兵團(tuán)推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作存在的問題與對策

摘 要：近兩年來，為了盤活存量資產(chǎn)、發(fā)揮兵團(tuán)各級(jí)財(cái)政資金杠桿撬動(dòng)及拉動(dòng)帶動(dòng)作用、加快兵團(tuán)行政職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)兵團(tuán)特殊體制與市場機(jī)制有效接軌，兵團(tuán)在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積極推廣了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。但是由于兵團(tuán)特殊管理體制及肩負(fù)屯墾戍邊的特殊職責(zé)，各師、團(tuán)場呈點(diǎn)狀分散于新疆轄區(qū)內(nèi)，由于政策措施不到位，缺乏專業(yè)人才等原因，在推行政府與社會(huì)資本合作過程中出現(xiàn)了兵團(tuán)各級(jí)思想認(rèn)識(shí)不到位、項(xiàng)目體量小、社會(huì)資本參與意愿不強(qiáng)等問題。因此，必須提高認(rèn)識(shí)，解放思想，從完善頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，完善相關(guān)配套扶持政策，才能有效地推進(jìn)兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作工作。

關(guān)鍵詞：兵團(tuán)；政府與社會(huì)資本合作；問題；對策

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）16-0008-02

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)（以下簡稱“兵團(tuán)”）是新疆維吾爾自治區(qū)的重要組成部分，承擔(dān)著國家賦予的屯墾戍邊職責(zé)，實(shí)行黨政軍企合一的特殊管理體制，各師、團(tuán)（牧）場由兵團(tuán)自上而下地實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和垂直管理。截至2015年底，兵團(tuán)人口276.56萬人，轄區(qū)面積7.06萬平方公里（數(shù)據(jù)來源于《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)統(tǒng)計(jì)年鑒（2016）》），呈點(diǎn)狀散布于新疆全境，主要分布于“兩周一線”，即“兩大沙漠”（塔克拉瑪干沙漠、古爾班通古特沙漠）周圍和中國西北邊境線。在戰(zhàn)略地位重要、團(tuán)場集中連片、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膲▍^(qū)，至2016年12月共設(shè)有9個(gè)“師市合一”的新疆維吾爾自治區(qū)直轄縣級(jí)市和10個(gè)“團(tuán)（場）鎮(zhèn)合一”的建制鎮(zhèn)，由兵團(tuán)實(shí)行統(tǒng)一分級(jí)管理。2014年以來，根據(jù)國家的相關(guān)文件精神，兵團(tuán)開始積極推廣政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

一、兵團(tuán)推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作的情況

1.出臺(tái)相關(guān)文件，提供政策保障。2014年以來，為創(chuàng)新公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投融資機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資健康運(yùn)行，兵團(tuán)相繼出臺(tái)了三個(gè)文件：《兵團(tuán)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的實(shí)施意見》（新兵發(fā)[2014]26號(hào)），實(shí)施了促進(jìn)民間投資兩年行動(dòng)計(jì)劃，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入兵團(tuán)能源、電力、市政公用事業(yè)及社會(huì)事業(yè)、金融服務(wù)、商貿(mào)流通等領(lǐng)域；《兵團(tuán)創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資實(shí)施方案》（新兵發(fā)[2015]62號(hào)）以及《兵團(tuán)關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（新兵辦發(fā)[2015]77號(hào)），為推廣政府與社會(huì)資本合作提供指導(dǎo)，從而鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資健康發(fā)展，同時(shí)明確了政府與社會(huì)資本合作的重點(diǎn)任務(wù)、總體要求和部門職責(zé)分工，為兵團(tuán)推廣政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目明確了方向和路徑。2015年3月，兵團(tuán)發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于開展政府與社會(huì)資本合作實(shí)施意見的通知》，2015年11月，兵團(tuán)財(cái)政局制定了《兵團(tuán)關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式的工作實(shí)施方案》，確立了政府與社會(huì)資本合作的原則、項(xiàng)目領(lǐng)域和預(yù)期目標(biāo)。兵團(tuán)建設(shè)局編制了《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)城鎮(zhèn)市政設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（試行）》，積極推動(dòng)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)市政設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)經(jīng)營服務(wù)。

2.成立相關(guān)機(jī)構(gòu)，保障政府與社會(huì)資本合作順利實(shí)施與規(guī)范運(yùn)作。為加快推動(dòng)兵團(tuán)各級(jí)與社會(huì)資本合作工作，2016年5月，兵團(tuán)成立了以司令員為組長的兵團(tuán)與社會(huì)資本合作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。扎實(shí)的前期工作是政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)，兵團(tuán)積極籌措資金支持各師開展項(xiàng)目前期工作并對項(xiàng)目實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，以確保項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作。

3.積極創(chuàng)造條件，加快項(xiàng)目落實(shí)。兵團(tuán)在政務(wù)網(wǎng)開設(shè)了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目專欄，及時(shí)公布兵團(tuán)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫及國家、兵團(tuán)有關(guān)政策信息，并編印了《兵團(tuán)推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP模式）項(xiàng)目操作指南》。在金融支持方面，兵團(tuán)與中國農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行等金融機(jī)構(gòu)簽訂了政府與社會(huì)資本合作領(lǐng)域戰(zhàn)略合作協(xié)議，資金規(guī)模達(dá)1 700億元。在具體項(xiàng)目上，兵團(tuán)安排中央預(yù)算內(nèi)投資用于實(shí)施政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，起到了很好的帶動(dòng)作用。

截至2016年10月，兵團(tuán)共儲(chǔ)備政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目279個(gè)，總投資1 113.1億元，完成投資39.55億元，引入社會(huì)資本投資額87.18億元（數(shù)據(jù)來源于兵團(tuán)改革發(fā)展委）。

二、兵團(tuán)推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作存在的問題

1.缺乏頂層設(shè)計(jì)。兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目過程中，行政命令式的推動(dòng)較多，缺乏從全局角度對政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素的統(tǒng)籌規(guī)劃，不能集中有效的人力資源、政策資源、資金資源等高效地實(shí)施政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

2、社會(huì)資本方參與意愿不強(qiáng)。一是政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目具有投資大、周期長（通常10—30年）、回報(bào)低（通常為8%～10%）等特性，目前除了BT項(xiàng)目外，社會(huì)資本方參與的意愿不強(qiáng)，更缺少實(shí)力雄厚的央企、上市公司等社會(huì)資本方。二是一些師、團(tuán)財(cái)政承受能力不足。目前兵團(tuán)的城市、建制鎮(zhèn)除了建市較早石河子、五家渠等城市外，自有財(cái)政規(guī)模都不大，但是待實(shí)施的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目往往需要龐大的資金，就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政承受能力不足的問題。沒有建市的師、沒有建鎮(zhèn)的團(tuán)場無財(cái)政收入，根本無法做財(cái)政承受能力評(píng)估（實(shí)施政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目前期必需的程序）。另外，一些師、團(tuán)場人口基數(shù)小，造成項(xiàng)目體量小，社會(huì)資本方?jīng)]有參與積極性。三是對兵團(tuán)、師、團(tuán)誠信問題擔(dān)憂影響社會(huì)資本方參與積極性。社會(huì)資本方擔(dān)心兵團(tuán)政策變動(dòng)，例如師、團(tuán)場領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)而導(dǎo)致新任領(lǐng)導(dǎo)對已簽協(xié)議的不認(rèn)同，直接危害自身利益。

3.政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目專業(yè)人才缺乏。整體而言，兵團(tuán)缺少政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的專業(yè)人才，甚至在一些師、團(tuán)為了推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，成立臨時(shí)小組，這樣的臨時(shí)小組專業(yè)知識(shí)匱乏，在推行政府與社會(huì)資本合作的過程中不知道該做什么、如何做。

4.合同中缺乏爭議解決及退出機(jī)制。在政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，政府方承擔(dān)了規(guī)則的制定者與執(zhí)行者、公共服務(wù)采購者和提供者、監(jiān)管者等三種角色，而政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目涉及的因素多、情況復(fù)雜、持續(xù)的時(shí)間長，在社會(huì)資本方看來兵團(tuán)各級(jí)缺乏契約精神，糾紛發(fā)生時(shí)社會(huì)資本方往往處于被動(dòng)位置，缺乏雙方共同認(rèn)可的糾紛解決機(jī)制。另外，兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制，引入社會(huì)資本后，在項(xiàng)目實(shí)施過程中不可避免出現(xiàn)一些問題，如國家政策變動(dòng)、不可抗力造成的項(xiàng)目中斷、社會(huì)資本方資金鏈斷裂、運(yùn)行出現(xiàn)嚴(yán)重虧損等，合作雙方應(yīng)該如何退出應(yīng)該予以明確。

5.兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目不規(guī)范，前期準(zhǔn)備和實(shí)施條件不充分。一是部分已發(fā)布的項(xiàng)目手續(xù)不齊全，缺少立項(xiàng)、可行性研究、規(guī)劃、國土、環(huán)評(píng)等審批要件，給后續(xù)項(xiàng)目推進(jìn)造成很大障礙。二是政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，且程序煩瑣，項(xiàng)目自發(fā)起到雙方簽訂合同，需要詳盡地測算、論證和談判。例如，參與主體是否合規(guī)、項(xiàng)目模式是否合規(guī)、程序是否合規(guī)、項(xiàng)目審批的要件是否規(guī)范，開展物有所值、財(cái)政承受能力、實(shí)施方案的論證是否合理等。如果項(xiàng)目前期工作不完善、實(shí)施條件不齊備，推進(jìn)實(shí)施難度較大。

三、兵團(tuán)推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作的對策建議

1.完善頂層設(shè)計(jì)。一是在立法層面上，積極尋求與國家、新疆自治區(qū)相關(guān)法律法規(guī)的銜接，完善并理順相應(yīng)的法律法規(guī)體系，避免出現(xiàn)沖突。二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立工作推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制。建立兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理中心及各師、團(tuán)場政府與社會(huì)資本合作管理領(lǐng)導(dǎo)小組，明確發(fā)改委和財(cái)政部兩部門的職責(zé)，按照部門聯(lián)動(dòng)、分工明確、協(xié)調(diào)推進(jìn)的要求，及時(shí)解決項(xiàng)目實(shí)施過程中存在問題，共同推進(jìn)項(xiàng)目。三是落實(shí)監(jiān)管機(jī)制，將政府與社會(huì)資本合作領(lǐng)域的審批和監(jiān)管權(quán)限切實(shí)下放到與項(xiàng)目有切身利益的師、團(tuán)手中，做到誰審批誰監(jiān)管，明確主體責(zé)任，解決監(jiān)管匱乏問題。

2.提高社會(huì)資本方參與積極性。一是以項(xiàng)目主管部門為主、其他相關(guān)部門協(xié)作形成工作合力，抓住一切有利機(jī)會(huì)積極推介政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，多渠道吸引誠實(shí)守信、資金雄厚、安全可靠的合作伙伴；二是對于項(xiàng)目體量小的師、團(tuán)，可以采用數(shù)個(gè)團(tuán)場“打包”亦或是與地方市、縣合作的形式組成大體量的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本方參與；三是加強(qiáng)政府誠信建設(shè)，建立強(qiáng)有力的政府權(quán)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對失信的懲戒力度，逐級(jí)建立政府信用考評(píng)機(jī)制，把誠信建設(shè)納入政績考核指標(biāo)體系，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)對權(quán)力行使的監(jiān)督。

3.打造專業(yè)人才隊(duì)伍。政府與社會(huì)資本合作前期工作要做扎實(shí)，才能達(dá)到政府與社會(huì)資本方雙贏的結(jié)果，這需要在項(xiàng)目的可行性研究、專家論證、項(xiàng)目管理方面讓更多的專業(yè)人才參與進(jìn)來。一是建立兵團(tuán)級(jí)別的專家咨詢機(jī)構(gòu)，為全兵團(tuán)的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供智力支持；二是加強(qiáng)培訓(xùn)，在加強(qiáng)對各師、團(tuán)行政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門培訓(xùn)的同時(shí)，還要加強(qiáng)對基層專業(yè)人員的培訓(xùn)。

4.細(xì)化完善項(xiàng)目合同。在簽訂項(xiàng)目合同時(shí)，兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理中心及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)予以具體指導(dǎo)，明確項(xiàng)目績效要求、付款進(jìn)度、項(xiàng)目調(diào)整程序、爭議解決機(jī)制、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，制定出符合兵團(tuán)實(shí)際的政府和社會(huì)資本合作模式操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化的政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目合同文本。在訂立具體合同時(shí)，兵團(tuán)各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

5.明確責(zé)任，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施考評(píng)監(jiān)督。明確項(xiàng)目主管部門作為政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目責(zé)任主體，建議將已確定實(shí)施政府與社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目開展情況納入年度績效考評(píng)體系，監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門加強(qiáng)對項(xiàng)目推進(jìn)工作全過程的監(jiān)督，確保時(shí)序進(jìn)度、規(guī)范運(yùn)作，程序合法，公開透明。同時(shí)，政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理中心對入選項(xiàng)目庫的項(xiàng)目采取“項(xiàng)目全周期管理”，定期報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)展、存在問題和落實(shí)情況，對不報(bào)送進(jìn)度的項(xiàng)目給予通報(bào)批評(píng)或剔除。

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[責(zé)任編輯 吳高君]