軍工項(xiàng)目財(cái)政資金績效評價(jià)監(jiān)管思考

楊春隆

自新中國成立以來，我國對于財(cái)政資金管理的核心問題主要是如何處理中央財(cái)政和地方財(cái)政及地方各級財(cái)政之間的財(cái)政關(guān)系，先后實(shí)行了高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”預(yù)算管理體制、“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”預(yù)算體制、財(cái)政包干體制和分級分稅預(yù)算管理體制。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國政府開始重視財(cái)政資金支出管理，采取部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付等多種措施提高財(cái)政資金使用效率。從2000年開始，我國財(cái)政資金預(yù)算管理實(shí)行部門預(yù)算，改變了過去按支出功能和收入類別編制預(yù)算的做法，部門預(yù)算是加強(qiáng)預(yù)算管理和財(cái)政資金監(jiān)督的重大措施，并通過預(yù)算績效評價(jià)試圖提高預(yù)算管理功效。

一、績效預(yù)算的概念

為提高財(cái)政資金使用效益，美國從20世紀(jì)50年代開始探索將財(cái)政資源分配與績效掛鉤。1947年成立的胡佛委員會(huì)認(rèn)為，績效預(yù)算是基于政府職能、業(yè)務(wù)與項(xiàng)目進(jìn)行的公共預(yù)算?？冃ьA(yù)算最重要的任務(wù)是公共工作或服務(wù)的成就，及為此支付的成本。美國預(yù)算績效評價(jià)委員會(huì)認(rèn)為，績效預(yù)算是“使命驅(qū)動(dòng)、結(jié)果定位的預(yù)算”。世界銀行有關(guān)專家認(rèn)為：績效預(yù)算是一種以項(xiàng)目成本為衡量，以目標(biāo)為導(dǎo)向，以業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算管理體制。schick（2003）將績效預(yù)算定義為“將每一項(xiàng)資源的增加與產(chǎn)出或其他成效的增長進(jìn)行明確聯(lián)系的預(yù)算”。

中國財(cái)政部預(yù)算司認(rèn)為：績效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向，以政府公共部門目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為依據(jù)，包括預(yù)算編制、控制以及評價(jià)等過程的一種預(yù)算管理模式。

可見，不同主體對績效預(yù)算的表述形式有所差異，但本質(zhì)是相同的：績效預(yù)算更加注重投入的預(yù)算資金的產(chǎn)出，通過對財(cái)政資金產(chǎn)出的監(jiān)督，達(dá)到提高資金使用效率的目的。

二、軍工項(xiàng)目績效評價(jià)管理現(xiàn)狀

我國近年來已經(jīng)將財(cái)政資金的管理重點(diǎn)由如何處理各級政府之間的財(cái)政關(guān)系，轉(zhuǎn)移到對財(cái)政資金使用效率、效益的關(guān)注。財(cái)政部對軍工項(xiàng)目的監(jiān)管方式主要通過中央部門預(yù)算進(jìn)行，在幾年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，財(cái)政部于2015年先后發(fā)布了《預(yù)算績效管理工作考核管理辦法》、《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，規(guī)范財(cái)政資金績效評價(jià)工作。

預(yù)算單位在編制中央部門預(yù)算時(shí)，需要編報(bào)詳細(xì)的項(xiàng)目文本信息，包括項(xiàng)目申報(bào)書、項(xiàng)目可行性報(bào)告、評審報(bào)告及績效目標(biāo)等。年度績效目標(biāo)是指項(xiàng)目在當(dāng)年計(jì)劃的產(chǎn)出和效果，績效目標(biāo)需要以績效指標(biāo)細(xì)化、量化描述，績效指標(biāo)主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)。在預(yù)算年度結(jié)束，預(yù)算單位還要開展項(xiàng)目績效評價(jià)。

可以看出，軍工項(xiàng)目既要接受項(xiàng)目主管部門的監(jiān)督檢查，還要接受財(cái)政部的監(jiān)督檢查。主管部門的監(jiān)管是直接的監(jiān)管，很大程度影響著項(xiàng)目的立項(xiàng)、驗(yàn)收：財(cái)政部的監(jiān)管是代表國家的監(jiān)管，由于全國的項(xiàng)目很多，財(cái)政部不可能逐個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行中期檢查、竣工驗(yàn)收。不管是主管部門的監(jiān)管，還是財(cái)政部的監(jiān)管，其初衷都是監(jiān)督財(cái)政資金的使用，但對于項(xiàng)目單位卻面臨著困惑。比如，國家主管部門已經(jīng)批復(fù)的項(xiàng)目可行性報(bào)告，又要在編制中央部門預(yù)算時(shí)向財(cái)政部報(bào)：項(xiàng)目已經(jīng)完成了的立項(xiàng)評審，也要在編制中央部門預(yù)算時(shí)向財(cái)政部報(bào)評審報(bào)告：國家主管部門已經(jīng)在立項(xiàng)批復(fù)文件中對項(xiàng)目的實(shí)施方案、技術(shù)路線進(jìn)行了明確的規(guī)定，并在項(xiàng)目竣工時(shí)還要開展決算審計(jì)、項(xiàng)目驗(yàn)收工作，但項(xiàng)目單位在編制年度部門預(yù)算時(shí)，還要報(bào)績效目標(biāo)，在年終進(jìn)行績效自評。

財(cái)政部對軍工項(xiàng)目開展以績效評價(jià)為核心的監(jiān)管還面臨以下困惑：第一，軍工項(xiàng)目周期較長，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中項(xiàng)目的效益很難體現(xiàn)，或許在投入使用若干年后效益才能顯現(xiàn)。第二，績效評價(jià)要求從產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度進(jìn)行開展，而目前的項(xiàng)目財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算體系僅僅圍繞資金的收支進(jìn)行核算，很難滿足績效評價(jià)的量化要求。

三、財(cái)政績效預(yù)算監(jiān)管新定位

比較而言，國家主管部門的監(jiān)管更為直接，監(jiān)管的方案也更為可行，而且，最重要的是有能力實(shí)施監(jiān)管。財(cái)政部的監(jiān)管層次較國家主管部門更高，但是，由于限于精力，財(cái)政部不僅僅監(jiān)管軍工單位的財(cái)政資金，還要監(jiān)管其他領(lǐng)域的財(cái)政資金，因此，財(cái)政部不可能像國家主管部門一樣的強(qiáng)度來監(jiān)管。另外，軍工項(xiàng)目的專業(yè)性、保密性等特殊性質(zhì)，財(cái)政部不一定具備專業(yè)的績效預(yù)算監(jiān)管隊(duì)伍。因此，財(cái)政部對軍工項(xiàng)目財(cái)政資金的績效預(yù)算監(jiān)管模式需要重新定位。

第一，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念。財(cái)政部作為國家財(cái)政資金最高級別監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)更多從戰(zhàn)略層面思考問題，不能拘泥于細(xì)節(jié)。監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)該為滿意，而不是最優(yōu)。

第二，績效預(yù)算監(jiān)管工作授權(quán)項(xiàng)目國家主管部門實(shí)施。即使是財(cái)政部監(jiān)管，也需要找代理人監(jiān)管，還不如讓國家主管部門監(jiān)管。財(cái)政部將監(jiān)管權(quán)下放給國家項(xiàng)目主管部門，對于項(xiàng)目單位，采取個(gè)例抽查監(jiān)管的方式。國家主管部門較其他單位掌握更多信息，更有能力實(shí)施監(jiān)管。國家主管部門將績效預(yù)算管理要求寓于已在項(xiàng)目立項(xiàng)、中期檢查、驗(yàn)收等多環(huán)節(jié)開展的監(jiān)管工作。

第三，監(jiān)督主管部門建立完善的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理制度。目前的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法采取成本加成計(jì)價(jià)制，不利于項(xiàng)目單位控制成本，甚至虛列成本。國家制定目前的經(jīng)費(fèi)管理辦法初衷是控制成本，但實(shí)際上，由于信息不對稱，在多次的討價(jià)還價(jià)過程中，國家財(cái)政始終處于弱勢地位。實(shí)行成本加成計(jì)價(jià)制這么多年來，有多少財(cái)政結(jié)余資金經(jīng)審計(jì)后被收回？占累計(jì)投入財(cái)政資金比例是多少？實(shí)際上，國家可以采取合同制結(jié)算項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目單位成本控制節(jié)省的費(fèi)用，歸項(xiàng)目單位留用。在合同結(jié)算制下，國家監(jiān)管的重點(diǎn)工作是審查合同經(jīng)費(fèi)，和對最終產(chǎn)出的交付產(chǎn)品的監(jiān)管。

第四，多元化研保建設(shè)類項(xiàng)目資金來源渠道。對于型號研制保障類建設(shè)項(xiàng)目，其受益對象不僅僅是這個(gè)型號，其他項(xiàng)目也會(huì)受益。因此，改變單一財(cái)政資金投資渠道，配套相應(yīng)比例的自籌資金。通過多元化資金來源渠道，也是提高財(cái)政資金使用效率的重要手段。

第五，建立以ROE為核心的考核指標(biāo)。擯棄過去以營業(yè)收入、利潤總額、EVA等考核指標(biāo)，作為出資人最關(guān)注ROE指標(biāo)。當(dāng)ROE開始下降時(shí)，可能說明項(xiàng)目單位積累資金較多，又無更好的投資項(xiàng)目，此時(shí)，應(yīng)該要求項(xiàng)目單位上繳收益：相反，如果ROE在不斷上升，則不宜要求上繳收益。