農(nóng)村水資源優(yōu)勢(shì)區(qū)域水利工程建設(shè)與管理現(xiàn)狀及對(duì)策探討

何建英++王永志

摘 要：農(nóng)村水利因受資源分布、工程方式等條件限制，發(fā)展很不平衡。灌區(qū)是農(nóng)村水利優(yōu)勢(shì)最大、條件最好的區(qū)域，其水利建設(shè)與管理能夠充分代表農(nóng)村水利建設(shè)與管理的現(xiàn)狀與發(fā)展方向。為此，對(duì)南陽(yáng)市農(nóng)村水利的龍頭——鴨河口灌區(qū)進(jìn)行研討，查找灌區(qū)建設(shè)與管理目前存在的突出問題和主要原因，以尋求解決對(duì)策，探索農(nóng)村水利的建設(shè)與管理方向。

關(guān)鍵詞：灌區(qū)基本情況；建設(shè)與管理的成效；存在問題；原因；結(jié)論

1 鴨河口灌區(qū)的基本情況

鴨河口灌區(qū)地處豫西南南陽(yáng)盆地腹心、漢水流域唐白河之間，總面積約2400平方公里。灌區(qū)興建于1966年，1970年開灌。效益8個(gè)縣區(qū)35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦，現(xiàn)有白桐、鴨東干渠2條、分干渠8條、支渠118條，各類建筑物6萬多座，設(shè)計(jì)灌溉面積238.1萬畝，是河南省最大的水庫(kù)自流灌區(qū)，同時(shí)也是國(guó)家節(jié)水改造項(xiàng)目投資重點(diǎn)、全國(guó)大型灌區(qū)綜合改革試點(diǎn)、全國(guó)水利工程管理體制改革試點(diǎn)、信息化建設(shè)試點(diǎn)和末級(jí)渠系改造試點(diǎn)灌區(qū)。

2 灌區(qū)建設(shè)與管理成效顯著

（1）灌區(qū)建設(shè)。鴨河口灌區(qū)自1998年開始進(jìn)行續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目建設(shè)，通過持續(xù)實(shí)施，2010年有效灌溉面積達(dá)到160萬畝。近幾年，在省廳和地方政府的重視與支持下，堅(jiān)持“兩改一提高”的治水新思路，著力打造現(xiàn)代灌區(qū)，骨干渠系基本實(shí)現(xiàn)了工程景觀化、面貌園林化，管理標(biāo)準(zhǔn)化，灌區(qū)綜合效益得到了充分發(fā)揮，為實(shí)現(xiàn)南陽(yáng)糧食總產(chǎn)超百億斤大關(guān)做出了重大貢獻(xiàn)。同時(shí)，在地方政府的重視和支持下，整合資金，集中連片，協(xié)調(diào)推進(jìn)末級(jí)渠系的改造，相繼建成高標(biāo)準(zhǔn)節(jié)水灌溉示范區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)代灌區(qū)示范區(qū)和田園化農(nóng)田水利精品示范點(diǎn)等農(nóng)村水利樣板工程，灌區(qū)五級(jí)渠系全面配套面積不斷擴(kuò)大，灌區(qū)面貌發(fā)生了重大改觀。（2）灌區(qū)管理和運(yùn)行維護(hù)。為鞏固建設(shè)成果，充分發(fā)揮灌區(qū)效益，近年來灌區(qū)堅(jiān)持以“規(guī)范化、經(jīng)?；?biāo)準(zhǔn)化、多元化”為目標(biāo)，區(qū)分不同情況，實(shí)施分類指導(dǎo)，常抓不懈。一是推行干渠管理標(biāo)準(zhǔn)化。重點(diǎn)是對(duì)市局管兩條干渠實(shí)行事業(yè)單位企業(yè)化管理，制定具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行一季度一考評(píng)，基礎(chǔ)工資與出勤掛鉤，績(jī)效工資與考核結(jié)果掛鉤，聯(lián)系獎(jiǎng)懲，落實(shí)管理。二是實(shí)行干渠工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)?；?。年初，在全面普查確定維修養(yǎng)護(hù)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)兩條干渠及跨縣分干渠段的工程進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)，做到養(yǎng)護(hù)經(jīng)?；?。年終進(jìn)行考核，考核結(jié)果聯(lián)系包干經(jīng)費(fèi)撥付和獎(jiǎng)懲。三是推行支渠管理規(guī)范化。主要是依據(jù)《鴨河口灌區(qū)支渠管理規(guī)范》，對(duì)支渠的四大管理提出具體措施和要求，制定落實(shí)規(guī)劃，采取開展達(dá)標(biāo)驗(yàn)收活動(dòng)的辦法，推動(dòng)由過去的彈性管理走上了指標(biāo)管理。四是推行末級(jí)渠系管理多元化。

主要采取四種形式，來摸索解決末級(jí)渠系的管理問題。（1）以渠系或行政村為單元建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，把支渠以下末級(jí)渠系的經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)完全交給用水戶，實(shí)行民主管理。（2）以鄉(xiāng)為單位，由水管所在全鄉(xiāng)聘任群管人員，組建末級(jí)渠系管理隊(duì)伍，實(shí)行劃片承包管理。（3）以專管組織為主，實(shí)行延伸管理。（4）以村為單位，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)好、黨員干部戰(zhàn)斗力強(qiáng)的地方，實(shí)行村支部或村委自管。

3 存在的主要問題及原因分析

（1）末級(jí)渠系管理缺位。國(guó)家對(duì)灌區(qū)的管理機(jī)構(gòu)只設(shè)到支渠（骨干工程）一級(jí)，斗渠以下小型農(nóng)田水利工程位于灌區(qū)渠系的末梢，其所有權(quán)和使用權(quán)一直屬于村集體，而水利工程管理上的主體缺位，出現(xiàn)了 “有人建有人用無人管、有人毀有人怨無人修”的問題。究其原因是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，改變了原來社隊(duì)集體與農(nóng)戶的關(guān)系，出現(xiàn)了農(nóng)田水利公共事務(wù)缺乏組織與管理的現(xiàn)象，而不少群眾甚至縣鄉(xiāng)干部都認(rèn)為只要是工程沒人管，群眾澆不好地都是灌區(qū)管理單位的事。雖出臺(tái)了政策性文件，僅靠一個(gè)行業(yè)很難做到。特別是改革涉及到經(jīng)費(fèi)來源和人員，難以破解，導(dǎo)致田間工程管理一直處于缺位狀態(tài)。（2）骨干工程管理人員嚴(yán)重不足。全灌區(qū)管理人員呈現(xiàn)出嚴(yán)重短缺的局面，且人員高齡化嚴(yán)重，出現(xiàn)青黃不接現(xiàn)象。究其原因，主要是體改后，一部分管理人員按政策退休，而各個(gè)縣區(qū)因財(cái)力原因嚴(yán)格控員控編，一直沒有新進(jìn)人員、補(bǔ)充年輕人。（3）灌區(qū)工程建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一的控制標(biāo)準(zhǔn)，不能保證建成后完全發(fā)揮效益。各職能部門投入灌區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)，主要以修路打井為主，附帶修渠，規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)各自為戰(zhàn)“多龍治水”，其主要原因是缺乏一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)把關(guān)的部門，對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施上進(jìn)行統(tǒng)一的安排，并結(jié)合灌區(qū)實(shí)際狀況進(jìn)行有序?qū)嵤?。?）社會(huì)各項(xiàng)建設(shè)不斷占用灌區(qū)有效灌溉面積。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，南陽(yáng)城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)、官莊工區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的成立，其管轄區(qū)域內(nèi)的職能發(fā)生新變化，各類項(xiàng)目加速落戶，這成為下步灌區(qū)有效面積減少的最大因素。而灌區(qū)管理部門作為一個(gè)行業(yè)部門，目前狀態(tài)被動(dòng)，也只能順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。（5）權(quán)益保護(hù)面臨挑戰(zhàn)。渠道作為野外敞開式工程，特殊天氣和放水防汛期間，在強(qiáng)化各級(jí)管理責(zé)任和實(shí)行嚴(yán)格巡檢措施的情況下，仍易發(fā)生溺水或交通安全事故，處置后續(xù)問題給管理單位造成極大壓力，形成的訴訟案事件，法律判決形成的賠償使僅僅依靠財(cái)政供給本就吃緊的經(jīng)濟(jì)艱難維持運(yùn)行，這成為基層水利部門下步面臨的一個(gè)嚴(yán)重挑戰(zhàn)。（6）灌區(qū)普遍執(zhí)法難。在遇到破壞水利工程設(shè)施等違法事件時(shí)，往往達(dá)不到理想的執(zhí)法效果，最終按照法律程序強(qiáng)制執(zhí)行也受到和諧穩(wěn)定指導(dǎo)思想的束縛，出現(xiàn)執(zhí)行難，也難以達(dá)到效果。（7）水費(fèi)征收困難。農(nóng)業(yè)稅取消以后，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)還給予了種糧補(bǔ)貼，群眾認(rèn)為種糧國(guó)家都給補(bǔ)貼，水費(fèi)就不應(yīng)該再收，交費(fèi)熱情不高，鄉(xiāng)村干部為了完成上級(jí)安排的收費(fèi)任務(wù)，采取了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政墊支的方式。另一方面，灌區(qū)管理部門人員精力也根本無法做到把用水與收費(fèi)服務(wù)延伸到農(nóng)戶。

4 結(jié)論

（1）落實(shí)田間工程管理組織和經(jīng)費(fèi)。按照南陽(yáng)市政府出臺(tái)的《鴨河口灌區(qū)管理辦法》，建議報(bào)告市水利局并呈報(bào)市政府成立專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，督導(dǎo)灌區(qū)縣鄉(xiāng)黨委、政府限期完成農(nóng)村基層水利服務(wù)組織建設(shè)，妥善解決好各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和群管人員報(bào)酬問題，監(jiān)督和扶持其運(yùn)行。（2）制定灌區(qū)隊(duì)伍建設(shè)戰(zhàn)略。指導(dǎo)灌區(qū)各級(jí)管理機(jī)構(gòu)積極匯報(bào)人事、編制等部門同意，一個(gè)渠道是分步引進(jìn)專業(yè)對(duì)口的大學(xué)畢業(yè)生到灌區(qū)部門就業(yè)；另一個(gè)渠道是抓住政府出錢買服務(wù)的機(jī)遇，對(duì)一些重點(diǎn)管理設(shè)施的管理人員，在編制解決有難度的情況下，由政府出錢補(bǔ)充進(jìn)來一部分管理人員，逐步解決骨干工程管理人員不足的問題。（3）建立“兩費(fèi)”落實(shí)長(zhǎng)效督察機(jī)制。建議匯報(bào)市政府督促灌區(qū)縣區(qū)因地制宜、分類落實(shí)“兩費(fèi)”。一是對(duì)有能力足額落實(shí)“兩費(fèi)”的地方加大督查與落實(shí)力度，確?！皟少M(fèi)”足額落實(shí)。二是對(duì)財(cái)力不足的地方，通過轉(zhuǎn)移支付的方式保障“兩費(fèi)”的足額落實(shí)，確保水管單位體制改革目標(biāo)的全面完成。（4）由政府發(fā)文明確要求凡投入灌區(qū)的項(xiàng)目水利部分必須經(jīng)過一個(gè)部門進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)，以便能夠系統(tǒng)掌握、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。建立灌區(qū)工程被毀壞或占用審批處罰制度，對(duì)為了局部利益不履行審批手續(xù)，強(qiáng)行實(shí)施，導(dǎo)致灌區(qū)工程報(bào)廢或工程截?cái)?，影響農(nóng)業(yè)正常灌溉的，要通報(bào)批評(píng)、責(zé)令整改和給予相應(yīng)處罰，以彰示審批制度的嚴(yán)肅性，促進(jìn)審批規(guī)范化。（5）加強(qiáng)灌區(qū)執(zhí)法力度。匯報(bào)公安執(zhí)法部門，建立公安部門在灌區(qū)派出機(jī)構(gòu)，形成水利、公安執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效出擊，快速反應(yīng)，處理灌區(qū)水事案件，嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為。（6）探索水費(fèi)收交新辦法。結(jié)合中央有關(guān)惠農(nóng)政策，建議爭(zhēng)取實(shí)行水費(fèi)補(bǔ)貼，由縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政按一定比例共同承擔(dān)，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，讓群眾真正得到實(shí)惠，并可讓灌區(qū)基層管理單位騰出時(shí)間，集中精力，專心致志搞好工程管理，做好優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

只有把各項(xiàng)問題落到實(shí)處，在政府的政策支持和傾斜下，加上灌區(qū)及各縣區(qū)努力，才能真正整體發(fā)揮、長(zhǎng)久發(fā)揮、充分發(fā)揮灌區(qū)效益。