新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行研究與對策

張瑞偉

峽山生態(tài)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會綜合服務(wù)中心

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國基層財政體系中重要的基礎(chǔ)組成部分，在保證農(nóng)村基層政權(quán)正常運轉(zhuǎn)、推動基層經(jīng)濟經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。但隨著近年來發(fā)展資源要素稟賦、發(fā)展定位、環(huán)境保護和安全生產(chǎn)監(jiān)管壓力、水資源保護與開發(fā)利用等因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有稅源不斷萎縮，缺乏新的稅源增長點，導(dǎo)致收入增長乏力。同時，人員工資、民生保障、社會管理等剛性支出不斷擴圍提標(biāo)，收支矛盾日益凸顯。筆者以濰坊市峽山生態(tài)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（以下簡稱峽山區(qū)）為例，進行了充分調(diào)研，發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，提出了有針對性的研究對策。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政 財政運行

一、全區(qū)街道基本財政情況

峽山生態(tài)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為省級開發(fā)區(qū)，轄區(qū)總面積483平方公里，總?cè)丝?2.47萬人，下轄王家莊、太保莊、岞山、鄭公4個街道，277個行政村。近年來，全區(qū)跨越傳統(tǒng)的發(fā)展模式，初步構(gòu)建起了以有機農(nóng)業(yè)、健康休閑養(yǎng)生和文化旅游業(yè)、綠色工業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。2014年地區(qū)生產(chǎn)總值24.8756億元，三次產(chǎn)業(yè)比重為43：34：23，全社會固定資產(chǎn)投資24.28億元，公共財政預(yù)算收入13019萬元，居民人均純收入達(dá)12028元。目前主要工業(yè)類型為制造業(yè)、紡織、食品等，全區(qū)共有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)16家。但從建區(qū)8年來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調(diào)研情況來看，街道財政困難主要表現(xiàn)為以下特點：

（一）財源培植乏力，稅源單一，增收乏力

根據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，全區(qū)2014年公共預(yù)算收入達(dá)到13019萬元，較建區(qū)2008年2615萬元增加了398%，年均增長30.7%。其中街道級收入由2008年2514萬元增加到2014年3988萬元，年均增長8%，較全區(qū)增幅少22.7個百分點。

峽山區(qū)所屬街道均為原縣市區(qū)邊遠(yuǎn)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財源基礎(chǔ)薄弱，建區(qū)后基于水源地保護和生態(tài)發(fā)展定位等因素，原納稅骨干企業(yè)華昊焦化、鑫盈金屬等，或關(guān)停并轉(zhuǎn)或市場經(jīng)營原因，存量財源財政貢獻減少較大。從現(xiàn)有稅源企業(yè)總量來看，一是區(qū)內(nèi)規(guī)模以上企業(yè)數(shù)量較少，二是經(jīng)濟總量偏小，三是稅收貢獻降低?？萍己康?，多為紡織、鑄造勞動密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，處于產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈低端，或者為相框出口型加工產(chǎn)業(yè)，對地方稅收貢獻低，或者為農(nóng)業(yè)免稅型企業(yè)。在總體經(jīng)濟不景氣，稅源短缺背景下，街道財政收入增收乏力。

（二）剛性支出大幅上漲，收支矛盾尤其突出

近年來，上級增資政策頻繁出臺且幅度非常大，民生保障不斷擴圍，如國家基本藥物制度、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、老年退役士兵生活補助、老年教師（鄉(xiāng)村醫(yī)生、電影放映員）生活補助，高齡老人津貼、低保高齡津貼、村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費、農(nóng)村離任主職干部生活補貼等。原有民生政策提標(biāo)擴面，如居民醫(yī)療、居民養(yǎng)老、低保、農(nóng)村五保、優(yōu)撫優(yōu)待、計生撫恤，支出規(guī)模不斷翻番。剛支缺口逐年加大。根據(jù)街道上報的收支統(tǒng)計，4個街道剛性配套支出年需4172萬元，考慮區(qū)財政體制結(jié)算因素，年收入最少完成4000萬元方可保障基本剛性支出，但從調(diào)研來看，4個街道上報年收入2800萬元，減收1188萬元，剛性支出缺口達(dá)到1910萬元。

（三）街道相對債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，償債資金無穩(wěn)定來源，履約風(fēng)險加大

由于原鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難及歷史遺留原因，以及政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障方面欠賬太多，街道債務(wù)相對負(fù)擔(dān)較重。各街道在保障現(xiàn)有工資、民生和運轉(zhuǎn)困難情況下，還債缺乏穩(wěn)定資金來源，加大了履約風(fēng)險。

二、原因分析

一是財源培植、增收積極性不高，街道依賴性較強。街道反映，缺少考核壓力，街道對于短期增收和長期培植稅源壓力較小，動力不足，平時專注于區(qū)財政多撥調(diào)度款，或區(qū)級包辦抱有幻想。

二是剛性支出大幅度增長，是基層財政運行困難的政策性原因。上級出臺的調(diào)整工資、低保五保、優(yōu)撫優(yōu)待和村級組織運轉(zhuǎn)等增支政策，造成事權(quán)與財權(quán)不匹配，地方資金配套困難。從決算數(shù)據(jù)看，人員工資、民生保障占據(jù)了全部街道支出，甚至部分剛性支出由于財力不足，游離于決算之外。

三是體制設(shè)計弊端?；谒吹乇Ｗo和生態(tài)發(fā)展定位，峽山區(qū)實行高標(biāo)準(zhǔn)的市場準(zhǔn)入門檻，關(guān)?，F(xiàn)有污染企業(yè)，開展環(huán)湖整治，保水護水。街道也有反映，水費收入與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致全區(qū)財政運行困難。

四是稅收征管力量亟待加強。街道反映，稅務(wù)部門一線征管人員不足，稅收征管職能不能完全落實到位。

三、對策研究

對于街道收支矛盾突出的問題，峽山區(qū)黨工委、管委會高度重視，不斷完善相應(yīng)體制機制，調(diào)動街道增收節(jié)支積極性，加大對街道轉(zhuǎn)移支付。以上改革措施一定程度上緩解了街道支出壓力，調(diào)動了街道增收節(jié)支的積極性，2014年成效較為明顯。但近兩年，隨著宏觀經(jīng)濟形勢下行明顯，街道不合理稅源結(jié)構(gòu)受影響首當(dāng)其沖，收入明顯下滑，2015年街道級收入僅完成2269萬元，同比增長-33.1%，與全區(qū)收入增幅達(dá)到26.4%相比，呈現(xiàn)大幅減收。

一是用發(fā)展辦法來解決問題。發(fā)展是解決矛盾的最佳途徑。只有全區(qū)上下齊心，多方攬財，因地制宜發(fā)展經(jīng)濟，強化財源建設(shè)，是走出困境的治本之策。要充分認(rèn)識所面臨的挑戰(zhàn)和機遇，下功夫深入調(diào)研，因地制宜引進總部經(jīng)濟和推進大項目建設(shè)，培育骨干企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，拉長產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈條，促進就業(yè)，增加稅收。

二是多方爭取資源。要加大從外部爭取發(fā)展要素，形成爭取資源合力，整合統(tǒng)籌，保障發(fā)展。而不是單純考慮內(nèi)部利益調(diào)整。

三是加大科學(xué)發(fā)展考核。目前相對缺乏考核約束?？煽紤]將剛性支出保障上升為“一票否決”項目，形成街道“一把手”約談機制，以保障機構(gòu)運轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定。

四是完善稅收征管。稅務(wù)部門應(yīng)充實一線征管力量，同時街道應(yīng)建立起稅收協(xié)管機制，確定每街道1-2名專管員，與稅務(wù)部門形成聯(lián)動，收入應(yīng)收盡收。endprint