促進(jìn)快遞包裝廢棄物循環(huán)利用的財(cái)政政策研究

胡蓉　周麗儉

[摘要]隨著網(wǎng)絡(luò)交易規(guī)模日趨增長，與海量網(wǎng)購?fù)瑫r(shí)而來的是快遞包裝的急劇增加，快遞包裝行業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)朝陽之勢，但是快遞包裝帶來的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染問題卻不斷突出，因此快遞包裝廢棄物循環(huán)利用行業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。從財(cái)政的角度出發(fā)，分析該行業(yè)發(fā)展中存在的問題，合理提出適合快遞包裝廢棄物循環(huán)利用情況的財(cái)政措施，以促進(jìn)我國快遞包裝廢棄物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]快遞包裝廢棄物；循環(huán)利用；廢棄物回收產(chǎn)業(yè)；財(cái)政政策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716139

2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年，也是我國全面深化改革的關(guān)鍵之年，中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)新常態(tài)。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為我國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，需要國家政策方面的扶持，以推動產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。快遞包裝廢棄物循環(huán)利用行業(yè)屬于節(jié)能環(huán)保的新興產(chǎn)業(yè)，要想扶持該產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)資源循環(huán)利用，不僅需要企業(yè)出力，更需要政府進(jìn)行財(cái)政政策的扶持。

1快遞包裝廢棄物回收產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

快遞包裝本質(zhì)上是一種物流包裝，指的是快遞物品在遞送過程中所使用的各類包裝物、輔助物等。包裝廢棄物是指以可回收利用的紙、木、塑料、金屬、玻璃等為原材料的包裝物及輔助材料，當(dāng)包裝與包裝商品分離時(shí)，它已經(jīng)完成了自己的包裝價(jià)值，最后被丟棄。這里的包裝物和任何包裝材料包括消費(fèi)者包裝或初次包裝，零售給最終用戶或消費(fèi)者帶回家的包裝，組合包裝或二次包裝。聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會在《里約宣言》中，針對可持續(xù)發(fā)展有作出闡述：“人類應(yīng)享有與自然和諧相處，過健康而富有成果的生活的權(quán)利，并公平地滿足今后世代在發(fā)展和環(huán)境方面的需要?！备鶕?jù)調(diào)查顯示，包裝廢棄物所帶來的環(huán)境污染僅次于水質(zhì)污染、海洋湖泊污染和空氣污染，已處于第四位?？沙掷m(xù)發(fā)展的原則是共同性原則、堅(jiān)持性原則、公平性原則。生態(tài)環(huán)境要與人類實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。發(fā)展不能著眼于眼前的利益而以犧牲資源與環(huán)境為代價(jià)，同時(shí)必須處理好眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，以資源和環(huán)境承載能力為前提，實(shí)現(xiàn)與本代人的公平發(fā)展和保障后代人的權(quán)利。所以解決由快遞包裝帶來的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染問題越發(fā)顯得重要，而且在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展也將成為我國新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

目前，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)對政策依賴性強(qiáng)，但是，關(guān)于快遞包裝廢棄物回收產(chǎn)業(yè)剛剛起步，政策導(dǎo)向較弱，紙板和塑料實(shí)際回收率不到10%，包裝物的總體回收率不到20%，未達(dá)到應(yīng)有的規(guī)模。而在一些發(fā)達(dá)國家，通過加大財(cái)政資金投入、綜合利用多種財(cái)政補(bǔ)貼方式等財(cái)政措施，使得紙板類包裝物回收平均利用率達(dá)45%左右，其中德國瓦楞廢紙的回收率已到90%以上，每年美國回收包裝廢棄物的收益達(dá)到40億美元。在2016年10月13日國家郵政局出臺的《推進(jìn)快遞業(yè)綠色包裝工作實(shí)施方案》中明確提出，在“十三五”期間基本建立快遞業(yè)包裝治理體系，并推動將快遞包裝物納入資源回收政策支持范疇，同時(shí)將資源回收、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)提升到一個(gè)新的高度，充分發(fā)揮財(cái)政的積極作用，實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用的可持續(xù)發(fā)展，這在一定程度上將提高快遞包裝廢棄物循環(huán)效率，促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展。

2快遞包裝廢棄物循環(huán)利用的財(cái)政問題

21財(cái)政投入政策不完善

節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)是國家加快培育和發(fā)展的7個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一。2012年，國務(wù)院印發(fā)的《“十二五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)分為節(jié)能產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和資源循環(huán)利用三個(gè)方面。國家非常重視節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，財(cái)政投入總量越來越大（見下表）。但是，發(fā)達(dá)國家對環(huán)保投資的比例一般占GDP的2%以上，其中日本則高達(dá)4%。

“十二五”期間，全國財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出共計(jì)1257萬億元，占GDP比重233%；預(yù)計(jì)在“十三五”期間環(huán)保投入比重將提高到GDP的3%，財(cái)政資金的作用是不言而喻的。但是，由于快遞包裝廢棄物循環(huán)利用屬于剛發(fā)展的新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)，所以財(cái)政投入規(guī)模小。而且在財(cái)政投入結(jié)構(gòu)中不論是從橫向還是縱向都存在不合理。從橫向來看，據(jù)中華人民共和國商務(wù)部流通業(yè)發(fā)展司發(fā)布的《中國再生資源回收行業(yè)發(fā)展報(bào)告2016》，顯示我國再生資源回收量逐年減少。財(cái)政扶持力度雖不斷加強(qiáng)，但我國的資源回收區(qū)域大，種類多，難以根據(jù)具體情況進(jìn)行重點(diǎn)投資，更不用說近年來興起的快遞包裝廢棄物循環(huán)行業(yè)。從縱向來看，產(chǎn)業(yè)中各個(gè)環(huán)節(jié)如確定包裝廢棄物區(qū)域、多種回收渠道、包裝資源分類、再加工等，投入重點(diǎn)都不相同，且財(cái)政資金在每個(gè)環(huán)節(jié)中使用效率較低，難以達(dá)到預(yù)計(jì)目標(biāo)。

22財(cái)政補(bǔ)貼政策不合理

“十二五”期間，我國從“收廢行業(yè)”轉(zhuǎn)向“利廢行業(yè)”，擴(kuò)大了財(cái)政補(bǔ)貼政策范圍，在一定程度上，鼓勵(lì)下游生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行資源循環(huán)利用，促進(jìn)國內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但與同行業(yè)的資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)相比，快遞包裝廢棄物循環(huán)利用的財(cái)政補(bǔ)貼政策存在內(nèi)容不全面、重點(diǎn)不突出、手段不得力等問題。主要表現(xiàn)在：①行業(yè)的財(cái)政政策較少，由于是新興起的產(chǎn)業(yè)，政策多參照同行業(yè)的補(bǔ)貼政策標(biāo)準(zhǔn)（企業(yè)廢舊物資購銷數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼和依據(jù)回收企業(yè)廢舊物資的銷售額進(jìn)行補(bǔ)貼），容易出現(xiàn)要求不明、準(zhǔn)則不清、界限模糊等問題；②財(cái)政補(bǔ)貼范圍窄，覆蓋面少，財(cái)政補(bǔ)貼主要以主體進(jìn)行分類，而且集中于流通領(lǐng)域，生產(chǎn)領(lǐng)域劃分不清晰，在各個(gè)環(huán)節(jié)、類別的補(bǔ)貼較少；③財(cái)政補(bǔ)貼方式單一，在循環(huán)利用行業(yè)中多采用暗補(bǔ)形式，即財(cái)政補(bǔ)貼資金通過流通渠道間接地進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，而不直接以財(cái)政撥入的方式進(jìn)行，財(cái)政資金不透明。

23財(cái)政體制劃分不合理

央地事權(quán)與支出范圍的縱向配置是否明晰，對雙方的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率有至關(guān)重要的影響。在快遞包裝廢棄物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)中，一方面地方政府投入權(quán)限小。地區(qū)間資源循環(huán)利用行業(yè)數(shù)量、規(guī)模不同、差異大，但中央的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，易導(dǎo)致行業(yè)分布較多的地區(qū)財(cái)力不夠，分布少的財(cái)力浪費(fèi)，就會出現(xiàn)“一根針難以穿千條線”情況。使地方政府難以重點(diǎn)扶持某個(gè)行業(yè)，難以培育壟斷企業(yè)。另一方面央地政府事權(quán)劃分不清晰。2016年8月24日，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，雖然對中央與地方如何劃分財(cái)政事權(quán)，及如何劃分支出責(zé)任給出了原則性意見。但是主要從國防、國家安全等領(lǐng)域著手，并沒有出臺關(guān)于管理節(jié)能環(huán)保行業(yè)的具體內(nèi)容，僅僅是按“經(jīng)驗(yàn)”辦事，財(cái)政資金的下?lián)芎偷胤秸攸c(diǎn)扶持行業(yè)相駁，而且使用權(quán)限歸屬和管理、監(jiān)督權(quán)都會在中央和地方之間位移，央地政府避免不了利益的博弈，而且央地政府在資金使用時(shí)存在交叉和管理分散的問題。

24財(cái)政監(jiān)督機(jī)制缺失

我國新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都需要一個(gè)較為寬松的政策環(huán)境，但是在財(cái)政監(jiān)督方面一定要明確方向和重點(diǎn)，才能促進(jìn)各行業(yè)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。當(dāng)前，在快遞包裝循環(huán)利用行業(yè)的財(cái)政監(jiān)督工作中面臨許多亟待研究和解決的問題。一是財(cái)政監(jiān)督意識不強(qiáng)。財(cái)政部門工作中長期存在“重分配，輕監(jiān)督”的思想影響，導(dǎo)致財(cái)政職能弱化，資金效用；二是監(jiān)督法規(guī)不全。關(guān)于快遞包裝循環(huán)利用行業(yè)的相關(guān)的財(cái)政監(jiān)督法規(guī)較少，而且這些規(guī)章制度普遍存在著立法層次低，缺乏統(tǒng)一性，可操作性差等問題，在行使監(jiān)督權(quán)利時(shí)缺乏法律依據(jù)，嚴(yán)重影響財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威和實(shí)效；三是監(jiān)督執(zhí)行力度和深度不夠。財(cái)政監(jiān)督工作更多地是停留在“行為”監(jiān)督的層次上，財(cái)政紀(jì)律較為松散，對相關(guān)財(cái)政政策解讀不夠，在財(cái)政監(jiān)督上難以達(dá)到要求；四是監(jiān)督反映不及時(shí)。在監(jiān)督工作中，重視檢查，不重管理，難以形成動態(tài)化的管理機(jī)制。

3促進(jìn)快遞包裝廢棄物循環(huán)利用的財(cái)政措施

31完善財(cái)政投入政策

發(fā)展快遞包裝廢棄物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)不僅可以促進(jìn)資源的利用，符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的主流。這需要政府對新興行業(yè)進(jìn)行政策支持，其中財(cái)政投入政策支持是必不可少的。根據(jù)快遞包裝循環(huán)利用行業(yè)的未來發(fā)展重點(diǎn)，建立規(guī)范的財(cái)政長效投入增長機(jī)制，將財(cái)政資金有效地投入推動新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著重要促進(jìn)作用的領(lǐng)域中，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)市場資源，合理確定所需的支持資金規(guī)模，使財(cái)政資金保持一定的年增長速度，提高對這一行業(yè)占GDP的比重，保障和滿足產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的需要。同時(shí)，為了更好地發(fā)揮資金的使用效率，必須進(jìn)行事前調(diào)查，根據(jù)各地快遞包裝廢棄物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求，按照其發(fā)展的階段性特征和區(qū)域性特點(diǎn)，適時(shí)調(diào)整部分資金。應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的支持力度，如包裝資源分類、資源回收渠道、再利用技術(shù)研究等方面。

32完善財(cái)政補(bǔ)貼政策

增加財(cái)政補(bǔ)貼資金，加大補(bǔ)貼力度，降低行業(yè)成本是提高快遞包裝廢棄物循環(huán)利用行業(yè)的積極性，增強(qiáng)企業(yè)活力的必要條件。通過設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼資金，逐年增加對各環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼金額。財(cái)政補(bǔ)貼還應(yīng)擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，在美國，包裝回收利用產(chǎn)業(yè)實(shí)行全過程全環(huán)節(jié)補(bǔ)貼，涉及生產(chǎn)、銷售、回收、技術(shù)研究、再利用等多個(gè)方面，這有結(jié)構(gòu)的合理性。因此我國不僅要將視線集中于流通領(lǐng)域，更要重視生產(chǎn)、研發(fā)領(lǐng)域，重視各環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，才不容易形成短板。財(cái)政補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)范圍應(yīng)從行業(yè)的經(jīng)營的狀況、規(guī)模、資質(zhì)、期限等方面加以綜合考慮，同時(shí)加強(qiáng)配套建設(shè)補(bǔ)貼力度，參照同資源回收行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，利于優(yōu)化產(chǎn)品消費(fèi)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)與需求良好融合。多種財(cái)政補(bǔ)貼方式對快遞包裝廢棄物循環(huán)利用行業(yè)至關(guān)重要，資金補(bǔ)貼固然重要，實(shí)物補(bǔ)貼也必不可少，在再利用環(huán)節(jié)可以對研發(fā)的設(shè)備或者引進(jìn)的設(shè)備進(jìn)行補(bǔ)貼。通過“明補(bǔ)”+“暗補(bǔ)”的形式，使企業(yè)直接拿到補(bǔ)貼資金，財(cái)政補(bǔ)貼資金更透明。

33合理劃分財(cái)政體制

中央在制定政策時(shí)不僅要考慮到政策制定的科學(xué)性、合理性，更要充分考慮各地方的具體情況，要“因地制宜”。增加地方政府投入權(quán)限，增加自主權(quán)。在快遞包裝廢棄物循環(huán)利用行業(yè)的那個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行財(cái)力投入時(shí)，才能針對自己地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行相應(yīng)處理。政府的職責(zé)和事權(quán)劃分不僅是政府間財(cái)力分配的基本依據(jù)，而且是建立分級財(cái)政體制的邏輯起點(diǎn)和整個(gè)財(cái)政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。如何分清中央與地方各級政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系的關(guān)系，關(guān)鍵是科學(xué)、合理地界定它們的事權(quán)與支出范圍，從而明確劃分中央及地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，保持相對穩(wěn)定，并通過構(gòu)建我國財(cái)政事權(quán)劃分的法律調(diào)整框架加以規(guī)范和固定，力求在劃分時(shí)更加科學(xué)化、規(guī)范化和法律化。存在交叉管理分散時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌安排和管理各類財(cái)政專項(xiàng)資金，更有效地發(fā)揮各類專項(xiàng)資金的作用。

34健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制關(guān)鍵是要提高監(jiān)督意識，在資源循環(huán)利用行業(yè)的財(cái)政資金監(jiān)督工作中只有監(jiān)督意識高，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，形成約束，才能提高各方的工作效率?？梢酝ㄟ^提高人才選拔的標(biāo)準(zhǔn)，選取覺悟意識高，執(zhí)行能力強(qiáng)的人才；還可以將績效考核與工作狀態(tài)進(jìn)行掛鉤，通過定性考核提高工作態(tài)度和效率。完善快遞包裝廢棄物循環(huán)利用行業(yè)的相關(guān)監(jiān)督法規(guī)重點(diǎn)是根據(jù)不同領(lǐng)域、環(huán)節(jié)的需求制定，著重于財(cái)政監(jiān)督主體、職責(zé)范圍、程序和手段等方面，進(jìn)一步完善財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)體系。同時(shí)要加大財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法力度，推行依法行政、依法監(jiān)督，這樣既能維護(hù)財(cái)政監(jiān)督的嚴(yán)肅性，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督工作權(quán)威性，也能維護(hù)財(cái)政監(jiān)督相對人的合法權(quán)益。對財(cái)政監(jiān)督的反應(yīng)一定要及時(shí)，可以運(yùn)用現(xiàn)代化的通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，在財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)建設(shè)一個(gè)聯(lián)系各層次、各環(huán)節(jié)、各權(quán)力節(jié)點(diǎn)之間信息全面公開的，出現(xiàn)問題時(shí)就能在最快的時(shí)間進(jìn)行信息溝通的動態(tài)管理機(jī)制。

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