中美資產(chǎn)評估法律比較

趙振洋 廖奕宸

2016年7月，《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》獲第十二屆全國人大常委會正式審議通過，并于2016年12月1日起在全國全面推行。中國資產(chǎn)評估行業(yè)終于迎來了真正意義上的第一部基本大法，長期以來缺乏明確法律地位的狀況得到了根本上的改變?！顿Y產(chǎn)評估法》出臺成為中國資產(chǎn)評估行業(yè)法制化和規(guī)范化進(jìn)程中的重要一步。

從2006年資產(chǎn)評估法起草組成立算起，《資產(chǎn)評估法》從構(gòu)想到現(xiàn)實走過了十年。在這世界經(jīng)濟(jì)加速一體化的十年中，評估立法具備了應(yīng)有的全球視野與國家高度——既博采眾長，從國際評估立法的先行者借鑒經(jīng)驗，緊跟國際主流趨勢；又觀而有取，取而有擇，在吸取成熟國家經(jīng)驗的同時，結(jié)合了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，創(chuàng)造出一套適合現(xiàn)階段國情的制度設(shè)計。同時《資產(chǎn)評估法》也存在著“多頭管理”行政管理體制未得到有效改善，法定評估界限定義不清，政府放權(quán)力度不足等缺陷。但正所謂“博觀而約取，厚積而薄發(fā)”，隨著不斷的借鑒、積累與創(chuàng)新，以《資產(chǎn)評估法》為代表的資產(chǎn)評估法律法規(guī)體系將不斷完善，資產(chǎn)評估行業(yè)將大有可為。

在我國所借鑒的眾多評估法律體系成熟的國家中，美國評估業(yè)以其法制化、規(guī)范化、評估業(yè)務(wù)綜合化、評估準(zhǔn)則向國際準(zhǔn)則趨同化等特點引領(lǐng)著國際評估業(yè)的發(fā)展趨勢。因此，本文將我國《資產(chǎn)評估法》同美國資產(chǎn)評估相關(guān)法律進(jìn)行比較，探尋兩者內(nèi)在聯(lián)系，分析差異，對資產(chǎn)評估行業(yè)法律規(guī)范的完善具有一定的指導(dǎo)意義。

一、中國資產(chǎn)評估法與美國資產(chǎn)評估法的相同點

（一）將評估行業(yè)監(jiān)管作為一項系統(tǒng)工程

作為美國評估領(lǐng)域最具代表性的法律文件，美國1989年頒布的《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興和實施法案》（FIRREA）中第11號強制法令《不動產(chǎn)評估改革法》①經(jīng)過多次修訂，本文以2010年最新《多得-弗蘭克金融改革法案》修正后的《不動產(chǎn)評估改革法》：Real Estate Appraisal Reform(as amended by the Dodd-Frank Act) [12 U.S.C.Section 3331-3355]為依據(jù)明確將評估行業(yè)監(jiān)管作為一項由政府部門、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、評估機(jī)構(gòu)以及評估師，乃至對上市公司進(jìn)行監(jiān)管的獨立中間機(jī)構(gòu)公眾公司會計監(jiān)督委員會（PCAOB）②2002年依據(jù)薩班斯法案（Sarbanes-Oxley Act）成立的對上市公司審計進(jìn)行監(jiān)督，既獨立于政府又獨立于行業(yè)自律組織的私營非營利機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)評估與上市公司審計活動關(guān)系密切因此間接受其影響共同參與的行為，從橫向來看，法律規(guī)范（FIRREA等），政府監(jiān)管，行業(yè)自律三層一體，從縱向來看，聯(lián)邦政府，州和地方政府與民間三級相互協(xié)同，最終將評估有關(guān)各方主體均納入管理范圍，有效降低評估風(fēng)險。美國FIRREA下的行業(yè)監(jiān)管體系如圖1所示。（1）在聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)監(jiān)察委員會（FFIEC）下設(shè)評估分會（ASC）負(fù)責(zé)監(jiān)督各州監(jiān)管機(jī)構(gòu)，行業(yè)協(xié)會以及全國范圍內(nèi)的評估活動。評估分會具有否決權(quán)，不直接監(jiān)督單個評估者，一旦發(fā)現(xiàn)某個州在評估師監(jiān)管存在問題，有權(quán)暫時取消整州評估師注冊及許可資格③見 [12 U.S.C.Section 3347(a).]。（2）聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門為其管理下的金融行業(yè)制定評估要求，監(jiān)督其遵守情況。（3）建立州和地方評估師管理部門，負(fù)責(zé)本區(qū)域評估師注冊和許可事宜，監(jiān)督評估師執(zhí)業(yè)。（4）賦予評估促進(jìn)會下的評估準(zhǔn)則委員會和評估師資格委員會在制度制定上相當(dāng)大的職能和責(zé)任。

圖1 FIRREA下的行業(yè)監(jiān)管體系

立足于規(guī)范評估行為，我國《資產(chǎn)評估法》同樣將行業(yè)監(jiān)管體制系統(tǒng)化。1991年，《國有資產(chǎn)評估管理辦法》由國務(wù)院以法令形式發(fā)布，標(biāo)志著我國首部對全行業(yè)進(jìn)行管理的行政法規(guī)正式出臺；1993年，為順應(yīng)行業(yè)自律管理的迫切要求，中國資產(chǎn)評估協(xié)會成立。然而在行政法規(guī)制度、行業(yè)自律管理得到建立和發(fā)展的期間，資產(chǎn)評估行業(yè)卻在法律上保持空白近三十年之久。此次《資產(chǎn)評估法》的頒布有效解決了這一歷史遺留問題，在橫向建立起由資產(chǎn)評估有關(guān)法律、政府部門規(guī)章、行業(yè)自律制度組成的一個綜合性、系統(tǒng)性的行業(yè)監(jiān)管體系。同時，《資產(chǎn)評估法》在第40條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府有關(guān)評估行政管理部門依據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理評估行業(yè)?！奔粗醒朐?、省、設(shè)區(qū)的市三級人民政府都有權(quán)行使監(jiān)督管理權(quán)。除中央政府主要負(fù)責(zé)頂層設(shè)計外，省市部門之間可視評估業(yè)務(wù)實際情況進(jìn)行省級集中監(jiān)管或省市共同監(jiān)管，如房地產(chǎn)評估、舊機(jī)動車評估等區(qū)域性強、業(yè)務(wù)量大的評估活動交由地方分別管理?！顿Y產(chǎn)評估法》建立起三級政府相互協(xié)調(diào)配合的評估業(yè)監(jiān)督管理層級制度，并與行業(yè)協(xié)會自律管理制度相結(jié)合，在縱向上系統(tǒng)完善了評估行業(yè)監(jiān)管體系。

（二）確立評估準(zhǔn)則法律地位

美國的評估法案誕生于美國上世紀(jì)的儲蓄與貸款危機(jī)。1976年眾議院商業(yè)小組委員會（House Subcommittee on Commerce）在提交的報告中指出“不恰當(dāng)評估所帶來的過高的抵押物價值給聯(lián)邦政府和金融業(yè)帶來巨大損失，放款人及金融機(jī)構(gòu)往往對評估人員施壓以獲得更高的評估值，同時聯(lián)邦政府也對其下金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所制定的有失公平和效率的評估標(biāo)準(zhǔn)缺乏作為?！雹蹹ennis,Kim A., Regulatory requirements for appraisals, Appraisal Journal[J],1992,7為此，F(xiàn)IRREA明確規(guī)定評估準(zhǔn)則不遲于該法令頒布后6個月內(nèi)提出草案，且必須12個月內(nèi)生效。與聯(lián)邦事務(wù)相關(guān)聯(lián)的所有評估活動必須符合評估準(zhǔn)則的要求。《美國評估準(zhǔn)則》（USPAP）在美國評估業(yè)基本準(zhǔn)則的重要地位在法律上正式得到確立。

我國的資產(chǎn)評估行業(yè)源于在國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革中保護(hù)國有資產(chǎn)的需要，但由于長期缺乏一部專門的法律，準(zhǔn)則一直缺乏必要的法律支撐，部分評估人員出現(xiàn)違背準(zhǔn)則的虛假評估行為，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，行業(yè)健康發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙。因此在《資產(chǎn)評估法》的法律框架下，為突出準(zhǔn)則這一行業(yè)發(fā)展的基石，我國評估準(zhǔn)則被賦予極高的法律效力，其法定地位也得以正式確立?！顿Y產(chǎn)評估法》不僅在七款法律條文中提到評估準(zhǔn)則，更在第四條明確規(guī)定“評估機(jī)構(gòu)及其評估專業(yè)人員開展業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)及評估準(zhǔn)則，遵循獨立、客觀、公正原則，評估機(jī)構(gòu)及其評估專業(yè)人員依法開展業(yè)務(wù)受法律保護(hù)”。遵循評估準(zhǔn)則成為評估機(jī)構(gòu)及評估從業(yè)人員的法定義務(wù)，“依法遵循評估準(zhǔn)則免責(zé)，違背評估準(zhǔn)則需追責(zé)”將成為法律實行后判斷評估機(jī)構(gòu)和評估專業(yè)人員執(zhí)業(yè)情況，解決法律糾紛，進(jìn)行仲裁的法律準(zhǔn)繩。

二、中國資產(chǎn)評估法與美國資產(chǎn)評估法的不同點

（一）評估領(lǐng)域的管理體制

美國評估法規(guī)定評估業(yè)實行在統(tǒng)一或綜合性的行業(yè)協(xié)會基礎(chǔ)上，政府下設(shè)評估統(tǒng)一管理部門進(jìn)行監(jiān)管的發(fā)展模式。1987年，為適應(yīng)行業(yè)發(fā)展的新要求，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展而相繼產(chǎn)生的評估行業(yè)自律管理組織如美國評估者協(xié)會（ASA）、美國評估學(xué)會（AI）、國際道路通行權(quán)協(xié)會（IRWA）等共同成立了美國評估促進(jìn)會（TAF），并得到FIRREA在法律上的承認(rèn)。同時基于統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會，法律規(guī)定政府也單獨成立評估分會與州和地方評估管理部門進(jìn)行評估業(yè)監(jiān)管。

我國的資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展過程中形成了包括資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、舊機(jī)動車鑒定估價和保險公估在內(nèi)的六大評估領(lǐng)域。由于我國市場經(jīng)濟(jì)體制尚未完善，相應(yīng)的六大專業(yè)難以自發(fā)地形成一個統(tǒng)一的行業(yè)，在行業(yè)發(fā)展成熟度不足的情況下，政府采用法律手段強制實行統(tǒng)一管理的難度較大。因此《資產(chǎn)評估法》第七條規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門按照各自職責(zé)分工，對評估行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理”，即由財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會實行分別管理。除此之外，《資產(chǎn)評估法》針對多個行業(yè)協(xié)會并存的現(xiàn)象并未做過多干預(yù)，僅要求各行業(yè)協(xié)會間應(yīng)建立相關(guān)機(jī)制，加強溝通協(xié)作與信息共享，并提出“根據(jù)需要制定共同的行為規(guī)范”的較低要求。

（二）準(zhǔn)則制定與頒布制度

美國FIRREA建立的準(zhǔn)則體系由行業(yè)到政府，自下而上層層遞進(jìn)。簡單概括為“行業(yè)協(xié)會下的美國評估準(zhǔn)則委員會（AQB）制定基本準(zhǔn)則，州和地方政府在AQB最低要求基礎(chǔ)上制定各自標(biāo)準(zhǔn)，各聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)根據(jù)各自特點制定附加標(biāo)準(zhǔn)?！保ㄈ鐖D2所示），評估分會的權(quán)力限于監(jiān)督，不直接參與各州標(biāo)準(zhǔn)的制定。法案規(guī)定“任何準(zhǔn)則都必須達(dá)到或超過AQB所制定的基本準(zhǔn)則，評估分會有權(quán)力確?；緶?zhǔn)則得到強制執(zhí)行”⑤見[12 U.S.C.Section 3345(e).]本款為最新修訂后版本。原先為“評估分會不得為各州制定有關(guān)評估師資格的能力或經(jīng)驗要求，包括最低標(biāo)準(zhǔn)。評估分會在標(biāo)準(zhǔn)制定方面的建議對各州是無效的”“本章并不限制任何聯(lián)邦管理部門或執(zhí)行機(jī)構(gòu)制定必要的或有利于其履行其法律責(zé)任的附加標(biāo)準(zhǔn)”⑥見 [12 U.S.C.Section 3345(d).]。

《資產(chǎn)評估法》規(guī)定我國實行自上而下、由政府到行業(yè)的準(zhǔn)則制定方式，即國務(wù)院有關(guān)評估管理部門負(fù)責(zé)頒布評估基本準(zhǔn)則，各全國性評估行業(yè)協(xié)會在基本準(zhǔn)則框架下開展本領(lǐng)域范圍內(nèi)的評估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則以及執(zhí)業(yè)道德準(zhǔn)則的制定工作。以財政部門主管的資產(chǎn)評估為例，《資產(chǎn)評估準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》由財政部以規(guī)范性文件形式發(fā)布，同時基本準(zhǔn)則授權(quán)中評協(xié)根據(jù)不同情況制定其他如《資產(chǎn)評估準(zhǔn)則——珠寶首飾》等具體的評估準(zhǔn)則項目。由政府發(fā)布基本準(zhǔn)則一方面體現(xiàn)了政府作為社會管理者在監(jiān)督評估執(zhí)業(yè)方面的重要作用以及立法者規(guī)范評估行為、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的立法目的；另一方面保證了評估基本準(zhǔn)則的地位，體現(xiàn)其原則性、通用性的特點。但必須注意的是，《資產(chǎn)評估法》所反映出的政府在準(zhǔn)則制定上“放權(quán)不足”現(xiàn)象易導(dǎo)致評估工作中理論與實務(wù)脫節(jié)，行業(yè)最新變化情況無法得到及時反映等問題，影響行業(yè)自律能力提升。

圖2 美國的準(zhǔn)則制定與頒布流程

（三）法律是否關(guān)注具體評估程序

美國等評估行業(yè)發(fā)展成熟的國家普遍將評估程序有關(guān)內(nèi)容融入一系列具體準(zhǔn)則中，不在評估業(yè)法律中單獨出現(xiàn)。如FIRREA僅規(guī)定“涉及聯(lián)邦交易的評估業(yè)務(wù)必須要有書面的評估報告”，對于具體的評估程序則更多出現(xiàn)在《部門聯(lián)合評估和估價指南》⑦Interagency Appraisal and Evaluation Guidelines 。1994年由美國貨幣監(jiān)理署(OCC)、聯(lián)邦儲蓄保險公司、聯(lián)聯(lián)邦儲備委員會、儲蓄管理局制定的適用于本部門的基本評估準(zhǔn)則要求，對評估人士的獨立性、評估報告、違規(guī)投訴等涉及評估程序內(nèi)容做了詳細(xì)規(guī)定。等細(xì)致化的行業(yè)補充準(zhǔn)則之中。

我國評估行業(yè)發(fā)展成熟度較低，資產(chǎn)評估師在執(zhí)業(yè)過程中常常缺乏必要的程序意識，給評估業(yè)務(wù)帶來風(fēng)險。同時，重視評估程序也是我國準(zhǔn)則體系的顯著特征。因此《資產(chǎn)評估法》在第四章單獨設(shè)立“評估程序”一章，對委托人選擇評估機(jī)構(gòu)、訂立合同并支付費用、投訴與異議，使用評估報告進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；對評估機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)承辦、法定評估業(yè)務(wù)開展、評估檔案保存、評估人員的現(xiàn)場調(diào)查、評估依據(jù)與方法選擇、評估報告的審核和出具等，分別以具體的法律條文予以明確。如資產(chǎn)評估法第26條詳細(xì)規(guī)定“評估專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)選擇評估方法，除依據(jù)評估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則只能選擇一種評估方法外，應(yīng)當(dāng)選擇兩種以上方法，經(jīng)綜合分析，形成評估結(jié)論，編制評估報告?！?/p>

三、資產(chǎn)評估行業(yè)法律規(guī)范的政策建議

法律對行業(yè)的影響是基礎(chǔ)性的，以美國FIRREA為代表的美國資產(chǎn)評估法律體系對美國評估行業(yè)乃至整個美國經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展產(chǎn)生了極為深遠(yuǎn)的影響，可以預(yù)見的是《資產(chǎn)評估法》也必將給我國資產(chǎn)評估行業(yè)帶來前所未有的發(fā)展機(jī)遇?！顿Y產(chǎn)評估法》實施過程中提出以下建議：

（一）政府進(jìn)一步放權(quán)，鼓勵行業(yè)自律

相比于“美國政府監(jiān)管行業(yè)自律模式”與德國“政府干預(yù)型管理模式”，我國正處于“政府監(jiān)管與行業(yè)自律并重”到“行業(yè)自律監(jiān)管為主體”的過渡階段?！靶≌笊鐣笔菄H主流趨勢，“簡政放權(quán)，政社分開”也是我國評估業(yè)管理改革的主旋律。隨著我國政府對評估行業(yè)的逐漸放權(quán)，評估行業(yè)自律性組織將更加的成熟和完善，我國資產(chǎn)評估法律應(yīng)更加鼓勵行業(yè)協(xié)會在評估業(yè)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，承擔(dān)更重大的職能和責(zé)任，最終形成行業(yè)自律監(jiān)管為主、政府監(jiān)管為輔的評估行業(yè)新模式，在這一過程中，《資產(chǎn)評估法》的提出將為我國資產(chǎn)評估行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展提供更多的法律保障。

（二）打破行業(yè)行政性條塊分割

由分散走向聯(lián)合是評估行業(yè)隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。打破行業(yè)分割，理順我國資產(chǎn)評估行業(yè)散亂狀況，有利于各行業(yè)間統(tǒng)一準(zhǔn)入條件、執(zhí)業(yè)行為、執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，消除內(nèi)部壁壘，有利于提高政府監(jiān)管效率，有利于評估行業(yè)做大做強，加速健康發(fā)展。從目前實際情況來看，法律尚不具備直接統(tǒng)一行業(yè)的條件，法制建設(shè)的首要任務(wù)是按照“統(tǒng)分結(jié)合”原則，引領(lǐng)行業(yè)間統(tǒng)一協(xié)調(diào)配合機(jī)制的形成。建立多功能的評估機(jī)構(gòu)，實施評估行業(yè)統(tǒng)一且分專業(yè)管理，依據(jù)《資產(chǎn)評估法》來協(xié)調(diào)我國各評估行業(yè)部門和整體之間的利益糾紛，借助《資產(chǎn)評估法》從法律層面解決實務(wù)中各評估專業(yè)的矛盾沖突。

（三）鼓勵評估機(jī)構(gòu)及評估人員廣泛參與

遵循科學(xué)民主的原則，提高評估人員參與程度一方面能夠充分反映行業(yè)發(fā)展前沿變化，體現(xiàn)法律專業(yè)性與先進(jìn)性，另一方面能夠有效平衡各方利益關(guān)系，保證法律或準(zhǔn)則出臺后的執(zhí)行力。因此在資產(chǎn)評估行業(yè)法律規(guī)范、資產(chǎn)評估準(zhǔn)則的制定與修訂工作中應(yīng)鼓勵更多評估機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員參與其中，為評估準(zhǔn)則的進(jìn)一步完善提供實務(wù)經(jīng)驗和有效建議，為我國評估行業(yè)的專業(yè)化、多元化和綜合化發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

（四）豐富法定評估內(nèi)容，重視金融領(lǐng)域的評估

進(jìn)一步完善法定評估制度，拓展我國資產(chǎn)評估行業(yè)的法定評估內(nèi)容，盡快補充與國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展息息相關(guān)的評估內(nèi)容，以適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展趨勢，比如金融領(lǐng)域，金融領(lǐng)域評估尤其是以抵押保證為目的的評估業(yè)務(wù)具有雙刃劍效應(yīng)，既可能是防范金融風(fēng)險的利器也可能是放大金融風(fēng)險的工具。隨著銀行信貸規(guī)模高速增長與房地產(chǎn)市場過熱現(xiàn)象的出現(xiàn)，金融評估領(lǐng)域暴露出政府監(jiān)管薄弱，信息公開機(jī)制不完善，評估專業(yè)人員缺乏，銀行發(fā)放貸款比例過高等一系列問題。為避免美國式儲蓄與貸款危機(jī)的重演，必須在法律層面上對金融評估加以規(guī)范。

［1］全國人大常委會法制工作委員會行政法室.中華人民共和國資產(chǎn)評估法解讀[M].中國法制出版社, 2016.7.

［2］王誠軍,譯.美國評估準(zhǔn)則[M].中國人民大學(xué)出版社,2009.7.

［3］張國春.宏觀與國際視野下的資產(chǎn)評估[J].中國資產(chǎn)評估, 2015(02).

［4］俞明軒.資產(chǎn)評估法的五大制度創(chuàng)新[J].中國經(jīng)濟(jì)報告, 2016(09).

［5］Dennis, Kim A..Regulatory requirements for appraisals.Appraisal Journal[J], 1992.7.