反壟斷法視角下經(jīng)濟環(huán)境政策的協(xié)同研究

李啟智

摘 要：中國的經(jīng)濟改革進入轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，利益博弈在經(jīng)濟環(huán)境政策實施中更趨突出。中國《反壟斷法》的制定與實施，其重點在于協(xié)同各產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系，促進競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策良性互動。事實上，競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策在具體目標(biāo)、作用機制、實現(xiàn)方式上存在一定沖突，但從經(jīng)濟理論及經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級層面來看，兩者所追求的最終目標(biāo)具有協(xié)同可能性。所以，應(yīng)基于《反壟斷法》，著重從豁免制度、執(zhí)法機構(gòu)調(diào)整兩個方面來進行完善，以促進我國經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：反壟斷法；競爭政策；產(chǎn)業(yè)政策；協(xié)同發(fā)展

中圖分類號：D922.294 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）14-0191-02

進入“十三五”，我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型步入深水區(qū)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的緊要關(guān)頭，要從經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)政策制度完善上，來推進經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，唯有從合理有效的競爭、產(chǎn)業(yè)政策措施保障中來實現(xiàn)。

一、當(dāng)下經(jīng)濟環(huán)境中的競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策界定

從一國經(jīng)濟環(huán)境來看，無論是競爭政策還是產(chǎn)業(yè)政策，兩者都是重要內(nèi)容。但對于競爭，在促進市場經(jīng)濟的發(fā)展中，必然孕育著壟斷，國家在維護市場經(jīng)濟環(huán)境過程中，必然需要從競爭政策的調(diào)控上來維護市場競爭秩序。廣義上的競爭政策包含較多內(nèi)容，如各類維護競爭的措施、部門文件等，旨在規(guī)范市場秩序，并與國家的立法、規(guī)章、規(guī)范性文件具有直接關(guān)聯(lián)性。狹義的競爭政策，主要表現(xiàn)為與競爭相關(guān)的立法，如美國、歐盟地區(qū)多將《反壟斷法》作為與競爭相關(guān)的政策[1]。我國法學(xué)界、經(jīng)濟學(xué)界雖對競爭政策存在分歧，但在內(nèi)容上多以狹義說法為主，本文也將之限定為反壟斷法所體現(xiàn)的與競爭相關(guān)的政策。產(chǎn)業(yè)政策多與經(jīng)濟部門相關(guān)聯(lián)，在政策內(nèi)容上具有多樣性。不同國家對產(chǎn)業(yè)政策的歷史、經(jīng)濟發(fā)展階段的定義也存在差異。比如，中川淳司等人將產(chǎn)業(yè)政策認定為實現(xiàn)某種經(jīng)濟目的，對全產(chǎn)業(yè)所實施的保護、扶植、調(diào)整、完善等政策的總和；王先林等人將產(chǎn)業(yè)政策解釋為政府為實現(xiàn)某一社會、經(jīng)濟目標(biāo)而對產(chǎn)業(yè)所干預(yù)的各種政策總和[2]。本文為了論述的客觀性，將與特定企業(yè)、特定行業(yè)相關(guān)的政策作為產(chǎn)業(yè)政策研究對象。

二、競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同的必要性

競爭政策的產(chǎn)生，其根源在于實現(xiàn)公平、自由的競爭環(huán)境，而產(chǎn)業(yè)政策最初是為了推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換、升級，可見，產(chǎn)業(yè)政策作為后進國家所選擇的積極政策，主要是通過國家干預(yù)來推進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟效率的提升。競爭政策涵蓋所有行業(yè)，《反壟斷法》在適用范圍上也提出了，部分行業(yè)除外，如農(nóng)業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)，對于其他行業(yè)，只要存在限制競爭行為都要受到競爭政策的規(guī)制。從實現(xiàn)目標(biāo)的方式來看，競爭政策通過市場競爭來實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，而對于不符合市場規(guī)律的行為予以規(guī)制。對于企業(yè)，競爭政策并非反對做大做強，而是當(dāng)企業(yè)對市場競爭的影響阻礙競爭時，其行為實質(zhì)性損害競爭環(huán)境而應(yīng)受到競爭政策的反對。產(chǎn)業(yè)政策是基于政府決策部門，針對國民經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率來明確重點產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過稅收、金融等手段來扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同樣，對于產(chǎn)業(yè)政策本身，并非限制企業(yè)做大做強，而是在規(guī)避“無序競爭”。因此，加強對競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同具有重要的現(xiàn)實意義和價值。一是競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策都是政府干預(yù)市場經(jīng)濟環(huán)境的“看得見的手”，重在彌補市場的不足。但對于市場本身，因社會化進程的加快，市場自發(fā)調(diào)節(jié)必然面臨諸多難題，如環(huán)境污染、公共物質(zhì)短缺等這些必須由政府施以干預(yù)，來消除市場配置資源低下問題。二是競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策的最終目標(biāo)都是為了實現(xiàn)社會經(jīng)濟的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策在實施中難免存在沖突，而兩者的協(xié)同發(fā)展，從宏觀上表現(xiàn)為公權(quán)對私權(quán)的介入，從學(xué)理上是將兩者納入統(tǒng)一的經(jīng)濟法領(lǐng)域，維護市場秩序穩(wěn)定，并不排斥競爭者的利益。三是競爭政策側(cè)重于對市場的規(guī)制，而產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重于對政府的約束，兩者是互為補充、相互支持的關(guān)系。《反壟斷法》對限制競爭協(xié)議的豁免中有“為提高中小經(jīng)營者經(jīng)營效率，增強中小經(jīng)營者競爭力的壟斷協(xié)議不適用反壟斷法的相關(guān)規(guī)定”；而《中小企業(yè)促進法》在明確產(chǎn)業(yè)政策上，也將中小企業(yè)作為重要經(jīng)濟主體之一，來鼓勵中小企業(yè)做大做強[3]?！斗磯艛喾ā芬?guī)定“為改進技術(shù)、研究開發(fā)新產(chǎn)品的限制競爭協(xié)議可以得到反壟斷法的豁免”，而產(chǎn)業(yè)政策從保證經(jīng)濟良性發(fā)展上對改進技術(shù)進行財稅補貼、對知識產(chǎn)權(quán)進行保護，也是維護市場公平交易的重要體現(xiàn)。

三、從《反壟斷法》豁免制度的完善來協(xié)同

從我國當(dāng)前經(jīng)濟環(huán)境來探析競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同關(guān)系，實質(zhì)上是針對產(chǎn)業(yè)政策本身所維護的利益；比競爭政策所關(guān)注的利益更加重要時，出于緩和產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的沖突，《反壟斷法》需要做出妥協(xié)。當(dāng)然，對于《反壟斷法》本身在競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策中的地位并未變化，而是體現(xiàn)了《反壟斷法》在制度機制中的靈活性。豁免制度是《反壟斷法》的基本內(nèi)容，體現(xiàn)了國家對重要產(chǎn)業(yè)所制定的限制競爭行為的一種豁免，以更好的保護和促進特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，對于豁免制度本身是基于緩和競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策之間沖突，以發(fā)揮兩者的協(xié)同一致性，促進國民經(jīng)濟的發(fā)展。當(dāng)然，從豁免制度框架來看，仍存在一些缺陷，如在限制競爭協(xié)議豁免制度上缺乏對豁免程序的細化、在經(jīng)營者集中控制領(lǐng)域還存在立法上的漏洞等。因此，從《反壟斷法》視角下來完善豁免制度，需要從以下三點著手。

1.進一步細化豁免程序規(guī)則

從制度內(nèi)容及適用范圍來看，豁免制度本身并非適用《反壟斷法》，僅適合《反壟斷法》之后的結(jié)果，即對違反《反壟斷法》的結(jié)果即處罰進行豁免。根據(jù)《反壟斷法》第15條對限制競爭協(xié)議豁免制度的規(guī)定，經(jīng)營者所達成的限制競爭協(xié)議若屬于技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、公共利益、不景氣、進出口等范圍，則其可以得到反壟斷法關(guān)于限制競爭協(xié)議的豁免[1]。從上可知，該豁免規(guī)定所列舉的范圍，包括技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、公共利益、不景氣、進出口等情形。這些內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)政策存在直接關(guān)聯(lián)。另外還規(guī)定：經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)證明所達成的協(xié)議不會嚴(yán)重限制相關(guān)市場的競爭，并且能夠使消費者分享由此而產(chǎn)生的利益。從中可見，無法明確限制競爭協(xié)議豁免制度的適用范圍，應(yīng)該是事前審查還是事后審查，以及審查程序等都未明確。因此，從完善《反壟斷法》與豁免制度的協(xié)同關(guān)系上，有必要借鑒國際經(jīng)驗，從具體的豁免范圍及程序規(guī)則的明確上來實現(xiàn)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策間的平衡。國際上很多國家在《反壟斷法》對限制競爭協(xié)議豁免進行了關(guān)系明確，也制定了豁免程序規(guī)則，如事前審查、事后審查，并對兩者的適用范圍進行了說明，以滿足不同限制競爭協(xié)議情況下兩者的合理選擇。針對我國《反壟斷法》中對公共利益、不景氣、進出口情形的規(guī)定，建議從競爭秩序的維護上，開展事前審查模式，并納入全面監(jiān)督，以降低對市場競爭秩序的破壞；針對標(biāo)準(zhǔn)化、合理化、專業(yè)化等情形的規(guī)定，考慮到其本身對競爭秩序的威脅較小，建議采用事后審查模式，以降低反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的經(jīng)濟成本。

2.進一步明確經(jīng)營者集中行為

針對經(jīng)營者集中所對應(yīng)的豁免情形規(guī)定，也需要給予合理的限定。比如，《反壟斷法》第27條中規(guī)定“經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額及其對市場的控制力”、“經(jīng)營者集中對市場進入的影響”等內(nèi)容，在進行豁免情形認定上，需要從經(jīng)營者在市場中的支配地位，以及限制競爭的后果是否對“國民經(jīng)濟發(fā)展”、“技術(shù)進步”、“消費者利益”等帶來影響這些方面進行考察。當(dāng)經(jīng)營者的集中行為符合《反壟斷法》的豁免條件，還要兼顧《反壟斷法》第28條規(guī)定的“經(jīng)營者能夠證明該集中對競爭產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會公共利益的”，兩者都符合才能給予豁免。

3.對《反壟斷法》執(zhí)法合理性進行規(guī)定

盡管《反壟斷法》對經(jīng)營者集中的合理性進行豁免規(guī)定，但從執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法行為上還存在問題，與立法制度不科學(xué)有關(guān)。事實上，經(jīng)營者集中控制本身在邏輯上具有兩個階段。第一階段，可以從經(jīng)營者集中所帶來的市場競爭環(huán)境的變化進行考察，依據(jù)《反壟斷法》第27條規(guī)定，考察經(jīng)營者集中對市場的支配地位，以及可能的后果。第二階段，可以從經(jīng)營者集中所帶來的影響來分析，當(dāng)促進經(jīng)濟效益大于不利影響時，予以豁免；反之，則予以規(guī)制。可見，從《反壟斷法》第27條、第28條相關(guān)規(guī)定來看，對于這兩個階段并未給予明確，使得執(zhí)法機構(gòu)無法做出準(zhǔn)確判斷，從而產(chǎn)生更多疑問[4]。因此，需要從立法技術(shù)上，對經(jīng)營者集中案件中的影響因素、影響后果進行考察，并依據(jù)利弊權(quán)衡來界定是否獲得豁免，以營造良好的競爭和產(chǎn)業(yè)環(huán)境。

結(jié)語

我國在經(jīng)濟社會改革實踐中已經(jīng)進入攻堅階段，從《反壟斷法》視角來探討《反壟斷法》與產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策的關(guān)系，一方面，需要從發(fā)達國家的成功經(jīng)驗上來借鑒，以完善我國競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生沖突中實現(xiàn)公平、有序競爭；另一方面，還需要發(fā)揮反壟斷委員會的積極協(xié)同作用，在處理產(chǎn)業(yè)協(xié)同與反壟斷監(jiān)管矛盾中引入公眾參與，來破解協(xié)同難題，來促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)良性升級。

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[責(zé)任編輯 杜 娟]