支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政政策研究
——以黑龍江省為例

●陳禹丹 景宏軍 李 韻

支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政政策研究
——以黑龍江省為例

●陳禹丹 景宏軍 李 韻

近年來(lái)，黑龍江省先后頒布了一系列財(cái)政政策以推進(jìn)全省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，并逐步探索出資源主導(dǎo)型、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型等新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的不斷加快，有力地促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。然而，一些諸如財(cái)政支持結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)政資金來(lái)源有限及投入方式單一、財(cái)政資金使用效率不高等問(wèn)題仍在一定程度上不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。本文通過(guò)分析黑龍江省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀及現(xiàn)行財(cái)政政策，指出存在的問(wèn)題，在總結(jié)分析國(guó)內(nèi)外先進(jìn)國(guó)家或地區(qū)財(cái)政政策支持城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從財(cái)政資金來(lái)源、財(cái)政資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施保障等方面提出了建議，為更好地推進(jìn)黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供政策借鑒。

黑龍江省新型城鎮(zhèn)化財(cái)政政策

一、引言

新型城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。近年來(lái)，黑龍江省委、省政府高度重視城鎮(zhèn)化工作，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度加大，大中城市輻射帶動(dòng)作用增強(qiáng)，小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快，探索出資源主導(dǎo)型、產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型等新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化政策導(dǎo)向，有效地促進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年黑龍江全省轄地級(jí)市12個(gè)，市轄區(qū)65個(gè)、縣級(jí)市18個(gè)、縣44個(gè)、自治縣1個(gè)，鎮(zhèn)512個(gè)，村莊3.73萬(wàn)余個(gè)。城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.5%，高于全國(guó)56.1%的平均水平，位居全國(guó)各省前列。然而，在黑龍江省城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的同時(shí)，也存在發(fā)展質(zhì)量低、財(cái)政資金短缺、基礎(chǔ)設(shè)施投入力度不夠等問(wèn)題。盡管黑龍江省先后頒布了一系列財(cái)政政策措施以推進(jìn)全省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，但財(cái)政支持結(jié)構(gòu)、財(cái)政資金來(lái)源及投入方式、財(cái)政資金使用效率等方面仍存在一些問(wèn)題，這些問(wèn)題阻礙了黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此，研究財(cái)政對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持，并提出相關(guān)建議，對(duì)促進(jìn)黑龍江省城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動(dòng)黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景及財(cái)政收支現(xiàn)狀分析

（一）黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景

1、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。作為支持和推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要力量，地區(qū)產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中起到關(guān)鍵作用。隨著黑龍江省新型城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，全省經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都隨之不斷變化。為衡量全省產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況，本文選取地區(qū)生產(chǎn)總值及三次產(chǎn)業(yè)增加值占比等指標(biāo)進(jìn)行衡量。

由表1可知，2005－2015年十一年期間，黑龍江省地區(qū)生產(chǎn)總值逐年上漲，絕對(duì)量由2005年的5513.7萬(wàn)元上漲至2015年的15083.7萬(wàn)元。通過(guò)三次產(chǎn)業(yè)增加值占比可知，全省第一、三產(chǎn)業(yè)增加值占比則由最初的12.42%和33.69%上漲至17.46%和50.73%，且呈逐年上漲趨勢(shì)。全省第二產(chǎn)業(yè)增加值所占比重逐年下降，由2005年的53.9%下降至2015年的31.81%。這表明黑龍江省城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展期間，第一、第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，比重明顯提升，第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化，第二產(chǎn)業(yè)與第一、三產(chǎn)業(yè)增加值所占比重表現(xiàn)出下降與上升的相反趨勢(shì)。近年來(lái)，黑龍江省經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，隨著國(guó)際石油價(jià)格的懸崖式下跌，煤炭、糧食價(jià)格均有不同程度的下降，黑龍江省傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)難以為繼，雖然第一、三產(chǎn)業(yè)增速高于全國(guó)平均水平，但第二產(chǎn)業(yè)增速明顯低于全國(guó)平均水平。

表1 2005-2015年黑龍江省產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

表2 2010-2015年黑龍江省人口和社會(huì)城鎮(zhèn)化發(fā)展情況

2、人口和社會(huì)發(fā)展方面。人口和社會(huì)的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本要求，同時(shí)也是其最終目的。本文依據(jù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展建設(shè)的內(nèi)涵以及相關(guān)數(shù)據(jù)的可得性，以城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均工資、每萬(wàn)人擁有城市衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)、城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)作為衡量黑龍江省新型城鎮(zhèn)化在人口和社會(huì)發(fā)展方面的指標(biāo)。

從表2可以看出，從人口城鎮(zhèn)化的角度來(lái)看，“十二五”期間，黑龍江省人口城鎮(zhèn)化一直在逐步增加，城鎮(zhèn)化率不斷上升，從55.7%上升到58.8%，增長(zhǎng)了3.1%，人口的城鎮(zhèn)化不僅指人口在城鄉(xiāng)間的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)移，更是人們的就業(yè)領(lǐng)域逐步從第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程，在這一過(guò)程中，黑龍江省城鎮(zhèn)就業(yè)人員的平均工資也呈逐年上漲趨勢(shì)，人均年收入從27735元上漲到48881元，增長(zhǎng)76.2%，城鎮(zhèn)人口的數(shù)量和就業(yè)人員的平均工資保持同步增長(zhǎng)。從社會(huì)城鎮(zhèn)化的角度來(lái)看，“十二五”期間，在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程中，黑龍江省城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入數(shù)額上漲了將近一倍，從人均年13856.5元上漲至24202.6元，增長(zhǎng)74.7%。與此同時(shí)，在公共服務(wù)方面，不管是城鎮(zhèn)平均每萬(wàn)人擁有城市衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量，還是城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)均呈現(xiàn)出大幅上漲的態(tài)勢(shì)，這說(shuō)明隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，醫(yī)療和社會(huì)保險(xiǎn)也保持同步發(fā)展。

3、空間和生態(tài)環(huán)境方面。與人口及社會(huì)城鎮(zhèn)化的內(nèi)在性質(zhì)相對(duì)的是城鎮(zhèn)化的外部表現(xiàn)方式，即某一地區(qū)空間與生態(tài)的質(zhì)量是決定該地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的基礎(chǔ)，同時(shí)也是衡量城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要指標(biāo)?？紤]到新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和特征，以及黑龍江省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中空間和生態(tài)環(huán)境發(fā)展的實(shí)際情況，本文選取人均城市道路面積、建成區(qū)綠化覆蓋率和建成區(qū)所占比例三項(xiàng)指標(biāo)作為衡量依據(jù)，具體見(jiàn)圖1。

圖1 2008-2015年黑龍江省空間和生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展情況

從圖1可以看出，三類(lèi)指標(biāo)均呈逐漸上升趨勢(shì)，反映出隨著黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，整個(gè)城市的生態(tài)環(huán)境逐步改善。

（二）黑龍江省財(cái)政收支現(xiàn)狀

1、財(cái)政收支規(guī)模。如表3所示，2007-2016年黑龍江省財(cái)政收入規(guī)模呈先升后降的態(tài)勢(shì)，且增長(zhǎng)速度放緩。而同期財(cái)政支出規(guī)模卻逐年遞增，同比增速顯著增加，這導(dǎo)致財(cái)政收支缺口逐年增大。

表32007 -2016年黑龍江省財(cái)政收支規(guī)模情況（單位：億元）

2、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。由表4可知，2015年，稅收收入是黑龍江省公共財(cái)政收入的主要部分，各項(xiàng)稅收中，營(yíng)業(yè)稅作為地方主要稅種所占比例最大，其次為增值稅、所得稅，而土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等稅收收入所占比例較?。蝗」藏?cái)政支出中，教育、社會(huì)保障和就業(yè)以及農(nóng)林水事務(wù)支出額占比最大，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、一般公共服務(wù)以及住房保障支出占比次之。

表4 2015年黑龍江省財(cái)政收支結(jié)構(gòu)（單位：億元）

（三）發(fā)展中存在的問(wèn)題

1、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，公共服務(wù)產(chǎn)品短缺。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平是衡量城市居民福利的重要參考指標(biāo)?？紤]到數(shù)據(jù)采集的難易程度和代表性，并結(jié)合黑龍江省城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際情況，本文選取城市用水普及率、城市燃?xì)馄占奥?、每萬(wàn)人擁有公共交通車(chē)輛、人均城市道路面積、人均公園綠地面積五個(gè)具有代表性的指標(biāo)進(jìn)行比較。如表5所示。

表5 2015年黑龍江省與全國(guó)平均城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平比較

數(shù)據(jù)來(lái)源：《黑龍江省統(tǒng)計(jì)年鑒》(2015)、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2015)。

從表5黑龍江省與全國(guó)平均水平的對(duì)比可知，黑龍江省在城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)建設(shè)方面與全國(guó)平均水平相比較為落后，公共服務(wù)產(chǎn)品提供不足。

2、社會(huì)保障制度存在缺口，保障支出覆蓋面小。社會(huì)保障對(duì)人民生活水平的提高以及社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定具有關(guān)鍵作用。隨著黑龍江省城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，全省各個(gè)城區(qū)均存在大批進(jìn)城務(wù)工人員，隨之產(chǎn)生大量的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生需求，但是現(xiàn)有的社會(huì)保障制度并不能夠?qū)@部分人提供相關(guān)的保障，這些人也不能與城市居民一樣享有平等的待遇。這使得城鎮(zhèn)對(duì)于這部分人員的吸引力不高，人員進(jìn)城積極性降低，長(zhǎng)此以往會(huì)阻礙黑龍江省城鎮(zhèn)化發(fā)展。

3、城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏動(dòng)力。黑龍江省主要城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏動(dòng)力，原因在于黑龍江省資源主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化模式。這種資源主導(dǎo)型模式使得黑龍江省城鎮(zhèn)化的發(fā)展高度依賴(lài)本地區(qū)資源，而忽視了技術(shù)創(chuàng)新這一影響因素。與此同時(shí)，石油、煤炭等資源價(jià)格下跌，第二產(chǎn)業(yè)增加值嚴(yán)重降低，GDP增長(zhǎng)乏力；全省稅收體系、社會(huì)保障體系以及城市建設(shè)體系不夠完善；退休職工、城市建設(shè)以及國(guó)企利潤(rùn)上繳造成了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使得國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重；鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型工業(yè)企業(yè)缺少相應(yīng)的政策支持，發(fā)展速度緩慢，不能形成對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的巨大推動(dòng)力，也無(wú)法解決就業(yè)問(wèn)題。這些因素均使得黑龍江省城鎮(zhèn)化的發(fā)展缺乏內(nèi)在的動(dòng)力。

4、城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比值是衡量城鎮(zhèn)化質(zhì)量的指標(biāo)，黑龍江省2015年各市第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重如圖2所示。

圖2 2015年黑龍江省主要城市第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重

由圖2可以看出，2015年，黑龍江省僅有哈爾濱一個(gè)城市的第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比值超過(guò)了50%，達(dá)到55.9%。而全省四大煤城中有兩個(gè)城市（鶴崗和雙鴨山）的這一指標(biāo)低于20%。隨著全省資源的枯竭以及資源過(guò)度開(kāi)發(fā)時(shí)代的結(jié)束，這些依托資源主導(dǎo)模式發(fā)展的城鎮(zhèn)面臨著嚴(yán)峻的轉(zhuǎn)型問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率及質(zhì)量不高等原因使得這些城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民無(wú)法產(chǎn)生足夠的吸引力，最終，城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)張無(wú)力反過(guò)來(lái)影響城市的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、黑龍江省有關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)行財(cái)政政策分析

（一）黑龍江省有關(guān)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)行財(cái)政政策

目前，黑龍江省尚未出臺(tái)明確的財(cái)政政策用于支持該省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在現(xiàn)行的部分財(cái)政政策中，主要是通過(guò)稅收優(yōu)惠、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等手段對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投融資渠道拓寬等方面進(jìn)行支持。

1、保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。一是賦予地方收取基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)款的權(quán)力。批準(zhǔn)允許部分市縣區(qū)征收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，并確定征收范圍、統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)。二是以政府采購(gòu)管控公共設(shè)施建設(shè)。政府采購(gòu)采取集中采購(gòu)、部門(mén)集中采購(gòu)以及分散采購(gòu)三者相結(jié)合的方式。

2、資金使用方面。一是設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。規(guī)范現(xiàn)代農(nóng)業(yè)資金使用及管理，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)資金使用效率。并在資金來(lái)源、資金使用范圍以及資金支持方式等方面作出明確規(guī)定。強(qiáng)調(diào)資金來(lái)源的穩(wěn)定性、資金使用范圍集中化以及資金支持方式的多元化。著力深化涉農(nóng)資金整合，推動(dòng)農(nóng)業(yè)資金調(diào)整。落實(shí)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策，推動(dòng)創(chuàng)新金融支農(nóng)服務(wù)機(jī)制。二是財(cái)政補(bǔ)貼促進(jìn)新型工業(yè)化發(fā)展。積極加大對(duì)工業(yè)化企業(yè)的補(bǔ)貼，合理確定重點(diǎn)支持項(xiàng)目申報(bào)范圍，規(guī)范企業(yè)申報(bào)所需條件以及資金支持標(biāo)準(zhǔn)。

3、稅收政策方面。開(kāi)展流轉(zhuǎn)稅試點(diǎn)改革，明確試點(diǎn)范圍，具體包括交通運(yùn)輸業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加強(qiáng)稅收征收管理，安排試點(diǎn)納稅人、稅率。

4、基本民生保障方面。首先，支持教育公平發(fā)展，完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，分別從學(xué)前教育、高中階段教育以及中等職業(yè)教育三方面進(jìn)行保障機(jī)制改革。其次，保障醫(yī)療衛(wèi)生良性發(fā)展，完善城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)制。積極推進(jìn)并深化公立醫(yī)院改革，向城鄉(xiāng)居民提供平等的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。最后，積極推進(jìn)社會(huì)保障及公共文化體系建設(shè)。全面推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，落實(shí)最低生活保障制度，支持“平安龍江”建設(shè)。

5、財(cái)政監(jiān)督管理方面。黑龍江省政府積極嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政收入管理，堵塞征管漏洞。對(duì)財(cái)政存量資金進(jìn)行盤(pán)活，持續(xù)壓縮暫付款規(guī)模。同時(shí)，對(duì)財(cái)政債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的限額管理，維持政府債券發(fā)展的良好運(yùn)行。開(kāi)展政府財(cái)政同步監(jiān)督，加大對(duì)違法違紀(jì)問(wèn)題的追責(zé)處罰力度。繼續(xù)積極推進(jìn)內(nèi)控制度的建設(shè)，積極防范財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

（二）現(xiàn)行相關(guān)財(cái)政政策存在的問(wèn)題

1、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策不完善。對(duì)政府采購(gòu)實(shí)行統(tǒng)一劃限，這種做法使得黑龍江全省不同地區(qū)間的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、不同地區(qū)間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的差異化程度越來(lái)越大，兩極分化現(xiàn)象由此產(chǎn)生。黑龍江省政府賦予部分市縣基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用征收的權(quán)利，但是對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入政策缺乏系統(tǒng)性。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套無(wú)法得到改善，嚴(yán)重阻礙了黑龍江省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2、城鄉(xiāng)發(fā)展資金投入力度不足。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度不夠，涉及民生的項(xiàng)目如：市政道路建設(shè)、城市燈光照明、城市園林綠化、污水管網(wǎng)等。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)投入力度不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展差距越來(lái)越大。同時(shí)，財(cái)政資金扶持對(duì)象門(mén)檻較高，未能體現(xiàn)資金投入的普及性。因此，城鄉(xiāng)差距難以得到根本上的縮小，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程進(jìn)而受到阻礙。

3、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善。在財(cái)政支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)際工作中，各級(jí)政府部門(mén)注重資金的決策和分配，往往忽視了資金的使用績(jī)效，這種現(xiàn)象極為普遍。財(cái)政資金使用是否合理合規(guī)、政府財(cái)政預(yù)期目標(biāo)是否達(dá)到、財(cái)政投入及對(duì)應(yīng)的產(chǎn)出是否體現(xiàn)效率性和經(jīng)濟(jì)性，這些指標(biāo)都是支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政資金在使用中是否高效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與考察對(duì)象。績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于財(cái)政資金的使用具有引導(dǎo)作用，是財(cái)政資金的真正使用目的。而在指標(biāo)的選取上，各級(jí)政府大多選取直觀且易獲取的數(shù)據(jù)，但是存在選取角度單一的問(wèn)題，其績(jī)效評(píng)價(jià)也就無(wú)法反映出財(cái)政對(duì)于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)給予支持的真實(shí)情況。

4、財(cái)政政策創(chuàng)新性不足。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)，特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而黑龍江省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后，技術(shù)創(chuàng)新的帶動(dòng)作用沒(méi)有得到有效的發(fā)揮。究其原因，政策創(chuàng)新不足，未能對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予有效的激勵(lì)，導(dǎo)致科技人員積極性不高，難以滿(mǎn)足高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)甚至是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

四、國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

黑龍江省城鎮(zhèn)化水平發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，但在發(fā)展中也存在一些問(wèn)題。本文選取了英國(guó)、德國(guó)兩個(gè)國(guó)家以及廣東省、浙江省兩個(gè)國(guó)內(nèi)典型省份作為參考，研究其在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中所積累的財(cái)政政策經(jīng)驗(yàn)，以在今后的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中，對(duì)這些西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市化、國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)省份的城鎮(zhèn)化中政府財(cái)政所發(fā)揮的良好職能進(jìn)行借鑒，更好地發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)新型城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用。

（一）國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

1、英國(guó)：財(cái)政資金投入力度向城市化傾斜。作為世界上最早開(kāi)始城市化的國(guó)家，1801-1862年，在這60多年間，英國(guó)的城市化水平提升了近一倍，近些年來(lái)更是高達(dá)90%以上。隨著英國(guó)城市化的高速發(fā)展，英國(guó)政府通過(guò)實(shí)行制度規(guī)劃設(shè)計(jì)、加大對(duì)于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入保障力度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等手段，保證了英國(guó)城市化的發(fā)展質(zhì)量。

（1）提高公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入力度。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在農(nóng)村住宅、燃?xì)夤艿?、城市公共交通和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面，英國(guó)政府不斷加大財(cái)政資金投入力度；提高對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、教育方面的財(cái)政補(bǔ)貼。這些舉措極大程度地縮小了英國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供上的城鄉(xiāng)差距，還提高了英國(guó)城市化的質(zhì)量，加速了英國(guó)的鄉(xiāng)村城市化進(jìn)程。而面對(duì)自然資源枯竭、生產(chǎn)力落后所引致的城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象，英國(guó)政府通過(guò)實(shí)行稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等措施促進(jìn)企業(yè)的積極參與，進(jìn)而推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，極大地促進(jìn)了區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）發(fā)揮立法作用，引導(dǎo)城市化規(guī)范發(fā)展。合理運(yùn)用制度設(shè)計(jì)，是英國(guó)推進(jìn)城市化的有效途徑。從這一角度來(lái)看，早在1909年，隨著《住宅、城鎮(zhèn)規(guī)劃條例》的頒布，城市規(guī)劃被提出并作為英國(guó)政府的一項(xiàng)重要職能和一項(xiàng)重點(diǎn)公共政策，使得英國(guó)政府在推進(jìn)城市化發(fā)展的過(guò)程中有理可循、有法可依，從而極大程度地發(fā)揮了英國(guó)政府在城市化進(jìn)程中所起的宏觀調(diào)控作用。在此之后，英國(guó)政府相繼制定并實(shí)施了《城鎮(zhèn)發(fā)展法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，相關(guān)的財(cái)政投入變得更具科學(xué)性和針對(duì)性，城鎮(zhèn)化的發(fā)展效率得到有效提高。

2、德國(guó)：財(cái)政政策促進(jìn)城市發(fā)展公平均衡。德國(guó)城市化雖然起步相對(duì)較晚，但發(fā)展速度極快。值得借鑒的是，公共政策在德國(guó)的城市化進(jìn)程中始終發(fā)揮著保證發(fā)展均衡性的作用，同時(shí)，德國(guó)財(cái)政制度在設(shè)計(jì)上也保證了公共政策在實(shí)施中能夠得到充分的財(cái)力資金保障。

（1）發(fā)揮財(cái)政平衡機(jī)制作用，加速區(qū)域發(fā)展均衡。德國(guó)政府的財(cái)政設(shè)計(jì)機(jī)制共包括兩個(gè)方面：第一，橫向制度設(shè)計(jì)。即在具備不同財(cái)政收入能力的地區(qū)及州之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，具體表現(xiàn)為：將部分收入由財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)轉(zhuǎn)移至財(cái)力相對(duì)較弱的地區(qū)，財(cái)政資金在不同地區(qū)之間良性轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移能夠使各個(gè)地區(qū)自身的財(cái)政支出需求得到保障，極大程度地實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支在各個(gè)地區(qū)之間的平衡。第二，縱向制度設(shè)計(jì)。這種縱向制度設(shè)計(jì)首先考慮各地區(qū)政府財(cái)政收支的實(shí)際情況，之后根據(jù)這些實(shí)際情況，通過(guò)采取專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、一般性付款等措施，對(duì)所需資金進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移。得益于這樣一種橫縱結(jié)合的財(cái)政制度設(shè)計(jì)方式，德國(guó)各地方政府財(cái)力得以維持在一個(gè)均衡的狀態(tài)，各地區(qū)城市化發(fā)展差距逐漸縮小，帶動(dòng)區(qū)域向更加均衡的方向發(fā)展建設(shè)。

（2）實(shí)行財(cái)政分權(quán)，避免城鎮(zhèn)發(fā)展的不公平性。德國(guó)的歷史和制度具有特殊性，因此采用財(cái)政分權(quán)模式，這種分權(quán)使得德國(guó)各城市在公共投資決策與財(cái)政預(yù)算上互不影響，同時(shí)不斷提高各城鎮(zhèn)發(fā)展積極性，也不斷完善本地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)。較財(cái)政集權(quán)模式而言，分權(quán)體制能夠?yàn)楦鞒擎?zhèn)在政策扶持以及經(jīng)濟(jì)資源的獲取上避免遭受不平等待遇提供保障，避免出現(xiàn)不公平競(jìng)爭(zhēng)的情況。同時(shí)，有效地避免了人口的過(guò)度集中和資源配置的扭曲。

（二）國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒

1、浙江?。杭哟蟠龠M(jìn)城鎮(zhèn)化的財(cái)力保證。一是發(fā)揮財(cái)政投入作用，促進(jìn)城鎮(zhèn)化穩(wěn)定發(fā)展。為確保城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)、加速地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，浙江省積極加大財(cái)政投入力度，通過(guò)建立促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金投入機(jī)制，借助貸款貼息政策以及轉(zhuǎn)移支付等方式，加大對(duì)公共服務(wù)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施兩方面的投入。通過(guò)建立中心鎮(zhèn)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)相關(guān)城區(qū)快速發(fā)展；同時(shí)，激勵(lì)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)加快發(fā)展，將支持中小企業(yè)的財(cái)政資金進(jìn)行整合，集中發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集群。

二是建立基本財(cái)力保障機(jī)制，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)。財(cái)政安排基本財(cái)力保障資金，加大對(duì)財(cái)政困難區(qū)域教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生政策的補(bǔ)助，重點(diǎn)加大對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的財(cái)政扶持力度，推動(dòng)財(cái)政資金向重點(diǎn)區(qū)域傾斜，為該區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供動(dòng)力；同時(shí)完善財(cái)政激勵(lì)約束機(jī)制，進(jìn)而調(diào)動(dòng)地方財(cái)政發(fā)展積極性。

2、廣東?。和苿?dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金投融資多元化模式。一是規(guī)范地方融資平臺(tái)。地方融資作為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，通過(guò)融資獲得緩解地方財(cái)力不足所需的資金，由此產(chǎn)生大量的市政建設(shè)以及社會(huì)福利項(xiàng)目。但是，由于相應(yīng)監(jiān)管體系以及法律制度的不完善，造成地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)的債務(wù)信貸化，由此產(chǎn)生并累積了一定的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和潛在的金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》體現(xiàn)出中央政府解決地方債務(wù)的決心。而實(shí)際上，由于在城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府的主導(dǎo)作用以及增長(zhǎng)乏力的地方財(cái)力，使得短期內(nèi)新型城鎮(zhèn)化仍需要將地方融資作為一種過(guò)渡。因此，加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)的規(guī)范和整改，規(guī)范地方政府融資體制，采取適合本級(jí)政府發(fā)展的融資方式等顯得尤為重要。

二是發(fā)行地方債券。地方債券作為一種公開(kāi)的融資行為，通過(guò)信息披露制度的建立以及市場(chǎng)化債券定價(jià)體系，不僅反映出地方政府財(cái)政的健康程度，同時(shí)也為地方財(cái)力提供支持，實(shí)現(xiàn)地方政府規(guī)范自身的債務(wù)管理流程，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。2011年，廣東省經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為發(fā)行地方債務(wù)試點(diǎn)并準(zhǔn)許自行發(fā)債。2014年，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》明確指出允許地方政府發(fā)行債券，擴(kuò)寬城市建設(shè)融資渠道，使地方政府發(fā)行債券邁出實(shí)質(zhì)性步伐。這一做法有助于降低政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化我國(guó)的融資體系結(jié)構(gòu)。

三是積極推廣PPP模式。隨著廣東省積極推進(jìn)PPP模式，促成政府、社會(huì)與企業(yè)實(shí)現(xiàn)互利共贏，不僅緩解了各級(jí)政府的財(cái)政和地方債務(wù)堆積壓力，降低了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還促進(jìn)政府從管控型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

在積極推進(jìn)PPP模式的過(guò)程中，廣東省逐步建立并完善了公平有效的利益機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。積極有效地化解了PPP進(jìn)程中存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，使PPP模式得到優(yōu)化。

除此之外，美國(guó)地方政府采取對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商強(qiáng)制性征收費(fèi)用，來(lái)獲得公共服務(wù)所需資金。日本通過(guò)財(cái)政手段，扶持本國(guó)公共交通的發(fā)展，制定補(bǔ)貼和財(cái)政資助政策，并鼓勵(lì)公共交通改建工程，同時(shí)在公共交通的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。江蘇省明確劃分各級(jí)政府財(cái)政收支責(zé)任，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的效率，并進(jìn)行適度的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供持續(xù)的財(cái)力支持。

（三）國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)啟示

以上對(duì)于英國(guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家以及廣東省、浙江省等國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)省份的分析可以發(fā)現(xiàn)，各個(gè)國(guó)家及省份在本地區(qū)發(fā)展城鎮(zhèn)化的過(guò)程中所采取的公共政策手段雖然不盡相同，但仍存在一定的共性之處，主要包括以下兩點(diǎn)：

第一，運(yùn)用立法規(guī)劃手段，從制度設(shè)計(jì)層面確認(rèn)政府應(yīng)承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任或享有的財(cái)政收支權(quán)利，并運(yùn)用相關(guān)制度作為補(bǔ)充調(diào)節(jié)，以保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程中財(cái)政權(quán)責(zé)的明晰，更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策在實(shí)施中的既定目標(biāo)。

第二，具體操作方面，政府應(yīng)將財(cái)政政策的重點(diǎn)向以下兩個(gè)方面傾斜：首先，應(yīng)提高財(cái)政資金對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入及使用力度，形成外溢效應(yīng)，提高企業(yè)參與城市建設(shè)的積極性，最終實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，形成產(chǎn)業(yè)集群，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供所需的產(chǎn)業(yè)支撐。其次，政府應(yīng)加大力度，將財(cái)政工作的重點(diǎn)放在與民生息息相關(guān)的領(lǐng)域上去，今后的財(cái)政政策重點(diǎn)放在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化建設(shè)、住房保障等城市基本公共服務(wù)的提供上，積極促成基本公共服務(wù)的均等化，著力防范并積極解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中可能存在的“城市病”。最后，大力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)以及區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)城鎮(zhèn)化的平等性，進(jìn)而提高發(fā)展的可持續(xù)性。

五、推進(jìn)黑龍江省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的財(cái)政政策建議

（一）拓寬融資渠道，保證城鎮(zhèn)化資金供給

1、借力財(cái)政撥款，設(shè)立融資專(zhuān)項(xiàng)機(jī)構(gòu)。營(yíng)改增方案的實(shí)行，使得地方財(cái)力喪失主要稅種的大部分稅收，無(wú)法滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的大量財(cái)政資金需求。黑龍江省的財(cái)政收入以稅收收入為主要組成部分，這部分收入的降低給全省財(cái)政帶來(lái)了沖擊，黑龍江省政府因此不得不主動(dòng)拓寬融資渠道，確保發(fā)展城鎮(zhèn)化所需資金的及時(shí)提供：第一，設(shè)立專(zhuān)門(mén)融資機(jī)構(gòu)，具體包括由政府單獨(dú)成立融資機(jī)構(gòu)以及將融資機(jī)構(gòu)依附于現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)兩種方式，通過(guò)這兩種方式實(shí)現(xiàn)融入全面保障資金。第二，確立并規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)貸款使用范圍。地域范圍上，劃分重點(diǎn)發(fā)展試點(diǎn)城鎮(zhèn)；項(xiàng)目范圍上，集中發(fā)展關(guān)乎城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重點(diǎn)領(lǐng)域。第三，貸款管理。通過(guò)嚴(yán)格審批程序管理、強(qiáng)化資金使用監(jiān)督和加強(qiáng)項(xiàng)目驗(yàn)收等手段強(qiáng)化管理，提高資金使用效率。

2、通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼吸引民間資本投入。為進(jìn)一步充實(shí)資金儲(chǔ)備，黑龍江省財(cái)政根據(jù)各地區(qū)發(fā)達(dá)程度的高低采取不同的政策吸引民間資本進(jìn)入。對(duì)于較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，由于其具有發(fā)展迅速的地區(qū)經(jīng)濟(jì)、良好的企業(yè)狀況、相對(duì)穩(wěn)定的市場(chǎng)等特點(diǎn)，以較小的補(bǔ)貼力度便能夠吸引較多優(yōu)良企業(yè)的加入，財(cái)政可以起到引導(dǎo)、規(guī)范以及監(jiān)管的作用，具體來(lái)說(shuō)，可以采用特許經(jīng)營(yíng)及私人經(jīng)營(yíng)等方式，或采用稅收優(yōu)惠等方式引入資金。對(duì)于欠發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，由于其具有不完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，企業(yè)參與城市建設(shè)能力有限等特點(diǎn)，財(cái)政則應(yīng)把重點(diǎn)放在對(duì)市場(chǎng)的培訓(xùn)上，財(cái)政投資仍然是主要來(lái)源，所有項(xiàng)目均要以政府財(cái)政作為主導(dǎo)，加大對(duì)投資企業(yè)的審核和監(jiān)管力度，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范，規(guī)避地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加強(qiáng)財(cái)政支出對(duì)民生領(lǐng)域的社會(huì)保障力度

1、積極爭(zhēng)取中央撥款，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)收益范圍。逐步擴(kuò)大社會(huì)保障范圍，理順中央和地方事權(quán)關(guān)系，積極爭(zhēng)取國(guó)家撥款，首先從農(nóng)民工的社會(huì)保障入手，具體應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：第一，擴(kuò)大養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)保障對(duì)象范圍，惠及農(nóng)村戶(hù)籍人口以及長(zhǎng)期在城市從事勞務(wù)工作的外來(lái)務(wù)工人員。第二，規(guī)范養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)辦理制度。推進(jìn)用人單位人力資源管理信息化，與社會(huì)保障部門(mén)聯(lián)網(wǎng)；相關(guān)人員保險(xiǎn)余額可以隨工作變動(dòng)而遷移；試行養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的改進(jìn)保障體系，并逐步擴(kuò)大其他社會(huì)保險(xiǎn)的接納范圍，為農(nóng)民工提供社會(huì)保障。

2、運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼，解決教育問(wèn)題。由于父母進(jìn)城務(wù)工，其子女留在鄉(xiāng)下由家中的老人看護(hù)，黑龍江省大量留守兒童因此產(chǎn)生。這種現(xiàn)象從長(zhǎng)期來(lái)看，既不利于對(duì)下一代的培養(yǎng)及教育，也對(duì)全省城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生了一定的潛在危害。解決子女的教育問(wèn)題對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一種最大的保障，黑龍江省政府應(yīng)落實(shí)相關(guān)財(cái)政政策以解決這一問(wèn)題。具體政策可以概括為以下兩點(diǎn)：第一，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼建立容納量充足的農(nóng)民工子弟學(xué)校，將招募的教師納入省教師管理系統(tǒng)，保證工資水平，確保師資供應(yīng)。第二，地方政府應(yīng)加大對(duì)當(dāng)?shù)貙W(xué)校的補(bǔ)貼政策支持力度，對(duì)那些目前暫時(shí)無(wú)法新建學(xué)校、學(xué)生容納能力較低的地區(qū)給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政資金傾斜，把農(nóng)民工子女入學(xué)問(wèn)題落到實(shí)處，切實(shí)解決教育問(wèn)題。

3、加強(qiáng)社會(huì)保障制度銜接。加快把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。具體包括：完善城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移辦法，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)的無(wú)障礙轉(zhuǎn)移；逐步建立異地結(jié)算機(jī)制；加強(qiáng)就業(yè)農(nóng)民工社會(huì)保障銜接，主要惠及靈活就業(yè)農(nóng)民工及季節(jié)性外出就業(yè)農(nóng)民工。

（三）突出農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略基礎(chǔ)性地位，著力支持推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

提高對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民生產(chǎn)積極性，保障糧食安全；同時(shí)加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度，積極整合和統(tǒng)籌各種渠道資金；提高對(duì)農(nóng)業(yè)科技的財(cái)政補(bǔ)貼及對(duì)農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼；大力推進(jìn)體現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性以及前沿性的科學(xué)研究。將重點(diǎn)放在解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大技術(shù)問(wèn)題上，積極促成農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化，推行農(nóng)業(yè)試點(diǎn)示范推廣，將農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的成果極大程度地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。

（四）實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城協(xié)同發(fā)展，著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)壯大和結(jié)構(gòu)優(yōu)化

第一，發(fā)揮財(cái)政政策的激勵(lì)引導(dǎo)作用，推動(dòng)生產(chǎn)要素向重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)集聚，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系分工合作，逐漸形成大中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、錯(cuò)位發(fā)展、互動(dòng)發(fā)展的多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的良好互動(dòng)。第二，加強(qiáng)對(duì)小微企業(yè)發(fā)展的扶持力度，貫徹落實(shí)中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，積極籌措資金，增加財(cái)政投入，增強(qiáng)資金引導(dǎo)，為其創(chuàng)造良好環(huán)境。第三，積極促進(jìn)生活型服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)共同發(fā)展，為農(nóng)村勞動(dòng)力提供廣闊的就業(yè)空間。

（五）安排專(zhuān)項(xiàng)資金，提升城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力

積極促進(jìn)財(cái)政對(duì)節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)保的大力支持，支持建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好、宜人宜居的綠色、低碳城市。具體做法包括以下幾點(diǎn)：第一，政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算、政府貼息、財(cái)政補(bǔ)貼等手段，促進(jìn)各個(gè)城鎮(zhèn)加大力度對(duì)節(jié)能技術(shù)進(jìn)行改進(jìn)，同時(shí)在城鎮(zhèn)居民中推行綠色的生活方式和消費(fèi)模式。第二，著力安排清潔能源和可再生能源專(zhuān)項(xiàng)資金，支持新能源的開(kāi)發(fā)和利用，最終形成低碳能源系統(tǒng)，形成低碳化城市。第三，大力支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)，安排環(huán)境保護(hù)、自然生態(tài)保護(hù)等專(zhuān)項(xiàng)資金，積極支持生態(tài)修復(fù)和環(huán)境整治，加強(qiáng)城市環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，最終提升城市可持續(xù)發(fā)展能力。

（六）著力深化財(cái)稅體制改革，夯實(shí)財(cái)政自身能力

首先，積極促進(jìn)有利于城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的激勵(lì)約束機(jī)制形成。結(jié)合財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，進(jìn)一步使各級(jí)政府事權(quán)劃分明晰，為基層政府提供與城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)的財(cái)力。其次，完善基本財(cái)力保障機(jī)制，提高地方政府提供基本公共服務(wù)的能力。積極優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多資金投向公共服務(wù)和民生領(lǐng)域。進(jìn)一步健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照常住人口規(guī)模安排財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)財(cái)政體制適應(yīng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口大流動(dòng)的新情況。最后，優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，在對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例上予以提高，對(duì)基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行大力度的資金支持。充分發(fā)揮財(cái)稅政策的引導(dǎo)作用，創(chuàng)新投融資渠道，引導(dǎo)PPP模式參與城鎮(zhèn)化過(guò)程，快速構(gòu)建多元化的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制?！?/p>

（本文系2013年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目〈13CJY012〉、2017年度黑龍江省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)研究課題〈17053〉、中國(guó)博士后科學(xué)基金面上資助項(xiàng)目〈2015M581464〉、黑龍江省博社會(huì)后資助項(xiàng)目〈LBH-Z14122〉的階段性研究成果）

（作者單位：黑龍江省財(cái)政廳科教處、哈爾濱商業(yè)大學(xué)）

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（本欄目責(zé)任編輯：王光?。?/p>