上海非核心功能的“疏解策”

“十三五”，上海將大力推動(dòng)非核心功能疏解這篇“大文章”，很多功能和產(chǎn)業(yè)將會(huì)轉(zhuǎn)移到周邊地區(qū)，這將給周邊省市帶來(lái)哪些發(fā)展機(jī)遇？

作為資源、環(huán)境緊約束的大城市，上海在“十三五”規(guī)劃《綱要》提出四個(gè)硬約束指標(biāo)：一是常住人口總量控制在2500萬(wàn)以內(nèi)，二是建設(shè)用地總量控制在3185平方公里以內(nèi)，三是PM2.5年平均濃度下降到42微克/立方米左右，四是年能源消耗總量控制在1.25億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。

在四個(gè)硬約束指標(biāo)下，上海疏解非核心功能勢(shì)在必行?！笆濉睍r(shí)期，上海將大力推動(dòng)非核心功能疏解這篇“大文章”。很多功能和產(chǎn)業(yè)將會(huì)轉(zhuǎn)移到周邊地區(qū)，這將給周邊省市帶來(lái)發(fā)展機(jī)遇。

那么，哪些是上海的非核心功能，上海哪些行業(yè)、企業(yè)會(huì)被疏解到周邊省市？

重點(diǎn)疏解五類產(chǎn)業(yè)

根據(jù)《長(zhǎng)江三角洲城市群規(guī)劃》和《上海城市總體規(guī)劃（2015—2040）》，未來(lái)上海的城市性質(zhì)和發(fā)展目標(biāo)是：卓越的全球城市，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市。根據(jù)這一城市性質(zhì)和特征，未來(lái)上海城市主要有八大核心功能。

一是資源配置功能，包括資本和資金交易、大宗商品與期貨交易、技術(shù)交易、人力資源交易等；二是科技創(chuàng)新功能，包括研發(fā)、孵化、中試、技術(shù)成果交易等；三是門戶樞紐功能，包括亞太航空樞紐、國(guó)際航運(yùn)中心、旅游集散中心等；四是投資管理功能，包括總部運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)管理、財(cái)富管理、投資咨詢、海外投資管理等；五是專業(yè)服務(wù)功能，包括會(huì)計(jì)、審計(jì)、咨詢、律師、經(jīng)紀(jì)、會(huì)展等生產(chǎn)性服務(wù)和國(guó)際教育、國(guó)際醫(yī)療等生活型服務(wù)業(yè)等；六是高端制造功能，包括關(guān)鍵設(shè)備制造、智能制造、精密制造和高科技含量的都市型工業(yè)；七是信息集散功能，包括信息收集、信息加工、信息發(fā)布、信息交易和通信樞紐等；八是文化交流功能，包括國(guó)際文化演藝、國(guó)際文化交流、國(guó)際時(shí)尚發(fā)布、國(guó)際文化產(chǎn)品交易、都市旅游、國(guó)際組織集聚等。

這八大核心功能的本質(zhì)特征是“創(chuàng)新”和“對(duì)外連通性”。除這八大功能之外，其他與“創(chuàng)新”和“對(duì)外連通性”無(wú)關(guān)的城市功能，都屬于上海城市的非核心功能。從當(dāng)前看，主要從問(wèn)題導(dǎo)向出發(fā)，結(jié)合控制“四條底線”，重點(diǎn)疏解五類產(chǎn)業(yè)：

一是“四高兩低”工業(yè)。即高能耗、高污染、高占地、高風(fēng)險(xiǎn)、低技術(shù)、低效益產(chǎn)業(yè)，包括普通能源原材料產(chǎn)業(yè)、普通化工類產(chǎn)業(yè)、建材行業(yè)、印染行業(yè)、危險(xiǎn)品生產(chǎn)行業(yè)、能耗與排放超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)的一般制造業(yè)、中低端輕工行業(yè)等。

二是一般加工貿(mào)易。包括技術(shù)含量和附加值較低的來(lái)料加工、來(lái)樣加工和低端裝配業(yè)。

三是大量集聚外來(lái)人口的批發(fā)市場(chǎng)。包括傳統(tǒng)的建材市場(chǎng)、輕紡市場(chǎng)、小商品批發(fā)市場(chǎng)、水產(chǎn)市場(chǎng)等。

四是區(qū)域性物流倉(cāng)儲(chǔ)。包括黃浦江沿岸碼頭和倉(cāng)儲(chǔ)業(yè)、中心城區(qū)的鐵路貨運(yùn)站等。

五是部分為周邊地區(qū)服務(wù)的醫(yī)療教育產(chǎn)業(yè)，包括合作醫(yī)療、中低端應(yīng)用型教育等。今后原則上不再在中心城區(qū)新建三級(jí)公立醫(yī)院。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，主要從目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，按照全球城市“創(chuàng)新”和“對(duì)外連通性”的特征和要求，進(jìn)一步疏解以下產(chǎn)業(yè)和功能：一是按照“兩頭在滬、中間在外”的要求，引導(dǎo)制造業(yè)中除核心制造環(huán)節(jié)外的其他不具備比較優(yōu)勢(shì)的制造環(huán)節(jié)逐步外移；二是引導(dǎo)不具有國(guó)際連通性特征的一般生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)逐步外移，如各種后臺(tái)服務(wù)等；三是將部分對(duì)區(qū)位和人才要求不高的研發(fā)中試和產(chǎn)業(yè)化基地逐步外移；四是將部分市場(chǎng)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)外移，引導(dǎo)上海市民異地養(yǎng)老。

功能疏解跳出行政區(qū)劃

按照“研發(fā)在上海，生產(chǎn)在外面；頭腦在上海，身體在外面；關(guān)鍵制造在上海，一般產(chǎn)業(yè)鏈在周邊”的發(fā)展思路，結(jié)合控制“四條底線”，逐步將不符合上海城市性質(zhì)和發(fā)展方向的部分功能和產(chǎn)業(yè)，向周邊地區(qū)及內(nèi)地有機(jī)疏解，帶動(dòng)大上海都市圈和長(zhǎng)三角城市群協(xié)同發(fā)展。

未來(lái)的全球競(jìng)爭(zhēng)是城市群的競(jìng)爭(zhēng)。疏解上海城市的非核心功能，有利于更好地發(fā)揮上海作為長(zhǎng)三角城市群核心城市的龍頭作用，推進(jìn)上海大都市圈建設(shè)，打造具有全球影響力的世界級(jí)城市群。

在當(dāng)前區(qū)域一體化和協(xié)同發(fā)展成為發(fā)展大勢(shì)的背景下，上海疏解城市非核心功能，要從打造長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群出發(fā)，跳出行政區(qū)劃，在大都市圈的范圍內(nèi)考慮城市功能和產(chǎn)業(yè)鏈布局。通過(guò)疏解上海城市非核心功能，打造上海大都市圈，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)動(dòng)，引領(lǐng)長(zhǎng)三角地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

加強(qiáng)長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同，完善區(qū)域功能網(wǎng)絡(luò)。貫徹協(xié)同發(fā)展理念，結(jié)合落實(shí)《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，通過(guò)市場(chǎng)化手段，將產(chǎn)業(yè)鏈中下游環(huán)節(jié)以及上海不具比較優(yōu)勢(shì)的功能向長(zhǎng)三角地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移，逐步形成各城市橫向錯(cuò)位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的發(fā)展格局。

城市功能的形成有其內(nèi)在規(guī)律，本質(zhì)上是資源配置的問(wèn)題，起主導(dǎo)作用的是市場(chǎng)。因此，疏解城市非核心功能要注重政府引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的有機(jī)結(jié)合，特別是要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。政府引導(dǎo)要符合市場(chǎng)規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，不能人為割裂功能與產(chǎn)業(yè)的有機(jī)聯(lián)系。應(yīng)把工作重點(diǎn)放在制定規(guī)劃、創(chuàng)造條件和完善政策上，引導(dǎo)資源自發(fā)合理流動(dòng)，避免造成新的市場(chǎng)扭曲。

在大上海都市圈范圍內(nèi)，重點(diǎn)促進(jìn)與蘇州、嘉興、無(wú)錫、南通、寧波、舟山等周邊城市同城化發(fā)展。可把以服務(wù)長(zhǎng)三角、服務(wù)全國(guó)為重點(diǎn)的教育、醫(yī)療功能，中高端制造功能的生產(chǎn)環(huán)節(jié)、區(qū)域性商貿(mào)市場(chǎng)、倉(cāng)儲(chǔ)物流功能等轉(zhuǎn)移到這些地區(qū)。

在長(zhǎng)三角城市群其他范圍內(nèi)，以上海為核心，依托區(qū)域交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，分層次疏解上海城市非核心功能，如在長(zhǎng)三角地區(qū)建立和完善上海的農(nóng)產(chǎn)品、專業(yè)市場(chǎng)、健康養(yǎng)老、旅游、社會(huì)服務(wù)等方面的功能補(bǔ)給，疏解部分勞動(dòng)密集型的一般制造業(yè)等。

同時(shí)，擴(kuò)大對(duì)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放，拓展功能疏解新空間。結(jié)合國(guó)家新一輪區(qū)域空間布局，主動(dòng)服務(wù)“一帶一路”、西部大開(kāi)發(fā)、東北振興和中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，將一些資源消耗較大產(chǎn)業(yè)和飽和產(chǎn)能向中西部能源產(chǎn)地和“一帶一路”沿線國(guó)家轉(zhuǎn)移，提高資源配置效率。

疏解路徑

一是制定分層次產(chǎn)業(yè)篩選目錄。按照上海城市發(fā)展的目標(biāo)，制定支撐全球城市發(fā)展的鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)目錄（正面清單）、地區(qū)性產(chǎn)業(yè)能耗和污染排放標(biāo)準(zhǔn)及限制性產(chǎn)業(yè)目錄（負(fù)面清單），強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃引導(dǎo)，并通過(guò)“禁、關(guān)、控、轉(zhuǎn)、調(diào)、提”等措施，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端位移。

二是加強(qiáng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)。結(jié)合落實(shí)《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，加快建設(shè)和完善連接中心城區(qū)與郊區(qū)新城的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，積極推進(jìn)地鐵向周邊城市延伸，盡快啟動(dòng)城際高速鐵路建設(shè)，積極推動(dòng)上海大都市圈同城化建設(shè)，形成90分鐘交通出行圈。通過(guò)區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施共建共享和交通設(shè)施互聯(lián)互通，促進(jìn)功能疏解和集聚。

三是加強(qiáng)政策引導(dǎo)，強(qiáng)化市場(chǎng)作用。綜合采用限制公共配套、環(huán)境和安全綜合整治、差別化提供公共服務(wù)等公共政策，以及差別化稅費(fèi)、財(cái)稅補(bǔ)貼、最低用工成本、地價(jià)等政策工具，引導(dǎo)非核心產(chǎn)業(yè)、企業(yè)自愿轉(zhuǎn)型升級(jí)，倒逼低端逐步退出，或?qū)ふ倚碌陌l(fā)展空間。對(duì)現(xiàn)有招商引資政策進(jìn)行進(jìn)一步清理，消除市場(chǎng)價(jià)格扭曲，促進(jìn)資源合理流動(dòng)和有效配置。

四是創(chuàng)新區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在長(zhǎng)三角“三省一市”合作機(jī)制的框架下，探索跨區(qū)域規(guī)劃協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)各省市規(guī)劃的協(xié)調(diào)和銜接，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展。在總結(jié)張江、漕河涇等園區(qū)“走出去”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新和完善長(zhǎng)三角產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建機(jī)制，引導(dǎo)上海一般制造業(yè)向長(zhǎng)江三角洲特別是產(chǎn)業(yè)薄弱地區(qū)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和一體化發(fā)展。

五是積極推進(jìn)長(zhǎng)三角社會(huì)發(fā)展一體化。支持和推動(dòng)上海優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療機(jī)構(gòu)通過(guò)合作和共建分校、分院等方式，向長(zhǎng)三角地區(qū)輻射和延伸，引導(dǎo)疏解外來(lái)人口；加快推進(jìn)醫(yī)療一卡通等社會(huì)設(shè)施一體化，為上海老年人口異地養(yǎng)老創(chuàng)造條件。充分發(fā)揮對(duì)口幫扶機(jī)制和長(zhǎng)江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)合作平臺(tái)的作用，加強(qiáng)上海與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和“一帶一路”地區(qū)的產(chǎn)業(yè)合作。

（作者為上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組）