教育行政清單管理制度探索

陳健

2017年4月18日，浙江省嘉興市第五高級中學以會議紀要的形式，落實安全責任清單，強調按責任清單做好日常安全教育和提醒工作；4月24日，西安市高新區(qū)出臺政策推行教育行政權力清單制度——探索建立負面清單，推動公共權力公開透明運行，對辦學主體減少干擾，加強服務。近幾年來，“責任清單”“權力清單”“負面清單”逐漸成為高頻詞匯；清單管理理念日漸深入人心，這對于規(guī)范各級行政部門的權力和責任，有了更為清晰的指向和明確的準則。在教育領域，清單管理在教育行政部門的穩(wěn)步探索中已取得初步成效，一些學校也開始嘗試。

清單理念引入教育

“清單”，即記載有關項目的明細單。它最早用于財務領域，主要有薪水清單、賬目清單；后來逐漸延伸到其他領域。2013年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程?！边@是黨和國家為做好簡政放權，首次把清單的概念引入行政管理之中。

在教育方面，“權力清單”是與簡政放權、實現(xiàn)教育管辦評分離息息相關的。全國人大代表、湖北省人大常委會副主任周洪宇表示：教育管理體制改革是保障教育改革成功實施的需要。從根本上說，教育管理體制改革主要解決的是權力、責任在各級政府之間、政府與學校之間的分配問題，其中，教育的“放、管、服”改革和“管、評、辦”分離，是深化教育管理體制改革、解決現(xiàn)行教育管理體制弊端的主要途徑，而實行清單管理制度，就是深化教育領域監(jiān)管體制改革的舉措之一。

教育部在2014年6月出臺《關于改進評審評估評價和檢查工作的若干意見》中，第一次提到“三評一查”要實行目錄清單管理。2015年5月，教育部發(fā)布《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》明確提出：要建立教育行政權力清單和責任清單制度，在有條件的地方和學校開展負面清單管理試點；清單之外的事項，學?？勺灾魇┬?。

2016年4月26日，21世紀教育研究院聯(lián)合社會科學文獻出版社在北京舉行了《中國教育發(fā)展報告（2016）》新聞發(fā)布會。報告對108位縣級教育行政組織負責人開展了主題為“教育局長對教育簡政放權的態(tài)度”的問卷調查。調查指出：不同職務級別、工作年限、學歷水平和任前職務的教育局長，對教育“管辦評分離”政策的了解程度和認同程度基本一致，不存在明顯差異，其中，教育局長在“教育局應該建立教育行政權力清單和責任清單制度，并向社會大眾公開”這一項上認可度最高，達91.3%。

在建立權力清單制度上，各地教育行政部門進行了大量有益的探索。

2016年4月，陜西省咸陽市教育局決定進一步開展清權減權，依法依規(guī)修訂“五張清單”——行政許可項目清單、權力和責任清單、公共服務事項清單、隨機抽查事項清單和行政許可中介服務事項清單；7月，深圳市寶安區(qū)主導編制的《縣（區(qū)）全民國防教育工作評價標準》通過評審，寶安區(qū)主張國防教育實行軍地同責，將105項國防教育工作納入政府部門權責清單實行政績考核；10月，安徽省霍邱縣教育局上報審批的37項權力清單通過平臺錄入辦理，在縣政務服務中心的教育局窗口，實現(xiàn)了為民服務線下和線上同步進行；12月，安徽省廬江縣教育局在公布的權責清單流程圖中，不僅明確了辦理相關事項的程序流程，而且還列出了承辦機構、承諾時限、服務電話和監(jiān)督電話；2017年2月，長春市教育局開始部署涉及今年教育民生工作的12項任務清單；4月，杭州市拱墅區(qū)教育局在所屬事業(yè)單位教師招聘公告中，詳細列出了普通高校應屆畢業(yè)生、在職教師、留學人員及中外合作大學畢業(yè)生等各類身份人員報名所需材料清單。

建立清單制度非朝夕之事

權力清單制度的建立，為各地教育部門進一步規(guī)范行政權力運行，促進簡政放權、放管結合指明了方向，也為更多的學校和群眾辦事提供了方便。然而，對權力進行梳理，建立清單制度，不是一朝一夕就能完成的，必須要立足實際，穩(wěn)步推進。這從浙江省寧波市教育局的“清單管理”之路，就可以看到。

早在2015年，寧波市教育局就按照市政府深化“四張清單一張網(wǎng)”改革的要求，共梳理出教育權力清單56項、公共服務事項清單214項。2017年上半年，寧波市教育局在總結近兩年實踐經(jīng)驗的基礎上，以“減政放權、優(yōu)化流程、精簡環(huán)節(jié)”為目標，對教育權力清單、公共服務事項清單進行再次梳理，最終經(jīng)省、市編委辦確認，教育權力事項為33項，公共服務事項為40項。同時，綜合考慮總體改革進程和事項推進復雜程度等因素，寧波對梳理出的清單進行分類，第一批14項教育權力事項、第二批40項公共服務事項列入“最多跑一次”清單；而對其他目前尚未成熟實現(xiàn)一次性辦結條件的項目，則爭取年內逐步加以推進落實。

《教育》記者了解到：“最多跑一次”是浙江省政府今年重點推出的一項改革目標。浙江省希望用“最多跑一次”改革，促使各級各部門減權、放權、治權，形成覆蓋行政許可、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政服務等領域的“一次辦結”機制。在落實“最多跑一次”的過程中，浙江其他地市對于建立和完善權力清單制度也越來越細致——衢州市教育局提出了要每半年對規(guī)范性文件進行一次清理；麗水市教育局提出了建立權力清單網(wǎng)上動態(tài)調整機制。

在山東省，建立教育權力清單制度的過程也是一步步進行的。山東省教育廳網(wǎng)站設立了專題專欄“行政審批和權力清單”：自2016年1月轉發(fā)的山東省省級行政權力清單和山東省省級政府部門責任清單開始，在此后一年多的時間里，又陸續(xù)公布了涉及省教育廳層面的“行政審批清單”“行政許可和行政處罰事項目錄”“證明、蓋章類材料目錄”“公共服務事項目錄”“隨機抽查事項清單”五個清單。尤其是青島，清單管理制度的建立更是穩(wěn)扎穩(wěn)打，謹慎推進。

清單管理的學校探索

“學校是辦學的主體。教育有沒有活力，關鍵要看學校有沒有活力?！鼻鄭u市教育局局長鄧云鋒表示。青島市作為全國教育管、辦、評分離改革試點單位，2015年開始在建立教育行政部門權力清單、責任清單的基礎上，啟動實施學校管理權限清單制度試點，以清單形式明示學校管理權限的實施依據(jù)、工作流程、承辦機構、監(jiān)督投訴機構等，并接受社會監(jiān)督，全面推動學校管理權限的依法、規(guī)范、民主運行。2015年底，青島市教育局決定在市北區(qū)及青島十五中等8所學校試點學校管理清單制度。

《教育》記者了解到：青島市教育局此次把學校管理的基本權限、涉及師生切身利益的事項和重大決策事項納入清單目錄，同步將副校長和中層干部聘任、內部機構設置等在學校依法自主辦學方面具有關鍵作用的14項管理權限下放給學校，讓校長可以根據(jù)學校多樣化特色發(fā)展的需要，設置課程、選聘教師、支配經(jīng)費、配備設施等。管理清單以“一事一單”的方式，標明每件事項的監(jiān)督機構和聯(lián)系方法，并通過校園網(wǎng)向社會公示。同時，學校管理權限清單以“一事一單”的方式，明確管理權限的運行軌跡，并標明每件事項的監(jiān)督機構和聯(lián)系方法，通過學校網(wǎng)站向社會各界公示，強化學校內部和社會各界對辦學自主權的監(jiān)督。

2016年10月，青島十五中等8所學校正式向社會公布學校管理權限清單。根據(jù)青島市教育局規(guī)劃，全市中小學將于2017年底前全面實行清單管理。這意味著，政府放權、學校自治、社會參與、政校聯(lián)動的“清單管理”，逐步成為青島教育治理的新模式。半年多來，在試點學校的管理清單制度落地之后，改革效果初步彰顯出來：有的學校開始了走班式教學；有的學校開設了具有自己特色的課程，能夠有條件培養(yǎng)學生更多的興趣愛好；有的學?？梢园醋约旱囊鈭D選聘管理干部了……“允許校長在核定的職數(shù)內，按規(guī)定程序聘任副校長，自主設置內設機構、選任中層干部；允許市管學校在核準的用編進人計劃內，自主招聘緊缺、特色專業(yè)人才和重點院校優(yōu)秀畢業(yè)生；尊重教師職業(yè)特點，打破先筆試后面試的傳統(tǒng)選拔方式，推行面試前置遴選優(yōu)秀人才……管理權限清單制度的實施加快健全了學校自主發(fā)展、自我約束的運行機制，實現(xiàn)了權力運行的規(guī)范化、科學化、民主化，有助于加快現(xiàn)代學校制度建設?！鼻鄭u電子學校校長崔西展認為。

在2016年，山東濰坊的一些學校也開始推行自主管理權限清單制度。為落實學校辦學自主權，濰坊市教育局在66所中小學開展依法自主辦學試點，共出臺依法自主辦學權限清單34項、必須經(jīng)黨委（支部）研究的重大問題清單18項、校長依法自主辦學負面清單14項、中小學黨建工作清單27項?！叭媛鋵嵭ｉL負責制”是濰坊此次改革的一大亮點，具體來說，就是把副校長提名、中層干部聘任等干部管理權，課程開發(fā)與設置、教學改革等教育教學管理權，學生綜合素質評價、招生錄取等學生管理權，師德考核、職稱競聘、評優(yōu)樹先等教師管理權，學校經(jīng)費收支、資產(chǎn)管理等財產(chǎn)財務權，學校組織機構產(chǎn)生和重大事項決策權等，以清單的方式對學校職責權限予以明確。同時，濰坊市還建立了學校安全風險管理清單、市縣校三級巡查制度和“互聯(lián)網(wǎng)+學校安全”教育管理平臺，實現(xiàn)“一張清單管責任，一支隊伍管巡查，一個平臺管監(jiān)控”；進而確保全市教育系統(tǒng)保持安全穩(wěn)定，全市2056輛校車全年未發(fā)生安全責任事故，安全教育平臺使用率全省第一。

加強規(guī)范化與標準化

隨著時間的推移，在各級教育部門和試點學校的摸索中，對于清單的管理和運用是越來越成熟，清單制度也越來越完善，甚至帶有“清單”的詞匯也越來越多——除了權力清單、責任清單、負面清單之外，還涌現(xiàn)出問題清單、任務清單、報名材料清單、評審評比評估“三評”清單、傳統(tǒng)節(jié)日主題教育活動清單等。不過，清單管理模式從全國范圍看尚在探索階段，很多方面的問題要依靠實踐積累經(jīng)驗，慢慢完善。青島市教育局相關負責人表示：在學校層面，政校權責、學校內部治理結構等原則性問題無法可依，特別是涉及到權限下放等關鍵而敏感的問題，既要確保下放的權限具有可操作性，又要保障學校權力行使的規(guī)范與透明；而且，推進學校清單管理是一項系統(tǒng)工程，涉及市、區(qū)兩級多個政府部門，涉及各級各類學校，面臨政校關系調整、學校內部治理結構完善等多方面任務，統(tǒng)籌協(xié)調很有難度。

清單制度的規(guī)范化和標準化建設也是一大問題。北京大學政府管理學院教授、博士生導師袁剛指出：“一些地方政府公布的權力清單，雖五彩繽紛，卻存在著劃分權力的標準不統(tǒng)一，制度推行流程不統(tǒng)一，清單格式規(guī)范不統(tǒng)一，覆蓋的行政機關的層級不統(tǒng)一，公示渠道不統(tǒng)一等問題，這勢必影響權力清單公示的實效?！痹瑒倧娬{：發(fā)布權力清單給政府權力劃定邊界，把權力關進制度的籠子，不僅在于限制公權力濫用、遏制腐敗，還在于規(guī)范權力、督責政府，讓官員盡職盡責，方便問責監(jiān)督，以提高行政效率。公示權力責任清單，就是要方便群眾找到政府責任主管，最好是責任到人，遇事有人管，凡事不推諉，建立為人民服務的責任政府。

雖然面臨種種問題，但是“實行權力清單制度，公開權力運行過程和結果，健全不當用權問責機制，把權力關進制度籠子，讓權力在陽光下運行”仍是我們推行簡政放權、實現(xiàn)教育管辦評分離的主要改革方向。