1949—1966年間我國青少年體質(zhì)健康政策文本量化分析

摘 要：以1949-1966年間我國青少年體質(zhì)健康政策文本為研究對象，利用文本量化分析的方法，對搜集到的43項(xiàng)青少年體質(zhì)健康政策進(jìn)行分析。該階段青少年體質(zhì)健康政策文本主要特征：政策文本主體的多權(quán)威性與強(qiáng)精英性；政策文本類型的多規(guī)章性少穩(wěn)定性；政策文本制定方式的探索性與漸進(jìn)性；政策文本主題呈現(xiàn)的綜合性和整體性。通過政策文本量化分析，縱向呈現(xiàn)了我國青少年體質(zhì)健康政策發(fā)展演化，為客觀評價(jià)認(rèn)識政策問題提供了依據(jù)。

關(guān)鍵詞：體質(zhì)健康政策；1949-1966；青少年；量化分析

中圖分類號：G812.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-2076（2017）03-0036-05

Abstract：With the text of teenagerphysical health policies in China from 1949 to 1966 as subject，it analyzed the collected 43 policy texts with the method of quantitative text analysis. Research found that the policies have the following characteristics： the body of text is authoritative and characterized with elitism； text type is more regulated but less stable； formulation of text is exploratory and progressive； and text topic is comprehensive and holistic. The quantitative analysis of policy text presents the vertical development and evolution of teenager physical health policies in China， providing a basis for objective evaluation of policy knowledge.

Key words： physical health policy； 1949-1966； teenager；quantitative analysis

我國青少年體質(zhì)健康問題既是現(xiàn)實(shí)問題，也是歷史長期存在的問題。1951年5月，研究人員抽查了北京大學(xué)在校學(xué)生2 160名，其中10%的調(diào)查對象患有肺病。而中國醫(yī)科大學(xué)因患各種疾病導(dǎo)致休學(xué)的學(xué)生比例達(dá)到了14%，嚴(yán)重影響了教育教學(xué)活動(dòng)的開展。長春機(jī)械工業(yè)學(xué)校患肺病、心臟病、腸胃疾病、神經(jīng)衰弱和沙眼等疾病的比例占到了全校學(xué)生的76%[1]。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視青少年體質(zhì)健康問題，做出多次指示，相關(guān)政府部門積極出臺(tái)了系列政策措施，形成了較為系統(tǒng)的政策體系。建國初期，毛澤東對青少年工作，明確提出“健康第一”和“身體好、學(xué)習(xí)好、工作好”的“三好”要求。教育部門、體育部門等政府行政部門也出臺(tái)了相關(guān)的政策文本，通過公共政策的作用改善青少年的生活、學(xué)習(xí)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)改善青少年體質(zhì)健康的目的。

鑒于建國后到1966年，國家政治系統(tǒng)較為穩(wěn)定，所以此階段青少年體質(zhì)健康工作極為連貫，形成了明確的政策領(lǐng)域。而1966年文化大革命開始，青少年體質(zhì)健康工作受到極大干擾，政策建設(shè)工作停滯，因此，本研究關(guān)注建國到1966年的政策。

通過對1949-1966年間我國青少年體質(zhì)健康政策文本的分析，研究試圖回答如下問題：1949-1966年期間，國家共頒布了多少項(xiàng)青少年體質(zhì)健康政策，其中不同類型的政策比例、發(fā)文部門構(gòu)成和發(fā)展演化特征等。通過對特定歷史周期青少年體質(zhì)健康政策分析，為客觀、全面認(rèn)識我國青少年體質(zhì)健康工作提供參考。

1 概念界定與文本選擇

1.1 概念界定

盡管青少年體質(zhì)健康問題由來已久，且政策也是促進(jìn)青少年體質(zhì)健康提升的重要工具，但無論實(shí)踐領(lǐng)域還是學(xué)術(shù)研究層次，青少年體質(zhì)健康政策尚未獲得明確的學(xué)術(shù)指稱。故實(shí)踐領(lǐng)域主要部門工作的界限確定政策范疇、相關(guān)研究成果主要依靠學(xué)者的自我認(rèn)知來篩選、確定青少年體質(zhì)健康政策的領(lǐng)域[2-4]。

本研究認(rèn)為青少年體質(zhì)健康屬于跨域性、復(fù)雜性問題，因此需要借助全新的政策理念予以認(rèn)知。世界衛(wèi)生組織的“健康寓于萬策（Health in All Policies，Hi AP）”融合了“健康的社會(huì)決定因素”和“跨部門整合治理”等理念，呈現(xiàn)了公共政策影響健康效應(yīng)的作用領(lǐng)域。

基于此，研究認(rèn)為，青少年體質(zhì)健康政策是多領(lǐng)域內(nèi)可改善青少年體質(zhì)健康的影響因素、促進(jìn)健康公平和可及之政策要素的總稱，其外延包含教育政策、體育政策、衛(wèi)生政策、營養(yǎng)政策和休息政策等[5]。由于公共政策通常以法律、法令、條例、規(guī)章、法庭裁決與行政決議等形式出現(xiàn)[7]，因此本研究所言青少年體質(zhì)健康政策文本是指在國家層面由全國人大、中共中央、國務(wù)院及相關(guān)部委頒發(fā)的、以正式書面文本為主要載體的各類青少年體質(zhì)健康法律法規(guī)和規(guī)范性文件。

1.2 文本選擇

鑒于地方政府頒布的政策基本屬于對相關(guān)中央政策的貫徹與執(zhí)行，為避免政策文本的重復(fù)，本研究對青少年體質(zhì)健康政策文本的搜集僅局限于中央層面，即由全國人大、中共中央、國務(wù)院及相關(guān)部委頒布的相關(guān)領(lǐng)域的公共政策。政策文本選擇秉承公開、權(quán)威和相關(guān)的原則。公開原則指由政策頒布主體通過公開途徑向社會(huì)頒布的，而涉及到國家領(lǐng)導(dǎo)人的信件、口頭表述等不作為分析對象；權(quán)威性即強(qiáng)化中央部委及具有行業(yè)管理職能的群團(tuán)組織等頒布主體的相關(guān)政策[8]。相關(guān)性考察相關(guān)政策內(nèi)容與青少年體質(zhì)健康的關(guān)聯(lián)，即是否與青少年體質(zhì)健康促進(jìn)有關(guān)的綜合性或教育、體育、衛(wèi)生、營養(yǎng)和休息分類政策等。

需要交代的是，眾多位階較高綜合性的政策，如《中華人民共和國憲法》提及到“國家特別關(guān)懷青年的體力和智力的發(fā)展”但對青少年體質(zhì)健康工作缺少明確性指導(dǎo)。因此，綜合性政策等盡管對青少年體質(zhì)健康有所涉及，但由于內(nèi)容過于宏觀，無法進(jìn)行具體內(nèi)容分析，故不在搜集范疇。同時(shí)由于缺少完整的青少年體質(zhì)健康政策匯編，本研究所有的政策文本是通過“北大法寶”數(shù)據(jù)庫，同時(shí)結(jié)合《現(xiàn)行體育法規(guī)匯編（1949-1988）》等政策匯編，搜集相關(guān)政策文本共計(jì)43項(xiàng)。

2 1949-1966年間政策文本的統(tǒng)計(jì)分析

針對搜集到的政策，利用政策量化分析的方法，對政策數(shù)量、類型、主題和行文主體等進(jìn)行分析。

2.1 政策文本的數(shù)量發(fā)展

政策文本數(shù)量主要指由國家相關(guān)部門頒布的政策數(shù)量。如表1所示，建國后到1966年，中央層面共頒布了43項(xiàng)青少年體質(zhì)健康政策，年度平均2.53項(xiàng)。由此可見，盡管該階段青少年體質(zhì)健康問題較為突出，國家領(lǐng)導(dǎo)人和相關(guān)職能部門也較為關(guān)注，但相關(guān)政策的產(chǎn)出卻較為稀少。究其原因，其一可能與對青少年體質(zhì)健康實(shí)踐處于摸索階段相關(guān)，政府部門對政策生產(chǎn)較為謹(jǐn)慎有關(guān)；其次，可能與建國初期頒布的很多綜合性政策有關(guān)，即將青少年體質(zhì)健康作為整體的對象對待，相繼頒布了《政務(wù)院關(guān)于改善各級學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》《高等教育部、衛(wèi)生部關(guān)于開展學(xué)校保健工作的聯(lián)合指示》等政策，發(fā)揮了極為重要的作用。1949與1950年國家沒有出臺(tái)相關(guān)政策，直到1951年政務(wù)院對學(xué)校學(xué)生健康問題出臺(tái)了《關(guān)于改善各級學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》，屬于新中國成立以來的第一項(xiàng)關(guān)于青少年體質(zhì)健康的政策。隨后1954年的政策生產(chǎn)，屬于該階段產(chǎn)出最多的年份，共頒布了6項(xiàng)青少年體質(zhì)健康政策，涉及到“學(xué)校保健”“廣播體操”“勞衛(wèi)制”“健康記錄卡”等幾個(gè)方面。1958和1960年頒布了5項(xiàng)政策，也屬于政策頒布較多的年度。

2.2 政策行文主體的構(gòu)成

政策行文主體主要指獨(dú)立或參與頒布青少年體質(zhì)健康的權(quán)威主體。該時(shí)期，青少年體質(zhì)健康政策頒布主體涉及到中共中央，政務(wù)院（1954年改稱國務(wù)院），高等教育部（1958年并入教育部、1962年獨(dú)立，1966年又并入教育部），教育部，衛(wèi)生部，文化部，廣播事業(yè)局，人民革命軍事委員會(huì)總政治部，中國新民主主義青年團(tuán)中央委員會(huì)（1957年改稱中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)中央委員會(huì)），中華全國體育總會(huì)籌備委員會(huì)，中華全國民族婦女聯(lián)合會(huì)，中華全國學(xué)生聯(lián)合會(huì)等18個(gè)部門和群團(tuán)組織。

在正式參與的行文機(jī)構(gòu)中，其中單獨(dú)發(fā)布的共20項(xiàng)，聯(lián)合發(fā)布的共23項(xiàng)，最多一項(xiàng)政策由8個(gè)部門聯(lián)合頒布。43項(xiàng)政策共涉及到88次相關(guān)權(quán)威政策主體，平均每項(xiàng)政策由2.05個(gè)部門頒布。在青少年體質(zhì)健康的政策權(quán)威主體中，位居權(quán)力決策中心的“中共中央”共5次獨(dú)立發(fā)文，3次與政務(wù)院聯(lián)合行文，在如此短暫的時(shí)期內(nèi)連續(xù)行文，無疑凸顯了國家高級決策群體對青少年體質(zhì)健康問題的高度關(guān)注。

該階段“教育部門”和“體育部門”對青少年體質(zhì)健康政策的關(guān)注也較多。“教育部”和“國家體委”的獨(dú)立行文次數(shù)均為6次，但教育部與其他部委和群團(tuán)組織聯(lián)合發(fā)文更多，凸顯了教育部門與其他部門聯(lián)合治理青少年體質(zhì)健康的實(shí)踐。需要注意的是，盡管衛(wèi)生部參與頒布了12項(xiàng)青少年體質(zhì)健康政策，但僅有1次首位發(fā)文，其他均為配合其他部門，也表達(dá)了該階[JP3]段衛(wèi)生部門在青少年體質(zhì)健康實(shí)踐中的跟隨狀態(tài)（表2）。

2.3 政策文本的類型

政策類型是構(gòu)成青少年體質(zhì)健康的各類載體，具體細(xì)分為法律、法規(guī)和規(guī)范性文件等。該時(shí)期青少年體質(zhì)健康政策以“指示”“通知”類為主，見圖1。

從建國初期頒布的政策類型可以看出，建國初期青少年體質(zhì)健康政策處于初步發(fā)展階段，僅有2部“條例”能夠納入法律法規(guī)范疇，其他政策均屬于規(guī)范性文件。該階段，關(guān)于青少年體質(zhì)健康的各類“指示”占到了37.21%。根據(jù)行政機(jī)關(guān)公文規(guī)范，“指示”主要應(yīng)用于下行文中，上級機(jī)關(guān)用于指導(dǎo)下級進(jìn)行某項(xiàng)工作的意見，只表述原則性、根本性的要求，而不對具體方法進(jìn)行交代。從建國初期我國青少年體質(zhì)健康政策的行文類型來看，表明了中央等高層決策群體對青少年體質(zhì)健康的認(rèn)識也處于摸索階段，尚無法對地方政府的具體工作提供具體要求，地方政府對此類“指示”類型政策執(zhí)行的自由度較大。以通知為類型的政策也占到了25.58%，主要對青少年體質(zhì)健康的相關(guān)方面出臺(tái)相應(yīng)的文件。

2.4 政策文本頒布形式

政策頒布形式主要考察政策是否獨(dú)立頒布。政府行文主體來看，政策發(fā)布以單一部門為主。獨(dú)立發(fā)文較多的機(jī)構(gòu)是中共中央和國務(wù)院、教育部和國家體委等，對青少年體質(zhì)健康治理發(fā)揮權(quán)威和專業(yè)治理功能。從該階段青少年體質(zhì)健康政策聯(lián)合頒布狀況來看，46.51%的政策由單一部門頒布，聯(lián)合頒布的政策以2個(gè)和3個(gè)部門聯(lián)合的比例較高，分別達(dá)到了23.3%和16.28%，最多一項(xiàng)政策由8個(gè)部門聯(lián)合頒布。從該階段青少年體質(zhì)健康政策頒布主體的聯(lián)合狀況來看，政策制定還是從單一部門的思路來推動(dòng)青少年體質(zhì)健康工作，多元主體參與治理的格局有待形成（表3）。

在青少年體質(zhì)健康政策行文主體中，教育部（包含高等教育部）和國家體委共出現(xiàn)了28次和18次，衛(wèi)生部也出現(xiàn)了12次，初步勾勒出青少年體質(zhì)健康政策中相關(guān)政策主體的定位（見表2）。

2.5 政策主題的分布狀況

建國初期，青少年體質(zhì)健康政策以體育內(nèi)容政策為主。在頒布的青少年體質(zhì)健康政策中，涉及到體育的政策占到了46.7%的比例；其次是教育類政策占22.2%。從上述兩個(gè)政策領(lǐng)域來看，無論是校內(nèi)體育教育還是校外體育活動(dòng)，都以“體育”作為重要的政策著力點(diǎn)。另外，該階段還頒布了很多綜合性的體質(zhì)健康政策，如1951年《政務(wù)院關(guān)于改善各級學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》和1958年《教育部、衛(wèi)生部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校保健工作領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合指示》等，明確針對青少年或教師的體質(zhì)健康狀況，此類政策占到了11.1%。其他青少年體質(zhì)健康中，涉及到的衛(wèi)生領(lǐng)域、休息領(lǐng)域和視力保護(hù)的政策相對較少。尤其是營養(yǎng)政策，盡管當(dāng)時(shí)青少年?duì)顩r營養(yǎng)不良較為普遍，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對青少年?duì)I養(yǎng)問題也較為重視，但決策部門卻未就此類關(guān)鍵問題出臺(tái)任何政策，也體現(xiàn)了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對社會(huì)事業(yè)發(fā)展的限制。

從政策主題分布來看，有個(gè)別政策涉及到多個(gè)領(lǐng)域，如1964年，教育部、國家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、衛(wèi)生部等三部委下發(fā)的《關(guān)于中、小學(xué)學(xué)生健康狀況和改進(jìn)學(xué)校體育、衛(wèi)生工作的報(bào)告》中，就涉及到綜合性體質(zhì)健康、體育和衛(wèi)生等三個(gè)領(lǐng)域，因此統(tǒng)計(jì)量超過43個(gè)政策主題。

3 1949-1966年間體質(zhì)健康政策文本特征

通過上述對政策數(shù)量、政策文本類型、政策主題和政策行文主體等分析，可以描述1949-1966年青少年體質(zhì)健康政策特征。

3.1 政策文本主體的多權(quán)威性與強(qiáng)精英性

從政策文本頒布主體的角度分析，該階段青少年體質(zhì)健康政策體現(xiàn)了多部門參與的特征。尤為重要的是，中共中央對青少年體質(zhì)健康較為重視，多次轉(zhuǎn)批中央體委關(guān)于體育發(fā)展的報(bào)告，1958年關(guān)于“除四害”的指示，直到1960年，中國中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于保證學(xué)生、教師身體健康和勞逸結(jié)合問題的指示》，對學(xué)生和教師身體健康問題給予高度關(guān)注，提出通過“學(xué)習(xí)時(shí)間、社會(huì)活動(dòng)”控制，并強(qiáng)化伙食管理和組織建設(shè)等措施，以此促進(jìn)學(xué)生和教師的身體健康問題。1966年中共中央連續(xù)轉(zhuǎn)發(fā)教育部黨組《關(guān)于減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)保證學(xué)生健康問題的報(bào)告》、高等教育部黨委《關(guān)于減輕高等學(xué)校學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)學(xué)生德智體全面發(fā)展問題的報(bào)告》和高等教育部《關(guān)于增進(jìn)高等學(xué)校學(xué)生健康、實(shí)行勞逸結(jié)合的若干規(guī)定（草案）》，明確提出要重視減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)，改善各級各類學(xué)校學(xué)生健康狀況的問題。

青少年體質(zhì)健康政策制定中的強(qiáng)精英性，主要體現(xiàn)為諸多群團(tuán)組織的參與。該階段，共青團(tuán)中央、全國學(xué)聯(lián)、全國婦聯(lián)、中華全國體育總會(huì)籌委會(huì)等發(fā)揮了較為重要的作用。共青團(tuán)中央相繼從組織建設(shè)和活動(dòng)開展等方面明確了青少年體質(zhì)健康治理的職責(zé)。其他諸如全國學(xué)聯(lián)、全國青聯(lián)也積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，倡導(dǎo)青少年參與體操、小足球等活動(dòng)。從建國初期相關(guān)群團(tuán)組織對青少年體質(zhì)健康治理的介入來看，較好地發(fā)揮了精英群體對青少年體質(zhì)健康的作用。

3.2 政策文本類型的多規(guī)章性易變性

從該階段青少年體質(zhì)健康政策類型來看，僅有2項(xiàng)條例的法律位階較高，其他多屬于部門規(guī)章，尚未上升到法律層面。占比例較大的政策類型，如指示與通知等，與法律相比穩(wěn)定性較差。由此可見，此階段對青少年體質(zhì)健康政策問題的認(rèn)識較為模糊，中央政府更多通過“指示”這一政策類型來推動(dòng)地方政府工作，相應(yīng)的立法工作較為滯后。除了指示外，該階段還形成了以“通知”為主要載體的政策類型，對我國青少年體質(zhì)健康的相關(guān)具體問題給出指導(dǎo)。

盡管國家頒布了相當(dāng)數(shù)量的政策文本，但由于青少年體質(zhì)健康問題的復(fù)雜性，政府部門對此認(rèn)識不夠深入，并未在立法層面對此關(guān)鍵問題給予支持，依舊將其分解在不同的部委內(nèi)解決，盡管中共中央、國務(wù)院多次給予指示，但依舊無法掩蓋政策位階較低、政策效力較低、持續(xù)時(shí)間較短等問題。綜合而言，該階段青少年體質(zhì)健康政策文本類型的穩(wěn)定性較差，因此此類政策文本缺少長期約束力。

3.3 政策文本制定的探索性與上下互動(dòng)性

該階段，我國青少年體質(zhì)健康不佳的主要致因是營養(yǎng)不良，但由于受經(jīng)濟(jì)條件限制，主要通過降低勞動(dòng)難度和適度開展體育活動(dòng)提升體質(zhì)健康。開始階段，我國主要通過“指示”類型，指示類政策從1953年到1960年密集出臺(tái)，屬于“自上而下”的政策部署。伴隨著對青少年體質(zhì)健康政策認(rèn)識的深化，中共中央開始轉(zhuǎn)批相關(guān)政府部門的報(bào)告和會(huì)議紀(jì)要，從1962年到1966年，密集呈現(xiàn)了9項(xiàng)政策，體現(xiàn)了“自下而上”的政策實(shí)踐獲得了國家的認(rèn)可。

3.4 政策文本主題呈現(xiàn)的綜合性和整體性

建國初期，青少年體質(zhì)健康政策內(nèi)容具有綜合性特征。具體表現(xiàn)形式是政策話語“健康狀況”“健康記錄”和“保健工作”等的使用頻率較高，這與后續(xù)的青少年體質(zhì)健康政策細(xì)分形成鮮明對比。例如針對我國青少年體質(zhì)健康狀況不佳的局面，1951年《政務(wù)院關(guān)于改善各級學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》頒布，對我國在校學(xué)生的健康工作提出具體要求。在1951年7月，政務(wù)院第九十三次會(huì)議討論該項(xiàng)政策時(shí)，時(shí)任政務(wù)院總理周恩來在講話中提出，針對建國初的學(xué)生健康（盡管沒有明確提及“體質(zhì)健康”，但從當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)狀況和文件精神來看，主要針對的是身體方面的健康問題，即體質(zhì)健康。此處健康問題包含慢性傳染病、心臟病與視力低下等問題）狀況，不能單純要求營養(yǎng)提高，要從減輕負(fù)擔(dān)、注意衛(wèi)生和加強(qiáng)鍛煉，并積極矯正青年的行為習(xí)慣著手[8]。從周總理針對青少年體質(zhì)健康的講話中，可以看出青少年體質(zhì)健康涉及到營養(yǎng)、衛(wèi)生、體育、休息和生活方式等方面。1954年衛(wèi)生部和教育部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于高中三年級建立學(xué)生健康記錄卡片制度的通知》，對我國學(xué)生體質(zhì)監(jiān)測的指標(biāo)和記錄上報(bào)等進(jìn)行了初步探索。鑒于建國初學(xué)生健康狀況欠佳，高等院校招生時(shí)對學(xué)生健康提出明確要求。針對提倡全面體質(zhì)健康的狀況，當(dāng)初出臺(tái)的衛(wèi)生政策較少[9]，只有少數(shù)幾個(gè)政策關(guān)注青少年群體的疾病預(yù)防、視力保護(hù)等方面。

4 結(jié)束語

針對我國青少年體質(zhì)健康問題的嚴(yán)峻性，公共政策的頒布彰顯了相關(guān)政府部門的回應(yīng)。而政策文本及其頒布過程中，體現(xiàn)的多權(quán)威主體和強(qiáng)精英導(dǎo)向、探索性和一邊性、互動(dòng)性和整體性等特征，盡管體現(xiàn)了國家相關(guān)部門對青少年體質(zhì)健康的積極作為，但是相關(guān)政策類型缺乏穩(wěn)定性，且政策執(zhí)行的基礎(chǔ)條件較差[10]，導(dǎo)致青少年體質(zhì)健康問題日漸成為影響我國可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性問題。

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