城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障體系的完善

王燕

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，產(chǎn)生了失地農(nóng)民這一特殊的群體。我國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題日益突出，已經(jīng)影響到城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。本文在剖析了失地農(nóng)民權(quán)益保障體系存在的問(wèn)題和原因后，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和失地農(nóng)民的需求，提出了相關(guān)建議對(duì)策。

一、相關(guān)概念界定

1.城市化?！俺鞘谢币辉~最早出現(xiàn)在1867年西班牙工程師A.Serdr的著作《城市化基本原理》之中。到20世紀(jì)70年代末，這一概念引入我國(guó)。綜合專家學(xué)者的意見(jiàn)，城市化指的是人口向城市聚集，城市生活由城市向外延擴(kuò)展，不斷地?cái)U(kuò)大化。城市化的一個(gè)最終結(jié)果就是不管是城市內(nèi)部還是城市外部的人，生活方式都趨同于城市生活化。

2.失地農(nóng)民。字面意思即是失去土地的農(nóng)民。學(xué)者戴中亮認(rèn)為失地農(nóng)民指的是在城市化發(fā)展過(guò)程中應(yīng)為自己承包的土地被征用而失去土地的農(nóng)民。筆者認(rèn)為，失地農(nóng)民應(yīng)該是在城市化進(jìn)程中失去了基本的生產(chǎn)用地，不能夠再繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。這也是在我國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一類特殊的群體。

3.農(nóng)民權(quán)益。這一內(nèi)容包括土地承包權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)和土地收益權(quán)等各個(gè)方面的權(quán)利和利益，即經(jīng)濟(jì)權(quán)益。還包括政治利益，具體來(lái)講是參與權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

二、現(xiàn)階段我國(guó)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

1.規(guī)模逐年增長(zhǎng)。我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，失地農(nóng)民的數(shù)量逐年增長(zhǎng)。僅從1987年到2001年全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.6萬(wàn)畝，人均不足0.7畝。目前我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)達(dá)4000多萬(wàn)，以目前的狀況發(fā)展下去，預(yù)計(jì)到2030年我國(guó)失地農(nóng)民將高達(dá)1.1億。2010年國(guó)土資源局耕地統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，我國(guó)耕地面積正在逐年減少，失地農(nóng)民增長(zhǎng)速度快。

2.失地農(nóng)民生活水平有所下降。土地對(duì)農(nóng)民的重要性可想而知，它是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。農(nóng)民不能從土地自給自足，當(dāng)然也不能換取經(jīng)濟(jì)收入，這大大影響了失地農(nóng)民的生活水平和生活質(zhì)量。加之失地農(nóng)民到勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力不高，從而影響了其再就業(yè)。國(guó)家補(bǔ)償只能解決一時(shí)的生活問(wèn)題，后續(xù)生活仍然沒(méi)有保障。

3.失地農(nóng)民養(yǎng)老保障缺失。土地是農(nóng)民生活的基本保障，在農(nóng)民的基本生活中和以后的養(yǎng)老中都起著中流砥柱的作用。有了土地，就可以解決農(nóng)民的溫飽問(wèn)題，保障整個(gè)家庭的基本生活水平。而且為農(nóng)民提供一些物質(zhì)條件，同時(shí)為養(yǎng)育后代提供生活保障，所以說(shuō)土地在農(nóng)村具有養(yǎng)老保障的功能。當(dāng)農(nóng)民失去土地后，收入來(lái)源喪失了，養(yǎng)老保障也失去了，這就意味著農(nóng)民沒(méi)有了物質(zhì)保障，生活水平更是沒(méi)有辦法提高。在城市化進(jìn)程中，失地農(nóng)民面臨越來(lái)越多的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)由于制度的不完善，無(wú)法規(guī)避，因此失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。

三、現(xiàn)階段我國(guó)失地農(nóng)民權(quán)益保障體系存在的問(wèn)題及原因

1.土地征收制度有待完善。①農(nóng)民土地征收范圍界定模糊。我國(guó)法律對(duì)“公共利益”的外延界定不清，這從另一方面講就給了各地政府權(quán)力尋租、濫用土地征收行政自由裁量權(quán)提供了機(jī)會(huì)。一些地方政府憑借自身所掌控的行政權(quán)力對(duì)我國(guó)的土地征用，假公濟(jì)私將征地范圍擴(kuò)大，導(dǎo)致征地權(quán)的濫用，也導(dǎo)致了我國(guó)土地資源的浪費(fèi)。②土地征收程序不完善。在土地征收過(guò)程中，在地方政府存在不合法、不規(guī)范的現(xiàn)象，使失地農(nóng)民的權(quán)益遭到了極大的損害。一般土地征收的手續(xù)是這樣的：由用地單位按法律相關(guān)規(guī)定提出征地申請(qǐng)，交由相關(guān)部門審批，審批通過(guò)之后公告征地信息，被征地農(nóng)民辦理土地登記手續(xù)。之后由政府將征地補(bǔ)償及安置方案進(jìn)行公告，廣泛聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)。最后就可以辦理土地變更手續(xù)發(fā)放補(bǔ)償款，并進(jìn)行公布，接受社會(huì)各界的關(guān)注與監(jiān)督。這一套程序處處能體現(xiàn)農(nóng)民的自由選擇性。但在實(shí)際征地過(guò)程中其實(shí)不然。一些地方政府并沒(méi)有嚴(yán)格按照我國(guó)土地征用的程序執(zhí)行，完全忽視了農(nóng)民的意見(jiàn)和群眾的監(jiān)督。③土地征收補(bǔ)償不盡合理。土地并不是按土地的實(shí)際價(jià)格征收，而是要看被征用土地原來(lái)的用途。現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式按“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算。按傳統(tǒng)土地價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償非常不公平。而且，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的彈性空間大，地方政府和征地單位基本都會(huì)在法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中壓低對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償，從而導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到損失。

2.社會(huì)保障制度不完善。①我國(guó)尚未建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。我國(guó)目前還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的政策來(lái)解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障等問(wèn)題。失地農(nóng)民沒(méi)有足夠的資金來(lái)繳納社會(huì)保障金，導(dǎo)致失地農(nóng)民的生活保障性低。②農(nóng)民社保制度建立缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)支持。我國(guó)沒(méi)為失地農(nóng)民的社保出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，地方政府也沒(méi)有明文規(guī)定，導(dǎo)致失地農(nóng)民的社保工作被忽視，權(quán)益更得不到保障。③失地農(nóng)民參保率低，社保覆蓋面不夠。許多失地農(nóng)民由于經(jīng)濟(jì)條件等的限制，不愿意參保。由于失地農(nóng)民的參保項(xiàng)目比較少，集體和國(guó)家也缺乏相應(yīng)的有效制度來(lái)保障失地農(nóng)民，失地農(nóng)民參保率低，無(wú)法達(dá)到國(guó)家要求的基本水平。

3.失地農(nóng)民自身的問(wèn)題。就目前而言，中國(guó)的農(nóng)民普遍文化水平低，思想觀念比較老舊。如果失地后再就業(yè)，無(wú)一技之長(zhǎng)，是難以在勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的。再者，中國(guó)失地農(nóng)民的法律觀念不強(qiáng)，在自身權(quán)益受到損害的時(shí)候，他們鮮少拿起法律的武器保護(hù)自己。

四、現(xiàn)階段完善我國(guó)失地農(nóng)民保障體系的對(duì)策

1.建立健全我國(guó)土地征收制度。①明確征地適用范圍。通過(guò)法律手段嚴(yán)格界定公共利益的范圍，盡量減少政府的自由裁量權(quán)。把國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)不再歸政府擁有，需要建立獨(dú)立的職能部門，促進(jìn)政府職能的快速轉(zhuǎn)變。在城市化發(fā)展的進(jìn)程中，要充分考慮社會(huì)全體成員的利益，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。②完善土地征收程序。征地必須透明，有必要增加聽(tīng)證程序，廣泛聽(tīng)取失地農(nóng)民的意見(jiàn)，讓被征地農(nóng)民參與整個(gè)征地過(guò)程，以保證他們對(duì)土地的使用權(quán)和處置權(quán)等得到充分的尊重，權(quán)益得到有效保障。再者要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地征用的審批程序的規(guī)范。農(nóng)民應(yīng)該對(duì)征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見(jiàn)，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然有權(quán)申請(qǐng)恢復(fù)土地的種植，這樣不僅提高了被征土地的利用率，而且有利于保護(hù)國(guó)家有限的土地資源不被浪費(fèi)。③完善征地補(bǔ)償機(jī)制。針對(duì)目前土地征收補(bǔ)償原則的規(guī)定不明朗現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)該確定“合理補(bǔ)償”原則。以市場(chǎng)價(jià)格作為征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)談判的方式確定補(bǔ)償費(fèi)用。這一原則的確定，一方面可以保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，另一方面可以減緩現(xiàn)階段實(shí)行完全補(bǔ)償可能給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。另外需要建立合法的分配方案與審批制度，有效防止村民會(huì)議自制權(quán)的濫用。 ④設(shè)計(jì)專門裁決土地糾紛和爭(zhēng)議的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。建立公平的爭(zhēng)議仲裁制度，賦予農(nóng)民對(duì)征地目的和補(bǔ)償安置的訴訟權(quán)，把征地過(guò)程納入規(guī)范化、法制化的軌道。做好失地農(nóng)民的信訪接待工作，落實(shí)好信訪回訪。

2.完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。①失地農(nóng)民的法律援助保障?，F(xiàn)階段，我國(guó)政府對(duì)于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題，基本不夠重視，雖然各種法律法規(guī)也出臺(tái)了很多，但是侵害農(nóng)民權(quán)益的事情總是層出不窮。究其根源，是我國(guó)法律對(duì)行政權(quán)力制約不夠明確，造成了行政權(quán)力范疇沒(méi)有邊際。需要相關(guān)部門消除立法空白，明確監(jiān)督主體的職責(zé)和權(quán)限，建立科學(xué)而嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。要真正保護(hù)好失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，僅靠政府是不夠的，還必須依靠社會(huì)的共同努力，這其中更是離不開(kāi)失地農(nóng)民自身的努力。政府應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)民法律援助機(jī)構(gòu)。我國(guó)的《律師法》和《農(nóng)業(yè)法》雖然設(shè)立了法律援助制度，但范疇比較廣。因此，必須通過(guò)立法的形式在相關(guān)法律法規(guī)中，專門對(duì)失地農(nóng)民的法律援助問(wèn)題加以明確詳細(xì)制定。 ②推動(dòng)失地農(nóng)民購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社會(huì)保障多元化發(fā)展。構(gòu)建失地農(nóng)民商業(yè)保險(xiǎn)制度，把沒(méi)有納入到城鎮(zhèn)社保的失地農(nóng)民納入商業(yè)保險(xiǎn)體系，從而保障失地農(nóng)民的生活質(zhì)量。

3.提高農(nóng)民的自身再就業(yè)的能力。只有通過(guò)不斷地自我學(xué)習(xí)和繼續(xù)深造才能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)對(duì)人才的需求。失地農(nóng)民必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思想觀念，提高自我認(rèn)識(shí)，改變保守的就業(yè)觀念，不斷通過(guò)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)提高社會(huì)適應(yīng)力，掌握新技能。只有很好的融入城市生活，才能從根本上實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的角色轉(zhuǎn)變。

（作者單位：西安財(cái)經(jīng)學(xué)院行知學(xué)院）