雙城合作的謀與策

吳明華++姚成二

合肥究竟行不行？

《決策》：上海、合肥雙城合作有很多的戰(zhàn)略價值，但目前合肥發(fā)展水平與上海差距明顯，這也引起一些人對雙城合作的質(zhì)疑。如何看待這種差距？

宋宏：合肥與上海，一是發(fā)展階段的差距，合肥處在工業(yè)化后期，上海則是后工業(yè)化階段；二是經(jīng)濟體量的差距，合肥GDP是6000多億，上海是2萬多億；三是發(fā)展目標的差異，合肥著力建設長三角世界級城市群副中心，上海則是卓越的全球城市；四是行政層級的差異，合肥為地級省會城市，上海為直轄市，行政權限不同。

從區(qū)域經(jīng)濟學上看，差距意味著雙城合作存在位勢差。中國改革開放前30年，最大的紅利就是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就是因為存在位勢差。所以在經(jīng)濟學上，這正好是符合規(guī)律的。有差距才有合作的勢能，有位勢差才能促進要素的轉(zhuǎn)移和流動。

另一方面，上海、合肥在區(qū)位空間、科技產(chǎn)業(yè)、資源要素等各領域，都具有很強而特別的互補性。建立雙城合作，是時與勢的必然選擇。

郁鴻勝：合肥究竟行不行，要進行科學分析。我們認為，合肥是一個“高大上”的城市，“高”是高新技術，“大”是大規(guī)模戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，“上”就是能夠把上海的一些制度整體復制過來，進行上乘一流的制度性銜接。

具體來看，一是在科創(chuàng)中心建設中，上海和合肥建設方向有一致性，雙方可以協(xié)同創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展；二是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)雙城能共同發(fā)展，合肥有科技基礎和廣袤土地，上海有引領制造業(yè)發(fā)展的“頭腦”研究機構(gòu)，一“頭”一“身”能進行很好銜接；三是解決上海城市功能疏散問題，上海城市功能疏散是制度性的復制，比如共建工業(yè)園區(qū)，在教育、醫(yī)療、社會保障等方面進行制度性銜接，在制度合作中共同發(fā)展。

《決策》：雙城合作是一個全新的概念，跟過去一般性的區(qū)域合作完全不同。雙城合作究竟是一種怎樣的區(qū)域合作？

張廣生：在新的歷史階段，雙城合作是著眼于同城化協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略性合作，是立足于分工協(xié)作的互補性合作，是立足于經(jīng)濟社會的整體性合作，是著眼于“政府導向、市場運作”的制度性合作，要努力探索形成新型的城際合作模式。

在合作導向上，突出戰(zhàn)略性。戰(zhàn)略性是立足于中心城市和副中心城市協(xié)調(diào)發(fā)展，推動合肥崛起發(fā)展，帶動長江中下游城市群聯(lián)動發(fā)展。選擇前瞻性、全局性、關鍵性領域的合作進行重點突破，而不是企業(yè)、產(chǎn)業(yè)之間的合作。

在合作內(nèi)容上，強調(diào)互補性。合肥與上海，城市功能不同，城市發(fā)展階段、水平和規(guī)模不同，差異性大意味著互補性大，可以形成分工合作、優(yōu)勢互補、競爭有序的聯(lián)動發(fā)展格局，達到合作共贏的均衡狀態(tài)。

在合作領域上，強調(diào)整體性。從以往側(cè)重于企業(yè)的經(jīng)濟合作，拓展到兩地經(jīng)濟、社會、文化、科技、生態(tài)以及城市建設管理等多領域的整體性合作。雙城合作不能變成招商引資，這不是政府層面做的事，政府要做好自己的事，市場的事情交給市場辦。

在合作方式上，注重制度性。雙城合作必須推進體制機制創(chuàng)新，用新的制度設計和安排，支撐雙城戰(zhàn)略性合作達到預期目標。

蘇浙示范區(qū)有何借鑒？

《決策》：浙江和江蘇分別在嘉興和南通建設全面接軌上海示范區(qū)。蘇浙示范區(qū)對雙城合作有什么樣的借鑒意義？

張廣生：示范區(qū)對安徽是很大的壓力，壓力和動力是并存的。蘇浙兩個示范區(qū)在制度合作上開了先河，有制度性的復制，如果成功就是往前邁了一大步。

嘉興最大的特點不是做產(chǎn)業(yè)對接，而是在人居上。比如，上海居民在嘉興看病能全部報銷，這樣上海養(yǎng)老人口就會到嘉興去。人去了以后，就會帶去資金流、技術流。除了醫(yī)療制度接軌，還有教育、社會保障等如果接軌了，人就能流動起來，人流是最重要的。

郁鴻勝：全面接軌上海，不單是經(jīng)濟對接，實際上是經(jīng)濟社會制度全面接軌。長三角一體化，在經(jīng)濟方面市場化對接很成功，但一些關鍵性制度還沒有突破。示范區(qū)就是著眼于制度性的接軌。

雙城合作如果能有一些關鍵性的制度突破，影響國計民生的大制度能夠一體化，合作就有超前性了。僅僅是在資源要素上合作，在產(chǎn)業(yè)布局上合作，是走不遠、走不深的，唯獨制度合作才能真正一體化。

《決策》：過去區(qū)域合作著重經(jīng)濟協(xié)作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在強調(diào)制度性的復制與接軌。制度合作究竟指什么？有哪些難點？

郁鴻勝：制度合作是全面性的，是經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境等制度全面對接，經(jīng)濟只占一部分。

由于各地發(fā)展水平不一樣，制度合作中，政府的付出和收益也不一樣，這就要付出代價。制度性方面的投資是我們現(xiàn)在想象不到的。比如醫(yī)療，在合肥看病上海能報銷，上海就要拿出制度資源來，財政上有沒有這個支出能力？教育、社會保障等也是如此，政府要付出制度資源。

張廣生：區(qū)域一體化前提是制度同城化。這一點我們還做不到，我們的制度差異性很大，所以在城市功能疏解中就不能分流出去。如果雙城合作在這方面能突破，其他城市也能借鑒。

比如上海、合肥共建一個工業(yè)園區(qū)，那么相應的教育、醫(yī)療、社會保障等都要配套，鼓勵上海學校到園區(qū)辦分校，這樣上海就把優(yōu)質(zhì)教育資源擴展了，既帶動了合肥，也拓展了上海的發(fā)展空間。不單是建一個工業(yè)園區(qū)，而要從人居環(huán)境著手做好制度配套。

另外在交通一體化方面，高速公路ETC我們推廣了15年，跨省還是不能通用。什么問題？技術上都好解決，就是利益問題，哪里買卡資金就沉淀到哪里，還有收費人員的就業(yè)問題。高速公路形成了既有的利益格局，要一體化就涉及到利益格局的調(diào)整，這不是簡單的問題。

所以制度合作中，問題一具體細化就會碰到各種各樣的難題，看起來很虛，實踐中實實在在會碰到。制度合作要堅持一條，就是有所舍有所得，什么都不舍要解決制度性問題是不可能的。

雙城合作動力在哪？

《決策》：從現(xiàn)實來看，合肥跟上海行政級別不對等，這會不會成為雙城合作的障礙？

宋宏：行政級別不對等不是合作的障礙。對于上海來說，它可能會有影響，但并不重要，關鍵是合作的實質(zhì)內(nèi)容。對于合肥來說，由于政府權限不同，一些事項需要得到省一級的授權和支持。比如園區(qū)共建，決策權有相當部分屬于省級和更高一級。

從安徽省來說，合肥可以成為安徽融入長三角的戰(zhàn)略突破口和“橋頭堡”，要認識到雙城合作對全省經(jīng)濟社會發(fā)展的重大意義。過去，合肥長期在省內(nèi)經(jīng)濟首位度不高，現(xiàn)在合肥的首位度上去了，又引起另外的擔心。雙城合作的提出和推進很可能引發(fā)更多的擔心，這種擔心是完全不必要的。

雙城合作有利于合肥與省內(nèi)各地在不同層次、不同方面錯位發(fā)展，避免同質(zhì)競爭。同時會帶來“無心插柳”的溢出效應，正如當年浦東開發(fā)首先給上海周邊小長三角地區(qū)，帶來巨大發(fā)展機會和利益一樣。

《決策》：當前，經(jīng)濟下行壓力巨大，各地都把招商引資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為重中之重。現(xiàn)階段，雙城合作是否會面臨動力不足的問題？

宋宏：過去，一說到區(qū)域合作就是招商引資，按照這種傳統(tǒng)慣性思維去搞雙城合作，那很難推動。

招商引資是一種低層次的合作。現(xiàn)在這個階段，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移應當是更高層次的轉(zhuǎn)移，一般性制造業(yè)、過剩產(chǎn)能我們也不需要了。所以，雙城合作是產(chǎn)業(yè)升級合作，通過共建科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化平臺，推動科創(chuàng)中心建設；通過共建產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈分工體系，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群。

雙城合作要有產(chǎn)業(yè)做基礎，但絕對不能是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)過剩產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移，這是十分有害的。雙城合作，要在高起點、引領性產(chǎn)業(yè)上進行布局。

張廣生：雙城合作不能急功近利，這是最大的問題。不能說一合作最好明年就見GDP，招幾個項目回去，園區(qū)就發(fā)展起來了。300多平方公里全部開發(fā)滿了，又怎么樣呢？立足于制度層面考慮問題，雙城合作就有對話的平臺了。如果不在這個平臺上，而是著眼于眼前招商引資上GDP，合作沒有辦法推動。

所以，雙城合作首先大家要形成共識，要在一個平臺上對話，不能“雞同鴨講”。區(qū)域合作是制度融合，很難，不是立竿見影的，要樹立一張藍圖做到底的精神。區(qū)域合作是長遠見效的，尤其是雙城合作，要有10年、20年的打算。像“一帶一路”50年，沒有50年看不到成效。