地區(qū)的無障礙環(huán)境建設(shè)更為落后。

綜上所述，我國殘疾人就業(yè)保障基本靠經(jīng)濟(jì)扶持和就業(yè)安置手段，在一定程度上解決了殘疾人就業(yè)難的問題，基本保障了殘疾人就業(yè)權(quán)利。但從長遠(yuǎn)來看，按比例安排就業(yè)、鼓勵自主就業(yè)、福利企業(yè)集中就業(yè)等雖然能夠為殘疾人提供多元化就業(yè)形式和途徑，如果不進(jìn)一步對殘疾人就業(yè)能力進(jìn)行開發(fā)，殘疾人就業(yè)困局就難以真正突破。殘疾人經(jīng)濟(jì)幫扶和就業(yè)安置在過去計劃經(jīng)濟(jì)體制下取得了顯著成就，但在市場經(jīng)濟(jì)體制下便顯露出許多難以克服的弊病。同時，市場經(jīng)濟(jì)體制下殘疾人就業(yè)面臨較大風(fēng)險，且風(fēng)險日益復(fù)雜化和不確定。因此，有必要為殘疾人編織一個牢靠的社會安全網(wǎng)?，F(xiàn)行的社會保障制度能夠為殘疾人的生活困難給予保障，然而要實現(xiàn)殘疾人的全面、平等發(fā)展，還需要通過開展特殊教育、醫(yī)療康復(fù)、職業(yè)培訓(xùn)等充分開發(fā)殘疾人的就業(yè)能力，并完善殘疾人就業(yè)服務(wù)體系，即殘疾人就業(yè)保障應(yīng)逐步實現(xiàn)從以扶持安置為主到以就業(yè)能力開發(fā)為重心的轉(zhuǎn)變。

三、我國殘疾人就業(yè)能力開發(fā)現(xiàn)狀與問題

1.各開發(fā)主體開發(fā)力度和協(xié)作不夠

從政府層面來看，各職能部門對殘疾人就業(yè)能力的開發(fā)是不足的。例如殘聯(lián)部門，雖然積極建立殘疾人就業(yè)指導(dǎo)中心并組織開展殘疾人職業(yè)培訓(xùn)活動，但就業(yè)指導(dǎo)中心數(shù)量少且分布不均；人力資源和社會保障部門則更重視一般勞動者或者流動務(wù)工人員的就業(yè)培訓(xùn)，對殘疾人的職業(yè)培訓(xùn)推進(jìn)不夠，即使開展了一些培訓(xùn)項目，也是內(nèi)容較單一而不夠人性化，不能適應(yīng)殘疾人的特殊需要；教育部門對殘疾人的職業(yè)教育不夠重視，對殘疾人特殊教育水平和質(zhì)量的監(jiān)督和引導(dǎo)不足；而主管殘疾人康復(fù)事業(yè)的衛(wèi)生部門，也未能發(fā)揮應(yīng)有作用，導(dǎo)致康復(fù)醫(yī)學(xué)長期處于邊緣地位，康復(fù)醫(yī)師和輔助人員極度匱乏。

從民間組織參與殘疾人就業(yè)服務(wù)來看，則存在較大的提升空間。近些年一些發(fā)達(dá)地區(qū)特別是在沿海地區(qū)，民間組織開始介入殘疾人服務(wù)領(lǐng)域，相應(yīng)的承接了部分政府職能。比如，殘疾人支持性就業(yè)民間組織為重度智障和多重殘疾人提供了托養(yǎng)和扶持性就業(yè)服務(wù)，殘疾人康復(fù)民間組織為殘疾人提供了一些康復(fù)服務(wù)和康復(fù)訓(xùn)練。但是，總體上講涉及殘疾人職業(yè)教育及就業(yè)服務(wù)的民間組織尚比較匱乏，不論是介入的程度，還是介入的方式都不能滿足殘疾人就業(yè)的需要。這與政府對殘疾人民間組織的鼓勵政策不足有關(guān)，也與殘疾人民間組織自身不完善、領(lǐng)域較窄有關(guān)。

由于政府相關(guān)部門開發(fā)力度不夠，社會參與不足，且各開發(fā)主體之間缺乏有效協(xié)作，對殘疾人就業(yè)能力的開發(fā)明顯不足。殘疾人能力開發(fā)成功的案例多表現(xiàn)為殘疾人個體的努力，如身殘志堅的殘疾人通過自學(xué)和鉆研提升自己的就業(yè)能力，最后取得成功；有的殘疾人通過家庭、同鄉(xiāng)等社會關(guān)系找到工作，并在工作中提高技能水平。但是，殘疾人就業(yè)能力的個體開發(fā)，無論是開發(fā)程度還是開發(fā)范圍都是不足的。殘疾人自主開發(fā)能力通常較弱，且并不一定能實現(xiàn)充分開發(fā)；部分殘疾較輕或者單一殘疾類型的殘疾人自我開發(fā)相對容易，能夠更順利地找到工作，而殘疾較重或者多重殘疾類型的殘疾人自我開發(fā)的難度較大，且成功的可能性較低。因此，殘疾人就業(yè)能力開發(fā)需要有完善的制度保障和更多的社會參與，才能讓更多的殘疾人就業(yè)能力得到充分開發(fā)，進(jìn)而提高其就業(yè)的成功率。

2.殘疾人教育、扶持和康復(fù)有待進(jìn)一步強(qiáng)化

殘疾人接受教育能夠提高其文化知識水平，也能夠為其接受職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育奠定堅實的基礎(chǔ)。對殘疾人進(jìn)行特殊職業(yè)教育、鼓勵支持殘疾人接受高等教育，不僅能保障殘疾人受教育的權(quán)利，也為殘疾人參與勞動力市場競爭儲備相應(yīng)的就業(yè)能力（楊偉國 等，2008）。如表1所示，2013年至2015年，我國殘疾人高中在校生和普通高等院校在校生呈增長趨勢，說明殘疾人普通教育事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展；但殘疾人中等職業(yè)學(xué)校在校生人數(shù)出現(xiàn)下降趨勢，說明殘疾人職業(yè)教育存在較大問題，例如教育部門對殘疾人職業(yè)教育不夠重視，職業(yè)教育課程內(nèi)容固化、缺乏更新，難以適應(yīng)勞動力市場需求等。

以反貧困為目標(biāo)開展的技術(shù)培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)扶持，能夠使殘疾人掌握更多技能，進(jìn)而挖掘其就業(yè)能力。近年來，很多殘疾人通過扶貧開發(fā)項目提升了勞動技能和技術(shù)水平（見表1），這為殘疾人脫貧致富，全面建成小康社會奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是，也應(yīng)該看到扶貧項目對殘疾人的扶持和培訓(xùn)還有待完善。比如，很多扶貧項目未充分考慮殘疾人的勞動愿望和勞動權(quán)利，傾向于扶持勞動能力和致富能力更強(qiáng)的健全人士，相對減少了殘疾人參與扶貧項目的機(jī)會。同時，盡管對殘疾人的培訓(xùn)范圍和培訓(xùn)項目逐漸增加，但是受益的殘疾人人數(shù)較少，許多有培訓(xùn)需求的殘疾人依然無法參加。以電商培訓(xùn)為例，由于缺少對具有部分勞動能力的中度殘疾人的扶持和優(yōu)惠政策，培訓(xùn)班學(xué)員多為行動沒有障礙、能完全自理的殘疾人，而存在出行障礙、不能自理的殘疾人難以參加培訓(xùn)。

康復(fù)訓(xùn)練能夠使殘疾人在一定程度上克服自身障礙，恢復(fù)勞動能力，進(jìn)而返回正常的工作和生活軌道。隨著殘疾人康復(fù)需求的日益增加，全國殘疾人康復(fù)機(jī)構(gòu)和殘聯(lián)辦的康復(fù)機(jī)構(gòu)逐年增多，接受康復(fù)訓(xùn)練或者康復(fù)手術(shù)的殘疾人數(shù)也不斷增長（見表1）。但是，我國的殘疾人康復(fù)服務(wù)還限于低水平的選擇型康復(fù)救助，康復(fù)津貼的補(bǔ)助對象只限于貧困人群，且補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)存在地區(qū)差異（具體標(biāo)準(zhǔn)由地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和殘疾人需求確定）。目前，康復(fù)實施對象主要是貧困精神殘疾人和貧困殘疾兒童，對其他類型的殘疾人康復(fù)缺少救助政策和措施，尤其是處于勞動年齡的殘疾人康復(fù)未受到應(yīng)有重視。

四、我國殘疾人就業(yè)保障的轉(zhuǎn)型路徑

1.建立多元主體協(xié)作的殘疾人就業(yè)能力開發(fā)體系

政府具有依法對公共事務(wù)進(jìn)行管理的職責(zé)和功能，應(yīng)在殘疾人就業(yè)能力開發(fā)中發(fā)揮其應(yīng)有的職責(zé)和功能；殘疾人作為個體并不是孤立存在的，必然隸屬于某個家庭或者某個組織，家庭和社會組織也必然要在殘疾人就業(yè)能力開發(fā)中起到重要作用。因此，應(yīng)明確政府、企業(yè)、社會和家庭等經(jīng)濟(jì)主體在殘疾人就業(yè)能力開發(fā)中的定位，并實現(xiàn)協(xié)同開發(fā)。

（1）政府應(yīng)加大殘疾人就業(yè)能力開發(fā)力度。近些年來，殘疾人事業(yè)發(fā)展中暴露出因政府責(zé)任缺失而導(dǎo)致殘疾人就業(yè)保障不足、就業(yè)嚴(yán)重滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題（許琳 等，2008）。政府部門應(yīng)擔(dān)負(fù)起殘疾人就業(yè)保障的主要職責(zé)和作用，改革和完善殘疾人就業(yè)保障制度，擴(kuò)大公共財政投入，明確職責(zé)并提高監(jiān)管力度；政府可牽頭協(xié)同建立殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或者委托第三方機(jī)構(gòu)代理完成對殘疾人能力開發(fā)的工作，并通過政策宣傳引導(dǎo)企業(yè)和社會重視對殘疾人勞動就業(yè)權(quán)的保護(hù)。

（2）擴(kuò)大社會組織開發(fā)殘疾人就業(yè)能力的范圍和內(nèi)容。公益組織是殘疾人教育、職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)等的重要實施者，包括志愿者協(xié)會、基金會等。離開公益組織的積極參與，殘疾人就業(yè)服務(wù)中所需要的輔助人員或者志愿者就難以找尋。因此，要積極培育殘疾人社會組織，提供殘疾人活動場所和吸納志愿者。同時，公益機(jī)構(gòu)也要努力提高自身提供殘疾人職業(yè)培訓(xùn)、康復(fù)服務(wù)以及就業(yè)服務(wù)等的能力。

（3）充分發(fā)揮個人和家庭開發(fā)殘疾人就業(yè)能力的積極作用。家庭是殘疾人個體能力形成的啟蒙場所和主要場所。殘疾人在致殘后的初期，還沒有恢復(fù)獨立活動能力或者行為能力時，家庭環(huán)境對其重拾自信心和能力恢復(fù)有著直接的影響；如果家庭環(huán)境在殘疾人能力恢復(fù)期間給予照顧和扶持，將對殘疾人能力開發(fā)有直接幫助。同時，殘疾人就業(yè)能力開發(fā)的效果還取決于其自身的能力基礎(chǔ)、性格、品質(zhì)、文化素質(zhì)和勤奮程度。殘疾人致殘后應(yīng)積極面對，掃除心理障礙，并勤奮學(xué)習(xí)文化知識和勞動技能，努力成為對社會有用的勞動者。

2.構(gòu)建以能力開發(fā)為導(dǎo)向的殘疾人就業(yè)扶持機(jī)制

有學(xué)者提出，基于殘疾人群體的特殊性，不僅要對殘疾人的就業(yè)能力進(jìn)行有效開發(fā)，還要強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)地開發(fā)（云鵬，2001）。也就是說，要將職業(yè)教育、康復(fù)、產(chǎn)業(yè)扶貧和就業(yè)扶持等整合為一個系統(tǒng)，提高殘疾人就業(yè)能力開發(fā)的實際效果。

（1）建立和完善殘疾人職業(yè)教育體系。殘疾人的健康資本很難改變，但殘疾人的人力資本水平卻可通過教育得以提高（賴德勝 等，2008）。對未到勞動年齡或未就業(yè)的殘疾人來說，重點應(yīng)放在職業(yè)教育方面。殘疾人特殊教育學(xué)校要加強(qiáng)對殘疾人職業(yè)技能的培訓(xùn)，增加適應(yīng)勞動力市場需要的專業(yè)或者課程。對于有條件接受高職教育或者高等教育的殘疾人要給予優(yōu)惠政策，讓其和非殘疾人一樣接受高等教育，塑造其良好的人生觀、價值觀和就業(yè)觀。對于已經(jīng)步入就業(yè)崗位的殘疾人來說，各用人單位也應(yīng)完善殘疾人職業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。國家應(yīng)該提高財政支持力度和完善資金保障機(jī)制，建設(shè)殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)中心（院校），完善職業(yè)技能教學(xué)體系，并強(qiáng)化考核機(jī)制。殘疾人職業(yè)培訓(xùn)要適應(yīng)市場需求，克服當(dāng)前培訓(xùn)項目小、周期短的弊端，并對貧困家庭的殘疾人實行免費培訓(xùn)。

（2）建立和完善殘疾人扶貧機(jī)制。對農(nóng)村有一定勞動技能的殘疾人，要幫助其選擇附加值較高的種植（養(yǎng)殖）項目，實現(xiàn)增產(chǎn)增收；對缺乏技能的殘疾人，應(yīng)以結(jié)對子的形式打破其技能瓶頸，或者給予財政專項扶貧補(bǔ)貼以幫助其參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。完善殘疾人產(chǎn)業(yè)扶貧項目，向殘疾人提供更為靈活的扶貧貼息貸款和發(fā)展資金項目。為有創(chuàng)業(yè)意愿的殘疾人開設(shè)綠色貸款通道，破解其生產(chǎn)資金不足的難題。

（3）建立和完善殘疾人康復(fù)福利制度?？祻?fù)訓(xùn)練是殘疾人恢復(fù)和加強(qiáng)生活和生產(chǎn)能力的重要途徑，應(yīng)積極為各類殘疾人提供適當(dāng)?shù)目祻?fù)服務(wù)。應(yīng)增加殘疾人醫(yī)療康復(fù)機(jī)構(gòu)及其網(wǎng)站，提高殘疾人康復(fù)的便攜性；將殘疾人康復(fù)項目納入醫(yī)療保障體系中，增加康復(fù)診療項目，擴(kuò)大門診康復(fù)藥物報銷范圍，讓各類各級殘疾人享受到醫(yī)療康復(fù)保障，并不斷提高康復(fù)保障待遇。同時，在社會救助制度中增加康復(fù)救助項目，避免殘疾人因無力負(fù)擔(dān)費用而放棄康復(fù)的現(xiàn)象；不斷擴(kuò)大康復(fù)救助項目的內(nèi)容，延長殘疾人康復(fù)救助的時間期限，確保殘疾人享受到足夠的康復(fù)保障。此外，還要將教育康復(fù)和職業(yè)康復(fù)相結(jié)合，發(fā)展康復(fù)性職業(yè)教育，讓殘障人士通過學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)重新獲得工作能力。

3.建立和完善殘疾人就業(yè)服務(wù)體系

（1）建立和完善殘疾人就業(yè)服務(wù)平臺。殘疾人可能具有行動、聽力、語言、視力等障礙，為方便殘疾人及時了解就業(yè)崗位、就業(yè)趨勢、就業(yè)條件等信息，有必要建立滿足各類殘疾人需要的就業(yè)服務(wù)平臺。建議在社區(qū)建立殘疾人就業(yè)咨詢服務(wù)所，讓殘疾人就近接受上門服務(wù)或者定點服務(wù)；聘請就業(yè)咨詢專家定期通過微講座為殘疾人提供信息和解答問題，在社區(qū)進(jìn)行殘疾人就業(yè)宣傳教育，定期在人員集中的地點開展宣傳活動；開通殘疾人就業(yè)咨詢熱線，聘請盲人和肢體殘疾人作為服務(wù)熱線接聽員，為殘疾人解答各方面的專業(yè)問題。這樣不僅有利于增設(shè)公益崗位，也有利于更加精準(zhǔn)地獲取殘疾人需求，以更好地為殘疾人提供體驗式就業(yè)服務(wù)。

（2）建立和優(yōu)化殘疾人就業(yè)服務(wù)隊伍。完善殘疾人就業(yè)服務(wù)需要一批具有專業(yè)背景的人才隊伍，包括教育培訓(xùn)老師、康復(fù)醫(yī)師、工作輔助人員、農(nóng)村扶貧項目咨詢專員（村干部、社區(qū)服務(wù)干部）等。要建立高素質(zhì)的培訓(xùn)教師隊伍，針對殘疾人就業(yè)問題咨詢、指導(dǎo)，定期開展殘疾人就業(yè)培訓(xùn)；建立專業(yè)化的康復(fù)醫(yī)師隊伍，為殘疾人醫(yī)療康復(fù)和職業(yè)康復(fù)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，并提供康復(fù)前、康復(fù)中和康復(fù)后的實時跟蹤服務(wù)，提高康復(fù)效果；還要培育輔助人員隊伍，為殘疾人提供輔助性幫助，例如輔助餐飲、輔助出行、輔助溝通等。在扶貧開發(fā)工作中，還可特設(shè)專門針對殘疾人扶貧的崗位和人員，為殘疾人提供切合實際的特殊幫扶。

（3）加大無障礙環(huán)境建設(shè)力度。隨著交通事業(yè)和信息化的發(fā)展，應(yīng)建設(shè)更人性化的無障礙設(shè)施，例如，設(shè)置導(dǎo)聽系統(tǒng)，給戴助聽器的殘疾人提供便利；設(shè)置無障礙公交、無障礙地鐵，確保殘疾人上下站臺便利。除了提高城市及農(nóng)村的公共設(shè)施硬服務(wù)水平，還應(yīng)打造人文環(huán)境的無障礙，提高社會文明程度。有必要在全社會范圍內(nèi)樹立新殘疾人觀，摒棄長期以來將殘疾人視為救濟(jì)對象的傳統(tǒng)觀念（李冬梅，2003）。通過電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等媒體提高社會各界對殘疾人能力的認(rèn)識，使企業(yè)和社會尊重殘疾人就業(yè)能力和權(quán)利，形成社會幫助和愛護(hù)殘疾人基本權(quán)益的良好氛圍，打造殘健共融的勞動力市場和工作環(huán)境。

總之，要從保障殘疾人生活的消極福利制度轉(zhuǎn)向以就業(yè)能力開發(fā)為核心的積極福利制度，通過積極的勞動力市場和就業(yè)政策完成殘疾人就業(yè)保障的徹底轉(zhuǎn)型（林閩鋼，2015）。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，社會保障制度在我國政府治理中的位置愈加重要，應(yīng)該抓住這一契機(jī)，加速推進(jìn)殘疾人就業(yè)保障的轉(zhuǎn)型升級，建立健全殘疾人就業(yè)服務(wù)體系，切實提高殘疾人就業(yè)質(zhì)量。一方面，有必要轉(zhuǎn)變扶貧開發(fā)理念，將人力資源開發(fā)作為殘疾人扶貧的重點，促使殘疾勞動力成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中不可或缺的人力資源。另一方面，必須打破政府唱獨角戲的局面，積極推進(jìn)政府與殘疾人家庭、企業(yè)以及相關(guān)社會組織和機(jī)構(gòu)的協(xié)同合作，完善社會化殘疾人就業(yè)服務(wù)體系，改善殘疾人就業(yè)環(huán)境，提高殘疾人就業(yè)質(zhì)量。

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Abstract： Presently， China mainly depends on economic support and employment arrangement to promote the employment of the disabled people， which solve the problem of difficult employment of the disabled people on certain extent， which basically insure the employment right of the disabled people and which form relatively stable employment pattern for disabled people. Because employment security ideas are backward， because employment security institution and employment service system are imperfect， however， the problem of difficult employment of the disabled people can basically not be solved. China should change the employment security ideas by attaching the importance to human resources development of the disabled people and by the transition from arrangement support to ability development， should set up diversified system to coordinately promote employment ability development system by governments， social organizations， enterprises and families， should construct the employment support mechanism orientated by ability development for the disabled people by taking vocational training， vocational rehabilitation and poverty alleviation as the core， should establish and perfect socialized disabled people service system to coordinate and promote disabled people employment security transition， furthermore should create disabled and healthy people integrated employment environment so as to effectively boost the employment ability and quality for the disabled people.

Key words： employment security for disabled people； employment ability development； employment arrangement in proportion； intensified employment arrangement； self-employment； disabled people rehabilitation； employment service system； unimpeded facility； disabled and healthy people integration

CLC number： F214.4；C913.69 Document code： A Article ID： 1674-8131（2017）03-0088-08

（編輯：楊 睿；段文娟）