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    兵團(tuán)推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作存在的問題與對策

    2017-06-14 00:33:40陳士齋
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2017年16期
    關(guān)鍵詞:兵團(tuán)問題對策

    摘 要:近兩年來,為了盤活存量資產(chǎn)、發(fā)揮兵團(tuán)各級(jí)財(cái)政資金杠桿撬動(dòng)及拉動(dòng)帶動(dòng)作用、加快兵團(tuán)行政職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)兵團(tuán)特殊體制與市場機(jī)制有效接軌,兵團(tuán)在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積極推廣了政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。但是由于兵團(tuán)特殊管理體制及肩負(fù)屯墾戍邊的特殊職責(zé),各師、團(tuán)場呈點(diǎn)狀分散于新疆轄區(qū)內(nèi),由于政策措施不到位,缺乏專業(yè)人才等原因,在推行政府與社會(huì)資本合作過程中出現(xiàn)了兵團(tuán)各級(jí)思想認(rèn)識(shí)不到位、項(xiàng)目體量小、社會(huì)資本參與意愿不強(qiáng)等問題。因此,必須提高認(rèn)識(shí),解放思想,從完善頂層設(shè)計(jì)出發(fā),建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制,完善相關(guān)配套扶持政策,才能有效地推進(jìn)兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作工作。

    關(guān)鍵詞:兵團(tuán);政府與社會(huì)資本合作;問題;對策

    中圖分類號(hào):D630 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1673-291X(2017)16-0008-02

    新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)(以下簡稱“兵團(tuán)”)是新疆維吾爾自治區(qū)的重要組成部分,承擔(dān)著國家賦予的屯墾戍邊職責(zé),實(shí)行黨政軍企合一的特殊管理體制,各師、團(tuán)(牧)場由兵團(tuán)自上而下地實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和垂直管理。截至2015年底,兵團(tuán)人口276.56萬人,轄區(qū)面積7.06萬平方公里(數(shù)據(jù)來源于《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》),呈點(diǎn)狀散布于新疆全境,主要分布于“兩周一線”,即“兩大沙漠”(塔克拉瑪干沙漠、古爾班通古特沙漠)周圍和中國西北邊境線。在戰(zhàn)略地位重要、團(tuán)場集中連片、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮膲▍^(qū),至2016年12月共設(shè)有9個(gè)“師市合一”的新疆維吾爾自治區(qū)直轄縣級(jí)市和10個(gè)“團(tuán)(場)鎮(zhèn)合一”的建制鎮(zhèn),由兵團(tuán)實(shí)行統(tǒng)一分級(jí)管理。2014年以來,根據(jù)國家的相關(guān)文件精神,兵團(tuán)開始積極推廣政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

    一、兵團(tuán)推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作的情況

    1.出臺(tái)相關(guān)文件,提供政策保障。2014年以來,為創(chuàng)新公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投融資機(jī)制,鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資健康運(yùn)行,兵團(tuán)相繼出臺(tái)了三個(gè)文件:《兵團(tuán)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的實(shí)施意見》(新兵發(fā)[2014]26號(hào)),實(shí)施了促進(jìn)民間投資兩年行動(dòng)計(jì)劃,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入兵團(tuán)能源、電力、市政公用事業(yè)及社會(huì)事業(yè)、金融服務(wù)、商貿(mào)流通等領(lǐng)域;《兵團(tuán)創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資實(shí)施方案》(新兵發(fā)[2015]62號(hào))以及《兵團(tuán)關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(新兵辦發(fā)[2015]77號(hào)),為推廣政府與社會(huì)資本合作提供指導(dǎo),從而鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資健康發(fā)展,同時(shí)明確了政府與社會(huì)資本合作的重點(diǎn)任務(wù)、總體要求和部門職責(zé)分工,為兵團(tuán)推廣政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目明確了方向和路徑。2015年3月,兵團(tuán)發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于開展政府與社會(huì)資本合作實(shí)施意見的通知》,2015年11月,兵團(tuán)財(cái)政局制定了《兵團(tuán)關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域加快推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式的工作實(shí)施方案》,確立了政府與社會(huì)資本合作的原則、項(xiàng)目領(lǐng)域和預(yù)期目標(biāo)。兵團(tuán)建設(shè)局編制了《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)城鎮(zhèn)市政設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法(試行)》,積極推動(dòng)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)市政設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)經(jīng)營服務(wù)。

    2.成立相關(guān)機(jī)構(gòu),保障政府與社會(huì)資本合作順利實(shí)施與規(guī)范運(yùn)作。為加快推動(dòng)兵團(tuán)各級(jí)與社會(huì)資本合作工作,2016年5月,兵團(tuán)成立了以司令員為組長的兵團(tuán)與社會(huì)資本合作領(lǐng)導(dǎo)小組,建立了兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目儲(chǔ)備庫。扎實(shí)的前期工作是政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ),兵團(tuán)積極籌措資金支持各師開展項(xiàng)目前期工作并對項(xiàng)目實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,以確保項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作。

    3.積極創(chuàng)造條件,加快項(xiàng)目落實(shí)。兵團(tuán)在政務(wù)網(wǎng)開設(shè)了政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目專欄,及時(shí)公布兵團(tuán)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫及國家、兵團(tuán)有關(guān)政策信息,并編印了《兵團(tuán)推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP模式)項(xiàng)目操作指南》。在金融支持方面,兵團(tuán)與中國農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行等金融機(jī)構(gòu)簽訂了政府與社會(huì)資本合作領(lǐng)域戰(zhàn)略合作協(xié)議,資金規(guī)模達(dá)1 700億元。在具體項(xiàng)目上,兵團(tuán)安排中央預(yù)算內(nèi)投資用于實(shí)施政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目,起到了很好的帶動(dòng)作用。

    截至2016年10月,兵團(tuán)共儲(chǔ)備政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目279個(gè),總投資1 113.1億元,完成投資39.55億元,引入社會(huì)資本投資額87.18億元(數(shù)據(jù)來源于兵團(tuán)改革發(fā)展委)。

    二、兵團(tuán)推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作存在的問題

    1.缺乏頂層設(shè)計(jì)。兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目過程中,行政命令式的推動(dòng)較多,缺乏從全局角度對政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素的統(tǒng)籌規(guī)劃,不能集中有效的人力資源、政策資源、資金資源等高效地實(shí)施政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目。

    2、社會(huì)資本方參與意愿不強(qiáng)。一是政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目具有投資大、周期長(通常10—30年)、回報(bào)低(通常為8%~10%)等特性,目前除了BT項(xiàng)目外,社會(huì)資本方參與的意愿不強(qiáng),更缺少實(shí)力雄厚的央企、上市公司等社會(huì)資本方。二是一些師、團(tuán)財(cái)政承受能力不足。目前兵團(tuán)的城市、建制鎮(zhèn)除了建市較早石河子、五家渠等城市外,自有財(cái)政規(guī)模都不大,但是待實(shí)施的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目往往需要龐大的資金,就會(huì)出現(xiàn)財(cái)政承受能力不足的問題。沒有建市的師、沒有建鎮(zhèn)的團(tuán)場無財(cái)政收入,根本無法做財(cái)政承受能力評(píng)估(實(shí)施政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目前期必需的程序)。另外,一些師、團(tuán)場人口基數(shù)小,造成項(xiàng)目體量小,社會(huì)資本方?jīng)]有參與積極性。三是對兵團(tuán)、師、團(tuán)誠信問題擔(dān)憂影響社會(huì)資本方參與積極性。社會(huì)資本方擔(dān)心兵團(tuán)政策變動(dòng),例如師、團(tuán)場領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng)而導(dǎo)致新任領(lǐng)導(dǎo)對已簽協(xié)議的不認(rèn)同,直接危害自身利益。

    3.政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目專業(yè)人才缺乏。整體而言,兵團(tuán)缺少政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的專業(yè)人才,甚至在一些師、團(tuán)為了推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目,成立臨時(shí)小組,這樣的臨時(shí)小組專業(yè)知識(shí)匱乏,在推行政府與社會(huì)資本合作的過程中不知道該做什么、如何做。

    4.合同中缺乏爭議解決及退出機(jī)制。在政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中,政府方承擔(dān)了規(guī)則的制定者與執(zhí)行者、公共服務(wù)采購者和提供者、監(jiān)管者等三種角色,而政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目涉及的因素多、情況復(fù)雜、持續(xù)的時(shí)間長,在社會(huì)資本方看來兵團(tuán)各級(jí)缺乏契約精神,糾紛發(fā)生時(shí)社會(huì)資本方往往處于被動(dòng)位置,缺乏雙方共同認(rèn)可的糾紛解決機(jī)制。另外,兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制,引入社會(huì)資本后,在項(xiàng)目實(shí)施過程中不可避免出現(xiàn)一些問題,如國家政策變動(dòng)、不可抗力造成的項(xiàng)目中斷、社會(huì)資本方資金鏈斷裂、運(yùn)行出現(xiàn)嚴(yán)重虧損等,合作雙方應(yīng)該如何退出應(yīng)該予以明確。

    5.兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目不規(guī)范,前期準(zhǔn)備和實(shí)施條件不充分。一是部分已發(fā)布的項(xiàng)目手續(xù)不齊全,缺少立項(xiàng)、可行性研究、規(guī)劃、國土、環(huán)評(píng)等審批要件,給后續(xù)項(xiàng)目推進(jìn)造成很大障礙。二是政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜,且程序煩瑣,項(xiàng)目自發(fā)起到雙方簽訂合同,需要詳盡地測算、論證和談判。例如,參與主體是否合規(guī)、項(xiàng)目模式是否合規(guī)、程序是否合規(guī)、項(xiàng)目審批的要件是否規(guī)范,開展物有所值、財(cái)政承受能力、實(shí)施方案的論證是否合理等。如果項(xiàng)目前期工作不完善、實(shí)施條件不齊備,推進(jìn)實(shí)施難度較大。

    三、兵團(tuán)推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作的對策建議

    1.完善頂層設(shè)計(jì)。一是在立法層面上,積極尋求與國家、新疆自治區(qū)相關(guān)法律法規(guī)的銜接,完善并理順相應(yīng)的法律法規(guī)體系,避免出現(xiàn)沖突。二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),建立工作推進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制。建立兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理中心及各師、團(tuán)場政府與社會(huì)資本合作管理領(lǐng)導(dǎo)小組,明確發(fā)改委和財(cái)政部兩部門的職責(zé),按照部門聯(lián)動(dòng)、分工明確、協(xié)調(diào)推進(jìn)的要求,及時(shí)解決項(xiàng)目實(shí)施過程中存在問題,共同推進(jìn)項(xiàng)目。三是落實(shí)監(jiān)管機(jī)制,將政府與社會(huì)資本合作領(lǐng)域的審批和監(jiān)管權(quán)限切實(shí)下放到與項(xiàng)目有切身利益的師、團(tuán)手中,做到誰審批誰監(jiān)管,明確主體責(zé)任,解決監(jiān)管匱乏問題。

    2.提高社會(huì)資本方參與積極性。一是以項(xiàng)目主管部門為主、其他相關(guān)部門協(xié)作形成工作合力,抓住一切有利機(jī)會(huì)積極推介政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目,多渠道吸引誠實(shí)守信、資金雄厚、安全可靠的合作伙伴;二是對于項(xiàng)目體量小的師、團(tuán),可以采用數(shù)個(gè)團(tuán)場“打包”亦或是與地方市、縣合作的形式組成大體量的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目,吸引社會(huì)資本方參與;三是加強(qiáng)政府誠信建設(shè),建立強(qiáng)有力的政府權(quán)責(zé)機(jī)制,加強(qiáng)對失信的懲戒力度,逐級(jí)建立政府信用考評(píng)機(jī)制,把誠信建設(shè)納入政績考核指標(biāo)體系,健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,加強(qiáng)對權(quán)力行使的監(jiān)督。

    3.打造專業(yè)人才隊(duì)伍。政府與社會(huì)資本合作前期工作要做扎實(shí),才能達(dá)到政府與社會(huì)資本方雙贏的結(jié)果,這需要在項(xiàng)目的可行性研究、專家論證、項(xiàng)目管理方面讓更多的專業(yè)人才參與進(jìn)來。一是建立兵團(tuán)級(jí)別的專家咨詢機(jī)構(gòu),為全兵團(tuán)的政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目提供智力支持;二是加強(qiáng)培訓(xùn),在加強(qiáng)對各師、團(tuán)行政領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)職能部門培訓(xùn)的同時(shí),還要加強(qiáng)對基層專業(yè)人員的培訓(xùn)。

    4.細(xì)化完善項(xiàng)目合同。在簽訂項(xiàng)目合同時(shí),兵團(tuán)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理中心及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)予以具體指導(dǎo),明確項(xiàng)目績效要求、付款進(jìn)度、項(xiàng)目調(diào)整程序、爭議解決機(jī)制、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)實(shí)踐的基礎(chǔ)上,制定出符合兵團(tuán)實(shí)際的政府和社會(huì)資本合作模式操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化的政府和社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目合同文本。在訂立具體合同時(shí),兵團(tuán)各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu),因地制宜地研究完善合同條款,確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

    5.明確責(zé)任,加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施考評(píng)監(jiān)督。明確項(xiàng)目主管部門作為政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目責(zé)任主體,建議將已確定實(shí)施政府與社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目開展情況納入年度績效考評(píng)體系,監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門加強(qiáng)對項(xiàng)目推進(jìn)工作全過程的監(jiān)督,確保時(shí)序進(jìn)度、規(guī)范運(yùn)作,程序合法,公開透明。同時(shí),政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理中心對入選項(xiàng)目庫的項(xiàng)目采取“項(xiàng)目全周期管理”,定期報(bào)送項(xiàng)目進(jìn)展、存在問題和落實(shí)情況,對不報(bào)送進(jìn)度的項(xiàng)目給予通報(bào)批評(píng)或剔除。

    參考文獻(xiàn):

    [1] 仇保興.推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作(PPP)的有關(guān)問題和對策建議[J].城市發(fā)展研究,2016,(5).

    [2] 陳士齋.兵團(tuán)新建市公用事業(yè)市場化發(fā)展思路探討[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2016,(28).

    [3] 財(cái)政部干部教育中心.政府與社會(huì)資本合作(PPP)理論與實(shí)踐[M].北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2015.

    [責(zé)任編輯 吳高君]

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