資產(chǎn)評估服務(wù)PPP 助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

王婷婷

創(chuàng)新是推動一個(gè)國家、一個(gè)民族向前發(fā)展的不竭動力，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出的重要戰(zhàn)略部署，無論在理論上還是和實(shí)踐上，都是一次重大創(chuàng)新，它區(qū)別于以往強(qiáng)調(diào)需求管理的政策，并非簡單復(fù)制供給學(xué)派的“供給管理”，而是希望通過改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。自2013年以來，我國積極探索并創(chuàng)新公共服務(wù)的供給機(jī)制和模式，通過推廣運(yùn)用PPP模式，吸引社會資本參與到公共服務(wù)的領(lǐng)域中來，著力打造“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”、“增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給”的雙引擎，PPP模式就是公共服務(wù)、供給機(jī)制的配合。

一、PPP與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership）模式是政府與社會資本合作，在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本獲得合理收益（國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》國辦發(fā)42號文）。由此可分析其本質(zhì)是政府創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式的一種特殊的采購活動，是公共服務(wù)機(jī)制的重大創(chuàng)新， PPP是一場政府和社會資本的“婚姻”，政府方可以配置資源，發(fā)揮政策、資源、信息等要素的作用，社會資本方有更專業(yè)的建設(shè)和管理能力，這段“婚姻關(guān)系”的達(dá)成整合了政府供給模式和市場供給模式各自的優(yōu)勢，通過這種政府和社會資本依法平等的合作，在緩解政府在公共服務(wù)項(xiàng)目投資方面的財(cái)政資金壓力的同時(shí)，引入競爭機(jī)制，激發(fā)社會資本活力，給予了中小企業(yè)更多的參與機(jī)會，利用社會資本在資金、技術(shù)、管理和創(chuàng)新方面的優(yōu)勢，提高公共資源的配置和利用效率，激發(fā)市場主體的活力及潛力，通過合理科學(xué)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制及基于生命期的合同管理，形成雙方互利的長期合作機(jī)制。由此來說，PPP是以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主，需求拉動為輔的體制機(jī)制變革。

PPP是當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)的熱詞， 截至2016年5月12日， PPP綜合信息平臺對外發(fā)布的PPP項(xiàng)目覆蓋能源、交通運(yùn)輸、市政工程、環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、旅游、片區(qū)開發(fā)和其它等19個(gè)行業(yè)。PPP逐漸成為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略手段，在資源配置中的優(yōu)勢也愈加明顯。《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號）和《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中明確了PPP項(xiàng)目操作具體流程和PPP項(xiàng)目合同體系，如圖1和圖2所示。

由圖1和圖2可以看出， PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程步驟復(fù)雜，PPP項(xiàng)目全生命周期中涉及的參與主體眾多，包括政府及項(xiàng)目公司、社會資本、金融機(jī)構(gòu)、專業(yè)運(yùn)營企業(yè)等；另一方面，政府PPP綜合信息平臺對外發(fā)布的PPP項(xiàng)目覆蓋19個(gè)行業(yè)，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》明確了廣泛采用PPP模式的13個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，包括能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等。

圖1 PPP操作流程圖

圖2 PPP項(xiàng)目基本合同體系

二、PPP操作中存在的問題

然而，在財(cái)政部、發(fā)改委相關(guān)指引和推進(jìn)的會議不斷召開、支持文件不斷出臺的政策利好下，PPP項(xiàng)目卻并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，社會資本“門外觀望”，“只叫好不叫座”；項(xiàng)目落地率不高，據(jù)財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至5月12日，全國各地政府推出的PPP項(xiàng)目共有8,043個(gè)，項(xiàng)目總金額達(dá)93,103億元，但目前真正落地的項(xiàng)目僅占22%；很多本身是競爭性行業(yè)的項(xiàng)目，也被包裝成“偽PPP”，偏離了政策的制定目標(biāo)。在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)中遇到的一系列實(shí)際問題有如下幾種：

（一）政府對PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備不夠充分

實(shí)施PPP模式是一個(gè)系統(tǒng)工程，復(fù)雜、專業(yè)程度極高，一方面，一個(gè)PPP項(xiàng)目生命周期短則幾年，長則數(shù)十年，這樣長的項(xiàng)目生命周期中有較多的不可預(yù)見因素；另一方面，PPP項(xiàng)目涵蓋絕大多數(shù)行業(yè)，合同期長且復(fù)雜，對政府的綜合能力素質(zhì)提出了較高要求，政府在實(shí)施PPP時(shí)易受專業(yè)知識不完備的限制。

（二）合理的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享機(jī)制不成熟

《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中明確指出：按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。PPP 項(xiàng)目由于自身的特殊性和實(shí)施的長期性，面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，使得其在建設(shè)和運(yùn)營過程中面臨許多無法避免的風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享機(jī)制的不成熟，引發(fā)社會資本的擔(dān)憂，導(dǎo)致“觀望”狀態(tài)的出現(xiàn)。

（三）項(xiàng)目公司專業(yè)力量不足

在財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金[2014]156號）中提出，PPP項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營實(shí)體。在實(shí)際的項(xiàng)目操作過程中，組建的項(xiàng)目公司工作人員可能是由從機(jī)構(gòu)、社會資本方工作崗位臨時(shí)抽調(diào)的人員組成，平時(shí)以業(yè)務(wù)管理為主，沒有實(shí)際的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，對PPP項(xiàng)目的流程也不甚熟悉，在前期報(bào)批、合同簽訂談判、資料審查等環(huán)節(jié)存在專業(yè)力量不足的問題。

（四）價(jià)值量化問題不規(guī)范

在PPP項(xiàng)目籌建之初和出資時(shí)所涉及到的特許經(jīng)營權(quán)價(jià)值的測算，以及項(xiàng)目建成后對未來收益現(xiàn)金流折現(xiàn)時(shí)選擇的量化模型不夠規(guī)范，使得量化結(jié)果不夠合理和精確。

三、評估行業(yè)在PPP中的推進(jìn)路徑

自改革開放以來，資產(chǎn)評估行業(yè)一直在為社會提供價(jià)值發(fā)現(xiàn)、價(jià)值衡量、價(jià)值量化的專業(yè)咨詢服務(wù)，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而迅速發(fā)展，取得了顯著的成績：一是在人才培養(yǎng)方面，中評協(xié)于2014年2月發(fā)布《中國資產(chǎn)評估行業(yè)人才培養(yǎng)及隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃》（中評協(xié)[2014]35號）按照結(jié)構(gòu)優(yōu)化、專業(yè)精湛、道德優(yōu)良的要求培養(yǎng)了大批行業(yè)專業(yè)人才，從事資產(chǎn)評估工作的資產(chǎn)評估師不僅具備資產(chǎn)評估、經(jīng)濟(jì)、建筑工程、機(jī)電設(shè)備、房地產(chǎn)、財(cái)務(wù)會計(jì)等方面的專業(yè)知識，也擁有法律、稅務(wù)、咨詢管理、金融等方面的拓展知識儲備，這與PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域廣泛相匹配，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)及資產(chǎn)評估師完全具備能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目提供各項(xiàng)服務(wù)的能力；二是PPP項(xiàng)目涉及13個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，在開展不同領(lǐng)域的項(xiàng)目過程中，需要有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的各領(lǐng)域?qū)＜姨峁┘夹g(shù)支持，中評協(xié)除了加強(qiáng)對專家?guī)斓囊?guī)范和建設(shè)外，還制定了《首席評估師管理辦法》提高對評估業(yè)務(wù)質(zhì)量的控制，資產(chǎn)評估行業(yè)因業(yè)務(wù)性質(zhì)長期以來接觸各個(gè)行業(yè)，所積累的行業(yè)數(shù)據(jù)、資訊優(yōu)勢明顯；三是2014年4月30日，中國資產(chǎn)評估協(xié)率先發(fā)布《財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績效評價(jià)操作指引（試行）》，并對資產(chǎn)評估師進(jìn)行了培訓(xùn)，使得評估機(jī)構(gòu)和評估師完全具備PPP項(xiàng)目需要的績效評價(jià)及相關(guān)咨詢業(yè)務(wù)的能力。

（一）物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證

PPP項(xiàng)目涉及面廣泛，是投資金額較大的公共服務(wù)建設(shè)，往往需要充分的物有所值（VFM）評價(jià)和財(cái)政承受能力論證才能確定項(xiàng)目是否合理，通過物有所值評價(jià)判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)采購模式實(shí)施，開展財(cái)政承受能力論證來確保財(cái)政中長期可持續(xù)性。《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中表示：通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備，物有所值評價(jià)工作由定性和定量兩方面開展，定性評價(jià)主要由專家組對評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行打分，資產(chǎn)評估專家有多年從業(yè)的經(jīng)驗(yàn)積累，有利于開展定性評價(jià)；定量評價(jià)主要通過對政府和社會資本合作項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進(jìn)行比較，計(jì)算項(xiàng)目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項(xiàng)目全生命周期成本。

在具體操作過程中，定量評價(jià)不僅包括PPP值與PSC值的估算，也包含項(xiàng)目建成后未來收益現(xiàn)金流的折現(xiàn)分析問題，在進(jìn)行財(cái)政承受能力論證測算各項(xiàng)支出的過程中所涉及到的參數(shù)如建設(shè)成本、合理利潤率、折現(xiàn)率等的測算與評估過程中收益法的評估思路、評估途徑基本一致，這恰恰是評估所擅長的專業(yè)技術(shù)。這部分的工作成果既便于政府考慮財(cái)政支出和承受能力，又可以使社會資本意識到PPP項(xiàng)目的長期合理回報(bào)，對PPP項(xiàng)目的“落地”具有明顯的助力作用。

（二）發(fā)揮價(jià)值尺度功能

付費(fèi)機(jī)制關(guān)系PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配和收益回報(bào)，是PPP項(xiàng)目合同中的核心條款，目前形成的PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制有政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助+使用者付費(fèi)三種，政府在設(shè)置付費(fèi)機(jī)制時(shí)，要考慮項(xiàng)目產(chǎn)出是否可計(jì)量、對項(xiàng)目公司的適當(dāng)激勵、在項(xiàng)目實(shí)施過程中的付費(fèi)機(jī)制的變更或調(diào)整、財(cái)政承受能力等多種因素，資產(chǎn)評估在此過程中可以充分發(fā)揮專業(yè)“價(jià)值量化”的功能，準(zhǔn)確測算回報(bào)，完善付費(fèi)體系，保證付費(fèi)體系的科學(xué)性，解決政府和社會資本對此的疑慮。

（三）PPP項(xiàng)目應(yīng)用績效評估

國辦發(fā)[2015]42號文提出：“建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價(jià)的全生命周期績效管理機(jī)制，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績效評價(jià)掛鉤，并將績效評價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化”。財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）〉的通知》（財(cái)[2012]396號）明確提出，要發(fā)揮資產(chǎn)評估在預(yù)算績效管理中的專業(yè)服務(wù)作用。中國資產(chǎn)評估協(xié)于2014年4月發(fā)布《財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績效評價(jià)操作指引（試行）》，對評估中的績效評價(jià)進(jìn)行指引。PPP項(xiàng)目在全生命周期的運(yùn)行過程中，是否在各個(gè)階段均滿足合同約定的績效標(biāo)準(zhǔn)要求，完全可以借助于資產(chǎn)評估對績效評價(jià)的手段來加以評判和考核量化。

（四）傳統(tǒng)資產(chǎn)評估在PPP中的體現(xiàn)

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，除了物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證這樣具有“PPP特色”的評估咨詢外，不乏傳統(tǒng)的評估服務(wù)點(diǎn)，如：《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》要求項(xiàng)目實(shí)施完成后的移交階段，應(yīng)按照項(xiàng)目合同約定的評估方式，對移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評估，作為確定補(bǔ)償金額的依據(jù)；PPP項(xiàng)目在開始之初進(jìn)行投入時(shí)，會涉及到股權(quán)、債權(quán)、固定資產(chǎn)、土地使用權(quán)、無形資產(chǎn)等的估值，這正是我們資產(chǎn)評估一直以來所擅長的領(lǐng)域；進(jìn)行物有所值評價(jià)時(shí)PPP值中的政府配套投入的合理評估；存量公共服務(wù)項(xiàng)目在轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目過程中，為防止流失應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，合理確定價(jià)值；還有資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)評估師目前提供的抵押資產(chǎn)評估、股權(quán)質(zhì)押評估和項(xiàng)目現(xiàn)金流預(yù)測分析等咨詢服務(wù)同樣可以為PPP項(xiàng)目的融資提供服務(wù)。

四、強(qiáng)化評估自身能力，助推PPP發(fā)展

PPP熱浪的涌現(xiàn)在為評估行業(yè)拓寬市場的同時(shí)，也對評估行業(yè)提出了更高的要求，“打鐵還需自身硬”，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面著手，提高資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量。

一是加快行業(yè)內(nèi)與PPP項(xiàng)目相關(guān)的咨詢與評估工作準(zhǔn)則的起草和出臺工作，以更好地指導(dǎo)資產(chǎn)評估服務(wù)PPP，評估協(xié)會應(yīng)鼓勵行業(yè)內(nèi)形成具有權(quán)威性和競爭性的標(biāo)桿機(jī)構(gòu)，起帶頭示范作用。

二是開展PPP專業(yè)服務(wù)運(yùn)營課題研究。評估機(jī)構(gòu)可以在公司內(nèi)部成立專門的PPP推動小組，準(zhǔn)確解讀《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)42號文）中所明確的13個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)政策法規(guī)，學(xué)習(xí)研究在各領(lǐng)域出現(xiàn)的PPP示范項(xiàng)目，形成一套行之有效的PPP評估咨詢體系。

三是加強(qiáng)與政府、高校、企業(yè)、協(xié)會的聯(lián)系與溝通。積極推薦評估行業(yè)骨干參與PPP項(xiàng)目理論的研究及相關(guān)政策的制定，保持對PPP項(xiàng)目參與的熱情和敏感性。

四是加強(qiáng)人才培養(yǎng)，培育復(fù)合專業(yè)的評估專家和項(xiàng)目經(jīng)理。具有系統(tǒng)知識儲備和較強(qiáng)組織管理能力的項(xiàng)目經(jīng)理，能夠更有效地和政府及社會資本方溝通，制定最優(yōu)的評估咨詢方案，助推PPP服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

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