重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐及路徑優(yōu)化

理論界和實(shí)務(wù)界已逐漸達(dá)成對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)重要性的共識(shí)，但從各地人大及其常委會(huì)行權(quán)看，“四多四少”現(xiàn)象仍存在：法律有明確規(guī)定的行使的多，法律原則規(guī)定或未明確規(guī)定的行使的少；作出的決定面面俱到、隔靴搔癢的多，抓住重點(diǎn)、切中要害的少；被動(dòng)行使的多，主動(dòng)決定的少；作出決定的多，落實(shí)到位的少[1]。一般認(rèn)為，導(dǎo)致這種現(xiàn)狀的主要原因是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大決定、政府執(zhí)行”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制還沒有完全理順，和“重大事項(xiàng)”法律規(guī)定不明確，開啟決定權(quán)的程序設(shè)計(jì)不足等。

黨的十八大強(qiáng)調(diào)指出：“支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)。”黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指明：“健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告?！睘榇?，中辦還印發(fā)了《關(guān)于健全人大討論決定重大事項(xiàng)制度、各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告的實(shí)施意見》。這些為新形勢(shì)下做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)、發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用提供了重要指引。從實(shí)際情況看，進(jìn)一步規(guī)范和落實(shí)此項(xiàng)職權(quán)，有必要進(jìn)一步理清以下問題：重大事項(xiàng)決定權(quán)的本質(zhì)是什么；重大事項(xiàng)決定權(quán)已經(jīng)探索形成了哪些可行路徑，各自又有什么局限；如何進(jìn)一步做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)。

一、重大事項(xiàng)決定權(quán)的淵源及實(shí)質(zhì)

“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的提出，始于1980 年4月彭真同志在全國人大常委會(huì)召集的省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上的講話。當(dāng)時(shí)，地方人大常委會(huì)剛剛設(shè)立不久，對(duì)怎樣行使職權(quán)還不大熟悉。針對(duì)這種情況，彭真依據(jù)地方組織法的規(guī)定，把地方人大常委會(huì)的職權(quán)做了四個(gè)方面概括：第一，制定、頒布地方性法規(guī)。第二，討論、決定本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項(xiàng)。第三，人事任命。第四，監(jiān)督本級(jí)政府和法院、檢察院的工作。雖然彭真的這個(gè)講話針對(duì)的是省級(jí)人大常委會(huì)，但人們由此逐漸把各級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)概括地表述為立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)[2]。之后，重大事項(xiàng)決定權(quán)在我國逐漸成為一個(gè)法律概念。

地方人大及其常委會(huì)行使決定權(quán)是由憲法和地方組織法明文規(guī)定的。我國憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！钡胤浇M織法第八條、第四十四條分別規(guī)定了縣級(jí)以上地方各級(jí)人大及其常委會(huì)行使討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)權(quán)。地方組織法第九條，也明確了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)行使“根據(jù)國家計(jì)劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃”的職權(quán)。

在全國人大常委會(huì)研究室原主任程湘清看來，人大決定權(quán)的內(nèi)涵是：人大及其常委會(huì)代表人民的意志，依照法定程序， 對(duì)國家和地方本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等各方面的重大事項(xiàng)作出決定或者決議，并用國家強(qiáng)制力保證貫徹實(shí)施的國家權(quán)力。決定權(quán)具有創(chuàng)制性、全局性、權(quán)威性三大特征[3]。蔡定劍指出，“它適時(shí)變化，針對(duì)性強(qiáng)，可就一時(shí)一事作出決定，解決某一具體問題?！盵4]

理解和把握重大事項(xiàng)決定權(quán)的本質(zhì)，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

第一，從與黨委決策權(quán)的關(guān)系看，重大事項(xiàng)決定權(quán)是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國家重大事務(wù)的主張上升為國家意志的法定途徑。胡錦濤同志曾指出：“黨關(guān)于國家事務(wù)的重要主張，屬于全國人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的、需要全體人民一體遵行的，要作為建議向全國人民代表大會(huì)提出，使之經(jīng)過法定程序成為國家意志?！盵5]黨關(guān)于國家事務(wù)的重要主張，應(yīng)該回歸到人民代表大會(huì)制度的框架內(nèi)來解決?！包h除了宏觀路線方針政策的領(lǐng)導(dǎo)以外，有重要主張應(yīng)該盡可能地以建議的方式向人民代表大會(huì)及其常委會(huì)提出，通過大會(huì)或者常委會(huì)審議并作出決定或決議，由政府和其他國家執(zhí)行機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施。”[6]也就是說，要善于通過人民代表大會(huì)這個(gè)根本政治制度平臺(tái)，來實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)；相應(yīng)地，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的職能作用，一些重大事項(xiàng)讓人民代表參與決策。這樣，對(duì)整個(gè)社會(huì)來說，既是貫徹黨的主張，也是執(zhí)行人大的決議、決定。當(dāng)然，各級(jí)人大及其常委會(huì)，在作出重大事項(xiàng)決定之前，應(yīng)該以黨組的名義向黨委請(qǐng)示報(bào)告，獲得黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持。

第二，從人大制度的內(nèi)涵看，重大事項(xiàng)決定權(quán)是反映人民當(dāng)家作主和主體地位的重要形式，體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民的根本原則。啟蒙思想家盧梭認(rèn)為，國家是人民通過契約締結(jié)的產(chǎn)物，國家主權(quán)在民。馬克思主義經(jīng)典作家吸收這一觀點(diǎn)，提出“一切權(quán)力屬于人民”的思想。我國的人民代表大會(huì)制度是在馬克思主義理論指導(dǎo)下建立的。1954年9月，劉少奇在憲法草案的報(bào)告中指出：“人民代表大會(huì)制既規(guī)定為國家根本政治制度，一切重大問題就都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過人民代表大會(huì)討論，并作出決定?！盵7]憲法規(guī)定，我國是人民當(dāng)家作主的國家，一切權(quán)力屬于人民。人民選舉產(chǎn)生人大代表，組成國家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表自己行使管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。人民當(dāng)家作主最突出地體現(xiàn)在人大及其常委會(huì)對(duì)國家事務(wù)能夠根據(jù)人民的意志作出決定，并督促其他國家機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行。正如中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授蔣勁松所指出的，“各地人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的進(jìn)展大大增強(qiáng)了人大對(duì)政府政策的管理，對(duì)落實(shí)人民的國事管理權(quán)有特別重要的意義，因?yàn)槎鄶?shù)地方人大不享有立法權(quán)，其對(duì)政府政策的管理一靠嚴(yán)格審批預(yù)算案，二靠用好用足決定權(quán)?！盵8]人大如果能代表人民行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，就能在一定意義上防止出現(xiàn)“人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)”現(xiàn)象。

第三，從與人大其他職權(quán)的關(guān)系看，重大事項(xiàng)決定權(quán)處于核心地位，是啟動(dòng)監(jiān)督權(quán)的“引擎”。程湘清認(rèn)為，從國家憲政的角度講，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)可概括成兩方面的權(quán)力：一是代表人民行使議決權(quán)，包括立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)等，這體現(xiàn)了國家權(quán)力的性質(zhì)和來源；二是監(jiān)督權(quán)，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，這體現(xiàn)了人民對(duì)國家權(quán)力的規(guī)范和制約[9]。監(jiān)督權(quán)是為議決權(quán)的“落地”服務(wù)的。“討論決定重大事項(xiàng)權(quán)是通過決定或決議的特定形式對(duì)屬于國家或地方國家事務(wù)的重大事項(xiàng)作出具有法律效力的決定，既是議決權(quán)的重要組成部分，又是行使監(jiān)督權(quán)的前提條件?？梢哉f，先有議決權(quán)，然后才有監(jiān)督權(quán)?！盵10]其實(shí)，從廣義上說，立法權(quán)、任免權(quán)的行使，可以歸結(jié)到重大事項(xiàng)決定權(quán)中去，因而在人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)中，重大事項(xiàng)決定權(quán)是處于核心地位的，對(duì)沒有立法權(quán)的地方人大來說，尤為如此。行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是行使監(jiān)督權(quán)的依據(jù)，監(jiān)督權(quán)則是重大事項(xiàng)決定權(quán)得以貫徹的保障。

二、重大事項(xiàng)決定權(quán)的四種實(shí)踐及評(píng)價(jià)

梳理地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的情況，大致形成了四種常見路徑，本文分別以“常規(guī)式”“應(yīng)急式”“清單制”“票決制”命名之。

（一）常規(guī)式

即重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，主要是審查和批準(zhǔn)“一府兩院”報(bào)告、人大常委會(huì)工作報(bào)告、本行政區(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告等事項(xiàng)，屬于“常規(guī)動(dòng)作”。

一種代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，與立法、監(jiān)督、人事任免相比，重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使“最為薄弱”，是“閑置”“束之高閣”的，是近乎“沉睡”的。其實(shí)，在人大工作中，重大事項(xiàng)決定權(quán)并非沒有得到行使，而是已經(jīng)行使，卻普遍存在著“重形式、重程序、走過場(chǎng)”問題。每年至少召開一次的各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議討論和決定批準(zhǔn)的人大常委會(huì)、政府及“兩院”工作報(bào)告，都屬于本行政區(qū)域內(nèi)根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重大問題，全面集中地反映本行政區(qū)域內(nèi)應(yīng)由國家權(quán)力機(jī)關(guān)決策的事項(xiàng)；人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算及其執(zhí)行情況的報(bào)告，則集中全面地反映了政府活動(dòng)的范圍、重點(diǎn)、方向和力度，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民行使討論決定重大事項(xiàng)權(quán)力直接而生動(dòng)的體現(xiàn)。各地人大常委會(huì)，就國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和重要工作目標(biāo)的變更、本級(jí)財(cái)政預(yù)算的部分變更等事項(xiàng)作出決定、決議，同樣屬于重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的范疇。

應(yīng)該看到，這種常規(guī)式的行權(quán)，各級(jí)人大及其常委會(huì)都在按部就班進(jìn)行，但是收效甚微，因?yàn)樽鞒龅某绦蛐?、批?zhǔn)性決定、決議多，而有實(shí)質(zhì)意義、實(shí)體性的決定、決議少。如杭州市人大常委會(huì)辦公廳撰寫的《杭州市人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐與思考》顯示，該市人大及其常委會(huì)近三屆以來所作的133項(xiàng)決議決定中，除修改法規(guī)決定35項(xiàng)外，實(shí)體性的決議決定只有17項(xiàng)，僅占17.34%；而程序性的決議決定有81項(xiàng)，占了82.65%[11]。這樣的結(jié)果，難免讓人產(chǎn)生“重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使是不充分的”印象。中共山東省委黨校2013年做過一次問卷調(diào)查：對(duì)于大多數(shù)沒有立法權(quán)的地方人大而言，在監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任免權(quán)中，哪一項(xiàng)落實(shí)得最好？68%的人認(rèn)為是監(jiān)督權(quán)，21%的人認(rèn)為是人事任免權(quán)，只有11%的人認(rèn)為是重大事項(xiàng)決定權(quán)。哪項(xiàng)職權(quán)落實(shí)得最差？63%的人選擇了重大事項(xiàng)決定權(quán)[12]。

（二）應(yīng)急式

即對(duì)于涉及地方改革發(fā)展穩(wěn)定和人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，人大及其常委會(huì)以主動(dòng)作出相關(guān)決定、決議的方式，通過行使重大事項(xiàng)決定權(quán)推動(dòng)有關(guān)問題解決。

討論決定重大事項(xiàng)，很重要的一個(gè)方面是解決本行政區(qū)域內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的重要問題或者人民群眾高度關(guān)注、普遍關(guān)心的重點(diǎn)難點(diǎn)熱點(diǎn)問題。各地屢屢出現(xiàn)的PX項(xiàng)目事件中，“人大缺位”為人詬病?！八^重大事項(xiàng)，既包括本地區(qū)內(nèi)帶有根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的事情，也包括群眾普遍關(guān)心、關(guān)注的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，特別是涉及廣大群眾切身利益的事情，更是屬于人大需要用決定予以回應(yīng)的問題，類似的事情一定要高度重視，認(rèn)真運(yùn)作。而且這是樹立人大制度的權(quán)威、擴(kuò)大人大工作影響的重要渠道；它比空泛的宣傳教育更能夠激發(fā)人民群眾的民主意識(shí)和當(dāng)家作主的積極性?！盵13]應(yīng)該說，近年來當(dāng)這類問題出現(xiàn)時(shí)，人大主動(dòng)發(fā)聲，并直面問題、研究問題，通過討論決定重大事項(xiàng)來推動(dòng)問題得到有效解決的頻率正不斷攀升。

如2013年新春伊始，一場(chǎng)黃浦江漂浮死豬事件，把浙江的生豬養(yǎng)殖業(yè)推到了輿論的風(fēng)口浪尖。針對(duì)黃浦江死豬事件及浙江各地陸續(xù)出現(xiàn)的一些村民因不滿村里生豬養(yǎng)殖污染環(huán)境而上訪等群體性事件，浙江省人大常委會(huì)迅速作出回應(yīng)：?jiǎn)⒂弥卮笫马?xiàng)決定權(quán)，制止畜禽養(yǎng)殖業(yè)無序發(fā)展造成的環(huán)境污染。2013年5月29日，《浙江省人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治促進(jìn)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的決定》經(jīng)省十二屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議審議通過[14]。經(jīng)梳理可以發(fā)現(xiàn)，越來越多的地方人大及其常委會(huì)通過應(yīng)急式行權(quán)，讓人大重大事項(xiàng)決定權(quán)脫“虛”入“實(shí)”。在江西，針對(duì)《江西省濕地保護(hù)條例》執(zhí)法檢查過程中暴露出來的一些地方填埋、破壞濕地現(xiàn)象，該省人大常委會(huì)作出《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃區(qū)濕地保護(hù)的決議》（2014年）[15]；在湖北，針對(duì)露天秸稈燃燒是形成嚴(yán)重霧霾天氣的重要原因這一實(shí)際，該省在人代會(huì)上作出《關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天燃燒和綜合利用的決定》（2015年）[16]。

這種應(yīng)急式行權(quán)方式，有偶然性和不確定性。一般而言是為解決緊急、突發(fā)事件而通過人大常委會(huì)作出決定、決議實(shí)現(xiàn)的，是蔡定劍所言“適時(shí)變化、針對(duì)性強(qiáng)”特征的體現(xiàn)。也正是這種不確定性，彰顯了人大的擔(dān)當(dāng)和作為，一經(jīng)推出，就往往有較強(qiáng)的社會(huì)影響力，能收到事半功倍的成效，也為社會(huì)各界所推崇。

（三）清單制

即以探索建立重大事項(xiàng)決定“權(quán)力清單”制度，將重大事項(xiàng)具體化、明晰化和標(biāo)準(zhǔn)化。該探索由行政權(quán)力的清單制度“移植”而來。清單制的具體條目，往往囊括但不限于“常規(guī)式”中的“重大事項(xiàng)”。

權(quán)力清單制度的首次提出是在2013年黨的十八屆三中全會(huì)上：“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程?！边@是加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措。權(quán)力清單制度的核心是，按照“法無授權(quán)不可為”原則，對(duì)政府權(quán)力清單和部門權(quán)力清單進(jìn)行梳理、列舉并公之于眾。在各地政府加緊進(jìn)行權(quán)力清單的編制和公開工作的同時(shí)，這一概念被引入、嫁接至人大重大事項(xiàng)決定權(quán)中來。中共浙江省委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人大工作和建設(shè)、充分發(fā)揮人大作用的意見提出，“協(xié)調(diào)人大及其常委會(huì)和‘一府兩院，健全人大討論、決定重大事項(xiàng)具體制度，探索建立提交人大及其常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)清單。”在2015年的全國“兩會(huì)”上，全國人大代表、杭州市人大常委會(huì)主任王金財(cái)呼吁，盡快建立人大討論決定重大事項(xiàng)的“權(quán)力清單”[17]。2015年11月，《杭州市人大及其常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)清單》“出爐”，重大事項(xiàng)分為“議而必決”“議而可決”“報(bào)告?zhèn)浒浮?類48項(xiàng)，將該市人大及其常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)具體化、條目化。

在清單制模式中，有兩個(gè)地方的“年度清單”做法值得關(guān)注。一是北京市人大常委會(huì)首先開創(chuàng)，并于2014年底進(jìn)入北京市委人大工作會(huì)議文件的做法。它的基本思路是，在每年底制定次年人大工作計(jì)劃的時(shí)候，列出討論決定重大事項(xiàng)這樣一個(gè)欄目，提出需要討論決定的若干事項(xiàng)，與政府進(jìn)行溝通達(dá)成一致以后，報(bào)請(qǐng)黨委同意，然后寫入人大常委會(huì)工作報(bào)告，由大會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施[18]。二是2015年8月，中共甘肅省委加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見中，提出的“推行人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)年度清單制度”。該制度要求政府每年年底“研究提出下一年度擬提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的建議清單，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)征求意見，由政府修改完善并報(bào)本級(jí)黨委研究同意后，列入人大常委會(huì)和政府年度工作要點(diǎn)”[19]。

實(shí)際上，清單制可視為地方出臺(tái)界定重大事項(xiàng)的法規(guī)或規(guī)范性文件的“升級(jí)版”。據(jù)鐘麗娟統(tǒng)計(jì)，從1988年至2014年，我國已有 28?。?自治區(qū)、直轄市） 出臺(tái)了關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方性法規(guī)?！斑@些地方性法規(guī)適用范圍有所不同，但內(nèi)容大致相似?！薄皩?duì)重大事項(xiàng)的界定一般采取原則規(guī)定、具體列舉和兜底條款等相結(jié)合的辦法。”[20]相較之前各地出臺(tái)的法規(guī)或規(guī)范性文件，清單制無疑在“落細(xì)”上更進(jìn)一步，是考慮到全國人大尚未出臺(tái)討論決定重大事項(xiàng)工作的專門性法律，地方性法規(guī)對(duì)重大事項(xiàng)界定依然比較原則下的權(quán)宜之計(jì)、變通之策。但不足之處顯而易見：“清單式”地具體列舉相比原則性規(guī)定是一種進(jìn)步，但難免有“漏網(wǎng)之魚”，也難以做到“與時(shí)俱進(jìn)”，因?yàn)榱_列式的立法注定滯后于時(shí)代發(fā)展，再高明的立法者也無法預(yù)知今后（哪怕是一兩年）可能發(fā)生的重大事項(xiàng)。

（四）票決制

在浙江一般通稱“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制”[21]，即由人大代表在人代會(huì)上投票決定當(dāng)年度政府需要辦理的民生實(shí)事?；緝?nèi)涵是，政府在廣泛聽取、充分吸收人民群眾意見的基礎(chǔ)上提出候選項(xiàng)目，經(jīng)同級(jí)人大代表在人民代表大會(huì)上投票決定，由同級(jí)政府組織實(shí)施，并接受人大代表和人民群眾監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

票決制發(fā)軔于浙江寧海的力洋鎮(zhèn)、大佳何鎮(zhèn)，初衷是“讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在閉會(huì)期間有一個(gè)履職平臺(tái)，讓代表們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中發(fā)揮更大作用”，一經(jīng)推出就取得良好成效，并迅速被其他地區(qū)借鑒。截至2017年3月10日，浙江全省45%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，55%的縣（市、區(qū)）已經(jīng)在2017年人代會(huì)上實(shí)行了實(shí)事工程項(xiàng)目代表票決制[22]。此外，重慶市南岸區(qū)、梁平縣，深圳福田區(qū)等地也探索了政府實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制。浙江各地基本形成了“黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、代表參與、群眾助推”的實(shí)施模式，大致分為項(xiàng)目征集初定、項(xiàng)目審議票決、項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)估三個(gè)階段，包括項(xiàng)目征集、項(xiàng)目初定、項(xiàng)目審議、項(xiàng)目票決、項(xiàng)目監(jiān)督、項(xiàng)目評(píng)估等六個(gè)環(huán)節(jié)。

項(xiàng)目征集環(huán)節(jié)。政府通過多種途徑發(fā)布公告，廣泛征集；人大依托代表聯(lián)絡(luò)站、履職平臺(tái)，以多種形式組織代表廣泛聽取群眾意見，通過提出議案和建議等途徑，積極提出實(shí)事項(xiàng)目的意見和建議。

項(xiàng)目初定環(huán)節(jié)。政府對(duì)征集到的項(xiàng)目進(jìn)行整理后，形成候選項(xiàng)目建議方案，經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公會(huì)議）討論，提交同級(jí)黨委常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會(huì)議）研究審定后，再經(jīng)人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)）審議通過，成為將由同級(jí)人代會(huì)審議票決的民生實(shí)事候選項(xiàng)目。

項(xiàng)目審議環(huán)節(jié)。候選項(xiàng)目由政府提請(qǐng)每年初舉行的同級(jí)人代會(huì)審議。政府應(yīng)就候選項(xiàng)目的確定過程和項(xiàng)目具體情況（如項(xiàng)目名稱、主要內(nèi)容、實(shí)施主體、投資額度等），在全體會(huì)議或主席團(tuán)會(huì)議上作說明，并書面印發(fā)代表。審議時(shí)代表如提出詢問，政府相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)到會(huì)回答詢問、說明情況。

項(xiàng)目票決環(huán)節(jié)。經(jīng)審議后的候選項(xiàng)目一般在全體會(huì)議上（也有地方分代表團(tuán)進(jìn)行票選）由代表以無記名投票方式進(jìn)行表決，結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布，并向社會(huì)公開。候選項(xiàng)目差額比例一般掌握在20%至30%之間，以得票數(shù)過全體代表半數(shù)以上、從高到低排列，按預(yù)定的應(yīng)選數(shù)確定。

項(xiàng)目監(jiān)督環(huán)節(jié)。政府精心組織實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目。人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)）要將民生實(shí)事項(xiàng)目的實(shí)施工作列入年度監(jiān)督計(jì)劃，運(yùn)用執(zhí)法檢查、聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、預(yù)決算審查監(jiān)督、專題詢問以及組織代表視察、專題調(diào)研等形式，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。

項(xiàng)目評(píng)估環(huán)節(jié)。同級(jí)人代會(huì)或其常委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)聽取和審議政府上一年度民生實(shí)事項(xiàng)目完成情況報(bào)告，對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。對(duì)未能如期完成的民生實(shí)事項(xiàng)目，政府向人大代表作出解釋與說明。對(duì)執(zhí)行不力造成嚴(yán)重后果的，人大應(yīng)當(dāng)通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式強(qiáng)化監(jiān)督。

對(duì)目前重大事項(xiàng)決定權(quán)的四種行權(quán)路徑，各自特點(diǎn)及施行范圍可用表1（見下頁）進(jìn)行大致概括。

三、“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制”的規(guī)制及完善

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，與其他三種行權(quán)方式相比，票決制更契合人大制度設(shè)計(jì)本義。一是在人代會(huì)上討論決定重大事項(xiàng)，更具民意基礎(chǔ)，更能促進(jìn)科學(xué)決策。一些學(xué)者已經(jīng)指出，在討論、決定重大事項(xiàng)的認(rèn)識(shí)上，普遍存在的一個(gè)誤區(qū)是，過于關(guān)注人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)權(quán)的行使，而忽略了人民代表大會(huì)是行使這一職權(quán)最主要、最基本的主體[24]。與常委會(huì)相比，代表大會(huì)凝聚和動(dòng)員的社會(huì)力量要大得多，尤其是在當(dāng)下，利益主體多元、利益訴求多樣，人民代表大會(huì)在達(dá)成社會(huì)共識(shí)、使討論的重大事項(xiàng)上升為國家意志方面更具優(yōu)勢(shì)。二是更加尊重人大代表選擇權(quán)，體現(xiàn)“主權(quán)在民”價(jià)值理念。通過選舉產(chǎn)生的人大代表，根據(jù)人民的授權(quán)，代表人民行使權(quán)力，以維護(hù)人民的根本利益、切實(shí)反映人民的意志和訴求。票決制充分尊重人大代表的選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)了在重大民生實(shí)事項(xiàng)目上從“政府決定”到“人大決定”的轉(zhuǎn)變，背后體現(xiàn)的是人民當(dāng)家作主、一切權(quán)力屬于人民的憲法精神。三是實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化行權(quán)。在票決制開展的地方，人大代表票決民生實(shí)事項(xiàng)目成為每年人代會(huì)議程的“標(biāo)配”。這種常態(tài)化行權(quán)所帶來的示范效應(yīng)，不僅體現(xiàn)在做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)上，還能激活人大其他“休眠的權(quán)力”，不斷縮短人大制度設(shè)計(jì)與實(shí)際功效之間的差距。四是票決制從決定權(quán)出發(fā)，牽“一發(fā)”而動(dòng)“全身”，按下了監(jiān)督權(quán)的“引擎”，讓人大代表在閉會(huì)期間有了實(shí)質(zhì)性活動(dòng)載體，從而讓人民代表大會(huì)制度真正有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制”在浙江已經(jīng)走過了10個(gè)年頭，積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)，也不可避免出現(xiàn)一些問題，需要在今后的實(shí)踐中予以規(guī)制完善。

一是實(shí)事項(xiàng)目的范疇須明確。浙江各地的普遍做法是，民生實(shí)事項(xiàng)目主要投入資金應(yīng)當(dāng)是本級(jí)政府的公共財(cái)政資金。上級(jí)政府公共財(cái)政資金投入為主或以社會(huì)資本投入為主的項(xiàng)目，一般不列入票決范圍。項(xiàng)目要具有普惠性、公益性，還要考慮到地區(qū)和部門之間的平衡性。適合選定為民生實(shí)事項(xiàng)目的，要盡量貼近民生需求，能夠最大限度讓人民群眾得實(shí)惠，主要以民生類公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目為主，重點(diǎn)選取教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動(dòng)保障、科技文化、公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的項(xiàng)目。原則上所選項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是當(dāng)年可以完成的；個(gè)別跨年度分步實(shí)施的項(xiàng)目也可以列入，但要提出明確的年度階段性目標(biāo)。

二是民意的吸納須更科學(xué)。在人大代表票決民生實(shí)事項(xiàng)目之前，應(yīng)該有更為精致的民意聽取和吸納機(jī)制。因?yàn)椤懊褚狻笔菑?fù)雜的、多元的，有些所謂的“民意”，可能是假“民意”。而且，在較大的行政區(qū)劃內(nèi)（比如設(shè)區(qū)的市），也有可能出現(xiàn)一部分人認(rèn)為是重大的民生工程，在另一部分人看來則不是的情況。因此，需要對(duì)征集到的民意進(jìn)行甄別，讓其真正成為代表決策的正當(dāng)性基礎(chǔ)和重要來源。要防止政府將一般性的部門工作偽裝成為民生實(shí)事。要善于發(fā)揮代表聯(lián)絡(luò)站在收集民意中的作用。要充分利用網(wǎng)絡(luò)等新媒體廣泛聽取民意。要在審議政府民生實(shí)事工程候選項(xiàng)目時(shí)，讓政府部門相關(guān)負(fù)責(zé)人到會(huì)接受詢問，有條件的地方，可以召開專題詢問，夯實(shí)票決的民意基礎(chǔ)，使政府的意見與民意呼聲形成最大公約數(shù)。

三是代表的主體作用須得到發(fā)揮?！恫既R克維爾政治學(xué)百科全書》從授權(quán)和選舉兩個(gè)角度對(duì)“代表”進(jìn)行界定。從授權(quán)的角度看，代表是“由全體選民授權(quán)代表他們的利益制定法律或作出其他決策的個(gè)人”；從選舉的角度而言，代表是“一些人選出并代表或維護(hù)這些人的利益的人”[25]。兩種定義，均明確指明了人大代表履職的目的在于維護(hù)選民的利益。重大民生實(shí)事項(xiàng)目，與本行政區(qū)域內(nèi)群眾切身利益息息相關(guān)。一方面，人大代表要充分認(rèn)識(shí)自己身上肩負(fù)的責(zé)任和使命，增強(qiáng)履職意識(shí)，深入人民群眾，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，做好百姓和人大之間的溝通橋梁，提好民生實(shí)事，選好民生實(shí)事。另一方面，各級(jí)人大要通過一系列制度設(shè)計(jì)和安排，防止“長(zhǎng)官意志”披上“民主外衣”，“代表主導(dǎo)決策”淪為“代表陪同決策”。

四是人大的定位須把準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)明確，在開展票決制工作過程中，人大并非大包大攬，而是要找準(zhǔn)自身定位。在項(xiàng)目征集和初定環(huán)節(jié)，要發(fā)揮政府的牽頭抓總作用，人大不能越俎代庖。在項(xiàng)目審議和票決環(huán)節(jié)，人大要確保充分的審議時(shí)間，將票決議題“審?fù)?、議深”，確保票決過程科學(xué)有序、結(jié)果公開透明。在項(xiàng)目監(jiān)督和評(píng)估環(huán)節(jié)，人大要合理使用執(zhí)法檢查、聽取和審議報(bào)告、專題詢問等多種監(jiān)督方式，把準(zhǔn)“監(jiān)督者”的角色定位。

五是問責(zé)的機(jī)制須完善。票決只是票決制中的一個(gè)環(huán)節(jié)，票決后如何進(jìn)行有效監(jiān)督就成為頭等大事。任何一種權(quán)力的有效施行，都有賴于完善的制度作保障。就目前來看，對(duì)于如何將人大的決定貫徹執(zhí)行下去、如何對(duì)決定的執(zhí)行進(jìn)行跟蹤監(jiān)督、如何對(duì)執(zhí)行不力追究責(zé)任等方面，尚缺乏系統(tǒng)可行的規(guī)范。票決是非常嚴(yán)肅的事情，一經(jīng)票決就產(chǎn)生了法律效力。要建立健全問責(zé)機(jī)制，對(duì)票決執(zhí)行不力的，通過采取詢問和質(zhì)詢，滿意度測(cè)評(píng)，特定問題調(diào)查等方式進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)，以維護(hù)票決制的嚴(yán)肅性，樹立人大權(quán)威。

當(dāng)然，票決制的最大“短板”，在于其討論決定的重大事項(xiàng)，局限在重大民生實(shí)事項(xiàng)目這一范圍。如何突破這一局限，發(fā)揮票決制成功經(jīng)驗(yàn)之于重大事項(xiàng)決定權(quán)的先行示范意義？

一要適時(shí)擴(kuò)大票決制工作外延。“麻雀雖小，五臟俱全?！薄懊裆鷮?shí)事項(xiàng)目代表票決制”雖然僅僅是討論決定重大事項(xiàng)這個(gè)龐雜系統(tǒng)中的一小分支，但其在基層人大豐富實(shí)踐中建立、形成和發(fā)展起來的行權(quán)路徑（包括事項(xiàng)界定、步驟流程等），是清晰、完整、易操作的，并經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，有通用性。一種地方創(chuàng)新，無論其效果多好，多么受群眾擁護(hù)，最終都要靠制度的護(hù)航才能走得更遠(yuǎn)。要在總結(jié)、提煉票決制工作經(jīng)驗(yàn)并形成制度的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地將這套行之有效的做法延伸至人民群眾有更多關(guān)切的重大事項(xiàng)（比如政府重大建設(shè)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)建設(shè)等）上面，從而產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)人大討論決定重大事項(xiàng)的“擴(kuò)面”，由民生實(shí)事覆蓋到所有重大事項(xiàng)。

二要嘗試引入辯論機(jī)制。在開展票決制工作過程中，浙江龍游等地將專題詢問機(jī)制引入，讓代表討論審議票決民生實(shí)事項(xiàng)目的過程成為答疑釋惑、達(dá)成共識(shí)的過程，從而使產(chǎn)生的票決結(jié)果更科學(xué)，更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、貼近群眾需求 。從目前的實(shí)踐看，人大在審議議案時(shí)，人大代表或常委會(huì)組成人員雖然也發(fā)表意見建議，但尚未形成辯論制度。重大事項(xiàng)是事關(guān)一地“全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性”的問題，在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)，應(yīng)鼓勵(lì)人大代表或常委會(huì)組成人員圍繞所審議的事項(xiàng)發(fā)表意見、開展辯論，甚至采取逐條逐項(xiàng)辯論的方式，討論形成決定。只有如此，才能最大程度凝聚共識(shí)，提高重大事項(xiàng)的決定質(zhì)量。

三要不斷提升人民代表大會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的頻次。這里指實(shí)體性、有實(shí)質(zhì)指向的而非程序性的決定、決議。依據(jù)憲法、地方組織法規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人大常委會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督；人大常委會(huì)行使職權(quán)來源于、服從于產(chǎn)生它的人民代表大會(huì)。因而在人民代表大會(huì)上討論決定重大事項(xiàng)，更契合制度本義。從實(shí)際情況看，由人代會(huì)討論決定實(shí)體性的重大事項(xiàng)頻率是比較低的?？梢越梃b廣東曾經(jīng)的做法[26]，著力突出人大代表主體，選擇代表在人大會(huì)議期間提出的重要的議案和意見建議，作為重大事項(xiàng)，經(jīng)全體代表討論表決后，交“一府兩院”落實(shí)辦理。

四、結(jié)語

重大事項(xiàng)決定權(quán)回歸制度本義、發(fā)揮應(yīng)有作用，不僅是理論問題，更是迫切的現(xiàn)實(shí)課題。在全國人大尚未出臺(tái)討論決定重大事項(xiàng)工作的專門性法律之前，將重大事項(xiàng)決定權(quán)落實(shí)到位，需切實(shí)轉(zhuǎn)變思維方式，跳出“重大事項(xiàng)界定標(biāo)準(zhǔn)”的路徑依賴。由人大代表在人代會(huì)上“一人一票”對(duì)重大民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行票決選定，尊重了人大代表的選擇權(quán)，體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民的憲法精神，為浙江各地豐富的實(shí)踐所證明，具有可復(fù)制性和推廣性，不失為當(dāng)前做實(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的一個(gè)有效突破口，值得各地借鑒。

注釋：

[1]張學(xué)明：《在“四個(gè)全面”新常態(tài)下推進(jìn)重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使》，載《人大研究》2016年第3期。

[2]闞珂：《人民代表大會(huì)那些事》，法律出版社2017年版，第37～38頁。

[3][9]程湘清：《人大決定權(quán)監(jiān)督權(quán)簡(jiǎn)論》，載《人大研究》2006年第1期。

[4]蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》（第四版），中國法律圖書有限公司2005年版，第351頁。

[5]胡錦濤：《在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立五十周年大會(huì)上的講話》，《胡錦濤文選》（第二卷），人民出版社2016年版，第233頁。

[6][13][18]席文啟：《人民代表大會(huì)工作十五講》，紅旗出版社2016年版，第121～122、116、117頁。

[7]劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報(bào)告》，全國人大常委會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民代表大會(huì)制度重要文獻(xiàn)選編（一）》，中國民主法制出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第214頁。

[8]蔣勁松：《論憲法的國事管理權(quán)原則（下）》，北京市人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站http：//www.bjrd.gov.cn/zwzllyjh/llyjhktcg/201407/t20140731_135817.html.

[10]紀(jì)榮榮：《重大事項(xiàng)決定權(quán)地方立法的探索和創(chuàng)新》，載《人大研究》2016年第2期。

[11]陳波、潘利軍：《做實(shí)“重大事項(xiàng)決定權(quán)”》，載《浙江人大》2015年第10期。

[12]鐘麗娟：《地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使?fàn)顩r研究》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2013年第4期。

[14]杜方文主編：《潮起錢塘：人大制度在浙江的實(shí)踐創(chuàng)新》，中國民主法制出版社2014年版，第3～5頁。

[15]《江西省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃區(qū)濕地保護(hù)的決議》，載《江西日?qǐng)?bào)》2014年10月16日。

[16] 《湖北省人民代表大會(huì)關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》，載《湖北日?qǐng)?bào)》2015年2月2日。

[17]岳德亮、王政：《王金財(cái)代表：盡快建立人大討論決定重大事項(xiàng)“權(quán)力清單”》，新華網(wǎng)http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-03/10/c_1114593182.htm.

[19]甘肅省人大常委會(huì)研究室課題組：《對(duì)政府提請(qǐng)人大討論決定重大事項(xiàng)“年度清單”問題研究》，載《人大研究》2016年第8期。

[20]鐘麗娟：《關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的立法比較》，載《理論學(xué)刊》2014年第11期。

[21]此前，票決制在浙江各地叫法不盡相同：有叫“政府實(shí)事工程人大代表票決制”的，有叫“人大代表票決為民辦實(shí)事工程”的，有叫“重點(diǎn)民生實(shí)事代表票決制”的，也有叫“代表圈選政府實(shí)事工程項(xiàng)目”的等等。2017年3月9日至10日，浙江全省人大推進(jìn)“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制”工作現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)召開，浙江省人大常委會(huì)黨組書記、副主任王輝忠在講話中，以“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制”指稱這項(xiàng)工作。

[22]參見陳波：《“票決制”激發(fā)人大動(dòng)能》；陳波、葛騰騰：《寧海：“票決制”十年》，載《浙江人大》2017年第4期。

[23]由人代會(huì)應(yīng)急式行使重大事項(xiàng)決定權(quán)不是沒有，但很少。比如，北京市人代會(huì)曾經(jīng)在2002年就政府提出的關(guān)于動(dòng)員全市人民辦好2008年奧運(yùn)會(huì)的議案，作出過決議。前文所提及的湖北省《關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天燃燒和綜合利用的決定》也是在省人代會(huì)上作出。

[24]王中位、王立軍：《對(duì)人大討論決定重大事項(xiàng)幾個(gè)基本認(rèn)識(shí)的辨析》，載《人大研究》2015年第1期。

[25]【英】戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾著，鄧正來譯：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第199、696頁。

[26]據(jù)公開報(bào)道，廣東在探索實(shí)踐重大事項(xiàng)決定權(quán)過程中，曾形成一個(gè)有益經(jīng)驗(yàn)：不在一時(shí)還討論不清的什么是地方重大事項(xiàng)這個(gè)名詞概念上耗時(shí)耗力，而是從代表提出的議案中，選擇同一個(gè)問題代表聯(lián)名特別多的，或者幾個(gè)議案都反映同一個(gè)問題的，確定為重大事項(xiàng)。參見廣東省人大常委會(huì)研究室：《二十年來地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)》，載《中國人大》1999年第12期。

（作者單位：浙江省人大常委會(huì)辦公廳《浙江人大》雜志社）