淺談油田工程項目內(nèi)部控制

楊玉萍

摘 要：油田企業(yè)具有高風險、高投入的特點。油田為滿足可持續(xù)發(fā)展，需要開展大量的產(chǎn)能建設(shè)和礦區(qū)建設(shè)。這些工程建設(shè)項目的優(yōu)劣直接影響著企業(yè)的經(jīng)濟效益，關(guān)系著油田的生存和發(fā)展。內(nèi)部控制不力必將給企業(yè)帶來危機。本文從油田企業(yè)工程建設(shè)項目在內(nèi)部控制方面存在的問題出發(fā)，通過對問題產(chǎn)生原因的分析，探究油田工程建設(shè)項目內(nèi)部控制的應對方法，來提高項目的管理水平、風險行為防范能力，進而提高企業(yè)經(jīng)濟效益。

關(guān)鍵詞：工程； 項目； 內(nèi)部控制

在當前新常態(tài)、持續(xù)低油價的新形勢下，影響油田生產(chǎn)經(jīng)營的環(huán)境不僅日益復雜，而且提升效益的措施越來越艱巨，油田已經(jīng)進入了由盈轉(zhuǎn)虧的嚴峻局面，如何提升油田核心競爭實力，不斷提升油田生產(chǎn)經(jīng)營效益，成為油田最為關(guān)注的問題，加強工程項目內(nèi)部控制則為油田提供了一個強有力的保證。

1.內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。內(nèi)部控制的目標是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。

工程項目內(nèi)部控制是從項目的計劃建設(shè)到竣工驗收交付使用的全過程的控制。以專業(yè)管理制度為基礎(chǔ)，以防范風險、有效監(jiān)管為目的，通過全方位建立過程控制體系、描述關(guān)鍵控制點和以流程形式直觀表達生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)過程而形成的管理規(guī)范。

油田開發(fā)需要實施一系列的油田工程建設(shè)項目（以下簡稱：工程建設(shè)項目），來促進企業(yè)實現(xiàn)既定的發(fā)展戰(zhàn)略目標。由于工程建設(shè)項目具有投資金額大、建設(shè)周期長、風險及不確定因素相對較多等特點，因此這些建設(shè)項目的優(yōu)劣直接影響著企業(yè)的經(jīng)濟效益，關(guān)系著油田的生存和發(fā)展。在工程建設(shè)項目中實施有效的內(nèi)部控制目標，就是確保油田實施的建設(shè)項目的投資、工期、質(zhì)量達到預定目標，最終實現(xiàn)油田可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

2.實施工程建設(shè)項目內(nèi)部控制的意義

一是實施內(nèi)部控制能提高工程管理活動效率。良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)，可以保障企業(yè)對工程建設(shè)項目的有效控制，為企業(yè)減少風險或損失。有效的內(nèi)部控制是對各種管理方法的全面、全過程的有效控制。可提高工程項目進度，保證其質(zhì)量和投資效率。

二是實施內(nèi)部控制能避免違規(guī)造成的法律風險。良好的內(nèi)部控制機制，可以確保國家相關(guān)法律、法規(guī)及制度在企業(yè)實施工程項目時得到有效的執(zhí)行。合法合規(guī)的工程項目管理活動，可以避免因管理違規(guī)給企業(yè)帶來的法律風險。

三是實施內(nèi)部控制是保證工程建設(shè)項目控制效果的強有力手段。良好的內(nèi)部控制機制，可以通過工程建設(shè)項目的預算控制、過程的監(jiān)督和修正以及事后檢查、匯總分析，從而有效地降低直接或間接成本的投入，提高投入產(chǎn)出比。

四是實施內(nèi)部控制是搭建工程建設(shè)項目的溝通橋梁。良好的內(nèi)部控制機制，可以使單位與部門、部門與部門之間及相關(guān)人員職責明確，分工到位，確保溝通渠道順暢，從而確保項目計劃的執(zhí)行，提高項目運行效率。

五是實施內(nèi)部控制可以保全企業(yè)財產(chǎn)。良好的內(nèi)部控制系統(tǒng)可以堵塞工程建設(shè)項目漏洞，遏制企業(yè)內(nèi)部的腐敗，保證工程建設(shè)項目信息真實、合法、完整、規(guī)避經(jīng)營管理中的風險，最終提高企業(yè)管理水平，增強市場競爭力，保證企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.當前工程建設(shè)項目在內(nèi)部控制存在的問題

近幾年來，通過內(nèi)查外審，發(fā)現(xiàn)在油田部分單位的工程建設(shè)項目中存在的問題較為突出，違規(guī)行為普遍存在，并且是屢查屢犯。具體問題表現(xiàn)在：

3.1個別單位未嚴格履行建設(shè)程序

一些單位把工程建設(shè)項目的可行性研究當做要投資的工具，只在資金數(shù)量上下功夫，不重視項目論證；在實施中發(fā)生重大方案調(diào)整時，也未按規(guī)定重新報審、報批；存在擅自擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標準、增加建設(shè)內(nèi)容，以及無效、低效投入等問題。還有的單位不按規(guī)定要求進行開工前報批，在還沒有進行施工圖設(shè)計時，就盲目開工，有的項目竣工后長期不辦理驗收。

3.2規(guī)避招標投標，違規(guī)發(fā)包工程

在過去的年度審計報告中最突出的一條就是工程建設(shè)項目應招標未招標。依據(jù)國家法律規(guī)定，建設(shè)工程總承包施工單項合同估算價在200萬元以上必須進行招標。個別單位卻視而不見，公開規(guī)避。還有一些單位將一個工程拆分成幾個工程，使其合同金額達不到招標的強制要求。還有的單位甚至將法律規(guī)定必須公開招標的項目改為邀請招標。

3.3合同管理制度不健全，權(quán)責不明確

結(jié)合對前幾年的工程項目的內(nèi)審外查，發(fā)現(xiàn)個別工程項目的合同未經(jīng)法律事務(wù)方面的專業(yè)人員審核，合同未使用規(guī)范的標準文本，合同內(nèi)容不規(guī)范，不細致、不全面。合同簽訂的時間、地點、內(nèi)容，甚至金額都不明確。先施工后簽合同的事情時有發(fā)生。

3.4工程設(shè)計變更不規(guī)范

個別單位以搶工期為名，未給設(shè)計單位充分合理的時間進行勘察、設(shè)計，致使施工圖粗糙，導致實際施工過程中工程變更頻繁。一些應由設(shè)計人員變更的內(nèi)容，建設(shè)方和監(jiān)理方以現(xiàn)場聯(lián)絡(luò)單或?qū)嵨稂c交的方式進行確認，有的變更金額甚至超出原設(shè)計預算分項的金額，如某井場道路，在完成設(shè)計規(guī)定的基層灰土厚度后，未經(jīng)勘察設(shè)計、未經(jīng)設(shè)計變更，建設(shè)方依據(jù)經(jīng)驗另外指令加深敷設(shè)基層灰土1米，超越了簽證的權(quán)限，也大大的增加了工程造價。

3.5用監(jiān)理替代內(nèi)部控制

建設(shè)方委托監(jiān)理后，疏于對工程建設(shè)項目的監(jiān)督控制，或超權(quán)限替代監(jiān)理單位履職。發(fā)生問題后相互推諉、職責不清，造成建設(shè)方內(nèi)部控制缺位。

3.6存在未完項目提前估價結(jié)算的“預結(jié)工程”

前些年因總部計劃下達較晚，為保證計劃完成率，建設(shè)單位將當年未完成的工程項目，提前按合同額辦理結(jié)算并轉(zhuǎn)資。由于后期施工時發(fā)生變化，造成實際結(jié)算與預結(jié)項目不符。

4.原因分析

4.1法規(guī)意識淡薄，內(nèi)部控制制度不落實endprint

未嚴格履行建設(shè)程序及規(guī)避招標投標的原因，主要是工程建設(shè)單位的法規(guī)意識淡薄，執(zhí)行內(nèi)部控制的力度不到位，再加上工程建設(shè)項目中還存在“傳統(tǒng)做法”、“特事特辦”、 “時間緊，任務(wù)重，為提高效率”等等事由。他們有意、無意的繞開了內(nèi)部控制，沒有將企業(yè)建立的內(nèi)部控制程序，制定的制度手冊，當成自我監(jiān)管的自覺意識。法律法規(guī)意識淡薄，導致個別部門和相關(guān)人員，不能完全按照制度落實內(nèi)部控制的要求。

提前“預結(jié)工程”，表面上企業(yè)按計劃已完成投資，滿足了考核，但實質(zhì)也留下較大的隱患。一是造成“賬實不符”，使經(jīng)濟數(shù)據(jù)不準確、不完整，財務(wù)核算失實；二是造成建設(shè)工程活動中的投資、工期、質(zhì)量、安全、合同等控制目標的失控；三是易被不良從業(yè)人員，挪作他用或形成 “小金庫、賬外賬”，給油田造成不良影響和損失?！邦A結(jié)工程”缺乏有效的風險評估和內(nèi)部控制手段，容易造成項目實施的信息渠道不暢和缺乏有效的監(jiān)管方法，導致內(nèi)審、外查時企業(yè)承擔的風險大大增加，極易被嚴肅問責。

4.2輕視控制活動，內(nèi)部控制力量不扎實

工程設(shè)計變更不規(guī)范，研究其原因主要是對內(nèi)部控制工作沒有正確的認識，內(nèi)部控制僅僅是停留在機構(gòu)健全的層面，未能充分發(fā)揮其應有作用。油田內(nèi)部控制流程中已明確規(guī)定，凡涉及結(jié)構(gòu)安全及重大的變更，必須交由設(shè)計人員出具的設(shè)計變更單后方可實施。個別建設(shè)單位的現(xiàn)場管理人員，超審批權(quán)限及額度，違規(guī)簽發(fā)工程變更單替代設(shè)計變更。

4.3缺乏事前、事中監(jiān)督，內(nèi)部測試流程不完善

產(chǎn)生上述所有問題在于內(nèi)部控制監(jiān)督部門采取事后監(jiān)督的機制，全過程監(jiān)督和其服務(wù)的功能沒能得到充分發(fā)揮，從而造成了許多既成事實的問題無法整改的局面。油田已開展了在建項目跟蹤審計及流程測試等事中監(jiān)督措施。以內(nèi)部控制單位開展的流程測試為例，目前仍存在樣本選擇不科學，各單位抽取樣本隨意，人為控制的因素多，發(fā)現(xiàn)樣本有問題，也不上傳的現(xiàn)象，測試流程尚需完善。

4.4權(quán)責不清，溝通不暢，統(tǒng)籌規(guī)劃不系統(tǒng)

出現(xiàn)項目實施超投資，沒有履行基本建設(shè)程序等情況的原因，主要是工程建設(shè)項目的計劃實施相互溝通、協(xié)調(diào)、支持不夠，存在“各管一攤”的現(xiàn)象。計劃部門管投資落實及完成率，法律部門管合同簽訂，建設(shè)單位或項目部管建造過程，基建部門管程序及技術(shù)。一旦過程中發(fā)生較大變化或問題，各部門之間缺乏橫向溝通，上級與下級間缺乏垂直溝通，以及溝通無效造成的。內(nèi)部溝通不暢，必會造成工作秩序混亂，導致權(quán)利不清，責任不明。

5.完善工程建設(shè)項目內(nèi)部控制的措施

5.1完善工程建設(shè)項目內(nèi)部控制環(huán)境

一是完善并梳理相關(guān)內(nèi)部控制制度。目前關(guān)于工程建設(shè)項目制度更新較快。我們要盡量將相關(guān)的控制點匹配上對應的法規(guī)，便于內(nèi)部控制手冊對照執(zhí)行。

二是完善工程建設(shè)項目內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)。工程建設(shè)項目的權(quán)責分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，同時兼顧運營效率。要明確規(guī)定各種崗位的職責范圍，明確涉及工程項目管理人員的責任和權(quán)限，逐步形成一整套自我制約和自動檢查的崗位工作關(guān)系。

三是提高認識，增強內(nèi)部控制意識。如重大變更要依照建設(shè)程序上報原計劃審批部門審批后方可實施。應按權(quán)限設(shè)定工程變更簽證權(quán)限，應由設(shè)計部門確認的，建設(shè)單位不得自行確認?，F(xiàn)場變更簽證也應一事一簽，大額簽證要報有權(quán)限的領(lǐng)導審簽；再如先施工后簽訂合同的“倒簽合同”這一問題要認真分析產(chǎn)生的原因。 例如有些搶修的工程，今年總部在編制2016年企業(yè)版內(nèi)控手冊時，采納各個企業(yè)的建議，有四種特殊情況的，合同主辦部門可在采取緊急措施后 30 日之內(nèi)按規(guī)定完成合同的審核、審批、簽署手續(xù)。這樣就使內(nèi)控實施細則不斷完善。

5.2建立有效工程建設(shè)項目內(nèi)部控制的風險評估

風險評估是企業(yè)及時識別、系統(tǒng)分析經(jīng)營活動中與實現(xiàn)內(nèi)部控制目標相關(guān)的風險，合理確定風險應對策略。內(nèi)控部門應對“預結(jié)工程”進行識別和評估。前述工程項目未完就提前估價結(jié)算并轉(zhuǎn)資，造成“賬實不符”，使投資、進度等控制目標的失控，內(nèi)控部門應進行風險評估，計劃及財務(wù)部門應摸清家底，將其納入管控體系。相關(guān)部門要跟進，內(nèi)控及審計部門要做好監(jiān)督。

5.3 建立信息溝通系統(tǒng)

工程建設(shè)項目內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)信息，管理好這些數(shù)據(jù)信息很重要，它不僅是外部監(jiān)管法規(guī)的要求以及內(nèi)部控制事后檢查的重要證據(jù)，更是企業(yè)內(nèi)部核算、分析和解決問題的依據(jù)。

工程建立項目內(nèi)部控制的信息系統(tǒng)，可以極大地解決信息溝通不暢帶來的負面影響。有效的信息系統(tǒng)使各部門、各單位的信息共享，也使管理能有機的結(jié)合起來。計劃部門通過系統(tǒng)可以實時掌握項目動態(tài)，當發(fā)生重大變更按規(guī)定及時上報原審批部門審批。合同管理部門要及時掌握合同的履行情況，防止產(chǎn)生合同糾紛?；ú块T要及時掌控質(zhì)量，應對項目的工期以及基本建設(shè)程序履行進行實時控制。內(nèi)控及審計監(jiān)督要將事后監(jiān)督推向事中監(jiān)督，并加強服務(wù)。

通過工程項目內(nèi)部控制的信息系統(tǒng)可以進行科學的抽樣檢查，可以更清楚地了解業(yè)務(wù)流程、重要風險、關(guān)鍵控制點以及存在的缺陷，有利于加強管理。

5.4制定權(quán)利、責任清單，嚴肅問責

屢查屢犯現(xiàn)象是工程建設(shè)項目內(nèi)部控制執(zhí)行過程中的頑疾，它嚴重影響到內(nèi)部控制質(zhì)量的提高和對風險的控制能力。同時屢查屢犯對控制的權(quán)威性形成挑戰(zhàn)。若任其發(fā)展，會使違規(guī)人員更加無視規(guī)章制度的存在，從而影響到大家對整體制度的執(zhí)行自覺性。規(guī)避招投標應查明原因，對以權(quán)謀私給企業(yè)帶來損失的必須嚴肅問責。要摒棄為追責而追責的形式主義，制定有效的權(quán)利清單、責任清單，規(guī)范職責權(quán)限，編制責任清單，實現(xiàn)工程建設(shè)項目全過程科學化、制度化、透明化。

5.5建立系統(tǒng)的培訓體系

內(nèi)部控制實施最重要的一項工作就是培訓。一是要端正態(tài)度，正確認識什么是內(nèi)部控制，為什么要進行內(nèi)部控制，從思想上重視內(nèi)部控制。培訓使全員都有內(nèi)部控制的意識和責任。二是要明確培訓制度、流程、授權(quán)和職責分工，加強實務(wù)指導，讓每位員工都知道自己在內(nèi)部控制中應該什么時候做什么，怎么做，做到什么程度，行使什么權(quán)利，完成得好或不好，肩負什么責任，承擔什么后果。將內(nèi)部控制真正融入到員工日常工作中。三是要提高內(nèi)控檢查人員工作能力，真正掌握內(nèi)部控制實施技術(shù)、方法和工具，要知其然更要知其所以然，才能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新、發(fā)展。

總之，工程建設(shè)項目內(nèi)部控制貫穿著工程從立項到竣工驗收、交付使用一系列過程中的每個環(huán)節(jié)的方方面面。加強企業(yè)工程建設(shè)項目的內(nèi)部控制對提高項目的管理水平、風險行為防范能力，提高企業(yè)經(jīng)濟效益，增強企業(yè)核心競爭能力，越來越顯示出其不可替代的重要作用。

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