新常態(tài)下投資促進(jìn)政策的再定位

馬碩

在經(jīng)過數(shù)十年兩位數(shù)的高速經(jīng)濟(jì)增長之后，到2011年前后，中國經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入7%-8%的增長區(qū)間，去年更是降低到6.7%的經(jīng)濟(jì)增長速度。這種增速的變化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的必然結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)增速結(jié)構(gòu)性而非周期性變化，由此中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向中高端發(fā)展的“新常態(tài)”。新常態(tài)的宏觀經(jīng)濟(jì)條件，加之國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易形勢的深刻變化，多重因素促使中國投資促進(jìn)工作進(jìn)入新階段，投資促進(jìn)政策必須主動認(rèn)識、適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，進(jìn)行相應(yīng)的再定位、再調(diào)整。

定位新變化

在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)的條件下，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的顯著特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)增長速度轉(zhuǎn)換，由原來的高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹懈咚僭鲩L；經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，由原來的粗放型向集約式發(fā)展轉(zhuǎn)變；經(jīng)濟(jì)增長的動力、資源配置方式都會發(fā)生相應(yīng)的變化，對投資促進(jìn)工作的對象、內(nèi)容和方式都帶來深刻影響。同時(shí)，土地和資源環(huán)境條件的約束更為明顯，也是影響投資促進(jìn)的重要因素。

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)增長速度向中高速轉(zhuǎn)換要求調(diào)整投資促進(jìn)的總體定位。近十多年來，投資促進(jìn)工作為我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了強(qiáng)大動力，是我國經(jīng)濟(jì)保持幾十年高速增長的重要因素。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的變化，導(dǎo)致投資促進(jìn)工作的角色也產(chǎn)生相應(yīng)變化。從最近十余年經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來看，在2008年國際金融危機(jī)之前，我國經(jīng)濟(jì)在較長時(shí)間內(nèi)保持了兩位數(shù)以上的增長，2008年受國際金融危機(jī)影響增長率回落到略低于兩位數(shù)；2009年到2010年經(jīng)濟(jì)增長率有所上升達(dá)到10.6%；此后幾年經(jīng)濟(jì)增速再次回落，至2016年穩(wěn)定在6.7%左右。經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速變化對投資促進(jìn)的影響主要體現(xiàn)在，增速變化內(nèi)含著經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素約束的增強(qiáng)，原有單純的低成本快速擴(kuò)張方式不可持續(xù)，投資促進(jìn)要從這一形勢出發(fā)理性調(diào)整思路，在工作重點(diǎn)上要更加注重對高端經(jīng)濟(jì)要素的引進(jìn)，在工作原則上要突出對于經(jīng)濟(jì)增速調(diào)整的適應(yīng)性；投資促進(jìn)的總體定位應(yīng)改變原有的以推動經(jīng)濟(jì)增長為主的模式，轉(zhuǎn)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)中高速增長的模式。

而發(fā)展方式向質(zhì)量效率型轉(zhuǎn)換也要求調(diào)整投資促進(jìn)的方向定位。在過去經(jīng)濟(jì)粗放式增長模式下，市場競爭主要靠數(shù)量擴(kuò)張來實(shí)現(xiàn)，環(huán)境承載能力已經(jīng)不堪重負(fù)，投資和消費(fèi)關(guān)系不匹配，收入分配差距較大，農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，就業(yè)總量壓力和結(jié)構(gòu)性矛盾并存等問題仍然比較突出。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上述不利局面是投資促進(jìn)工作的重要指向之一。為此，投資促進(jìn)工作應(yīng)當(dāng)適應(yīng)變化，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，把主攻方向調(diào)整到促進(jìn)高端產(chǎn)業(yè)和高端項(xiàng)目發(fā)展上來，完善引進(jìn)投資項(xiàng)目的評估，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，向質(zhì)量型、可持續(xù)發(fā)展型的招商引資政策轉(zhuǎn)變。

再者，增長動力向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換也要求調(diào)整投資促進(jìn)的動力定位。在過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，我國曾一度走高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出的發(fā)展路子，在當(dāng)前條件下，依靠要素驅(qū)動和投資驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)高速增長模式已難以為繼。要發(fā)展只有創(chuàng)新，迎頭趕上世界科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)革命的新一輪浪潮。經(jīng)過幾十年發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長的動力已經(jīng)發(fā)生巨大變化，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增長的動力正由投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，投資促進(jìn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，要從過去以招商引資帶來的資本投入拉動經(jīng)濟(jì)增長為主，轉(zhuǎn)換到聚集創(chuàng)新要素、聚集經(jīng)濟(jì)發(fā)展高端資源為主，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在通過高端創(chuàng)新要素和資源的驅(qū)動，來實(shí)現(xiàn)拉動經(jīng)濟(jì)增長的目的。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)要求通過大力推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)性和生活性服務(wù)業(yè)，逐步化解產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)等舉措，將進(jìn)一步提升我國產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈中的地位。投資促進(jìn)工作中，要注意選擇恰當(dāng)?shù)男袠I(yè)，重點(diǎn)引進(jìn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的，能夠優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的項(xiàng)目。

當(dāng)前投資促進(jìn)中的問題

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)對投資促進(jìn)工作帶來全方面的新要求。然而，與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求相比，當(dāng)前投資促進(jìn)工作還存在諸多問題，突出表現(xiàn)在市場與政府的關(guān)系、投資促進(jìn)理念、戰(zhàn)略和方式方法的調(diào)整等方面。對這些問題的充分認(rèn)識和認(rèn)真改善，事關(guān)投資促進(jìn)長遠(yuǎn)發(fā)展大局，應(yīng)當(dāng)是今后一個時(shí)期的主要努力方向。

當(dāng)前投資促進(jìn)存在的問題之一是，政府主導(dǎo)投資促進(jìn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的匹配性問題。

十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用，近年來圍繞這一方向進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，取得較大成效，經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)步在為投資促進(jìn)創(chuàng)造良好條件的同時(shí)，也提出了更高要求。但是在目前條件下，總體來看大部分地區(qū)投資促進(jìn)還是以政府主導(dǎo)，市場化程度不高。政府主導(dǎo)的投資促進(jìn)的確有利于加強(qiáng)宏觀調(diào)控，強(qiáng)力推進(jìn)工作落實(shí)，在改革開放以來的實(shí)踐中充分證明了其功效。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制需要不斷健全完善，政府主導(dǎo)的投資促進(jìn)模式不斷顯現(xiàn)出一些弊端，行政主體與市場主體不協(xié)調(diào)的方面也在顯現(xiàn)。政府作為行政主體，是公共管理組織而非商事主體，市場敏感度遠(yuǎn)低于政治敏感性。

再者，投資促進(jìn)市場化程度與新常態(tài)的適應(yīng)性不夠。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，投資促進(jìn)更應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向市場行為轉(zhuǎn)變，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，通常都是出于市場和商業(yè)利益考慮投資促進(jìn)問題。而由行政主體從事市場行為，容易出現(xiàn)政府對投資者的投資偏好了解不夠深入，決策失效，為達(dá)到目的不計(jì)成本等問題。行政意志與市場驅(qū)動也存在矛盾，由政府主導(dǎo)的招商活動往往受到行政意志的主宰，甚至在個別地區(qū)出現(xiàn)形象工程、不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際、超越當(dāng)?shù)匕l(fā)展階段的投資促進(jìn)行為，由利益驅(qū)動的市場化行為與政府不計(jì)成本的造勢行為形成矛盾，造成部分招商引資活動扭曲、失效的現(xiàn)象，其效果并不能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級。

其次，投資促進(jìn)的資源配置功能與新常態(tài)的要求存在差距。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐來看，隨著市場經(jīng)濟(jì)不斷深入以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的不斷深化，經(jīng)濟(jì)資源的稀缺性也越來越成為突出問題。這客觀要求不斷提高資源配置效率，市場配置資源是最為有效率的方式。這意味著，凡是依靠市場機(jī)制能夠帶來較高效率和效益，并且不會損害社會公平和正義的都要交給市場。但是目前的投資促進(jìn)模式下，投資促進(jìn)對于科學(xué)優(yōu)化資源配置的效果并不明顯，這也是當(dāng)前投資促進(jìn)工作需要大力轉(zhuǎn)變的一個重要方面。

政策的改進(jìn)方向

首先在政策的宏觀導(dǎo)向上，要實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)向政府統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變。

為了適應(yīng)新常態(tài)下的投資促進(jìn)改革，政府在投資促進(jìn)方面的職責(zé)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步集中到統(tǒng)籌政策的制定、頒布和實(shí)施，抓宏觀、抓大局，引導(dǎo)投資者在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，兼顧社會責(zé)任，守法經(jīng)營；統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，研究制定本地適合投資的產(chǎn)業(yè)目錄，引導(dǎo)投資方向。

同時(shí)，要改革投資管理體制，加快核準(zhǔn)制向備案制轉(zhuǎn)變，推行負(fù)面清單模式。

在投資促進(jìn)中，要致力于發(fā)揮市場在資源配置中的作用，這并不意味著不重視政府的作用，而是要明確政府職能，更好發(fā)揮政府作用。投資促進(jìn)中政府的職責(zé)和作用，主要應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，強(qiáng)化市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，營造良好的競爭環(huán)境。另一方面，要準(zhǔn)確定位政府部門和社會招商機(jī)構(gòu)的角色和互補(bǔ)關(guān)系，充分利用社會化機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，加快招商引資社會化進(jìn)程，市場能決定的政府不再參與。

還應(yīng)創(chuàng)新投資促進(jìn)政策導(dǎo)向，服務(wù)新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)中高速發(fā)展。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，投資促進(jìn)工作要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)中高速發(fā)展，必須加速投資促進(jìn)理念、內(nèi)容、技術(shù)現(xiàn)代化。投資促進(jìn)要轉(zhuǎn)變政策的總體導(dǎo)向，引導(dǎo)和推進(jìn)投資促進(jìn)方式創(chuàng)新，提高投資促進(jìn)的有效性。要通過現(xiàn)代信息技術(shù)和“云平臺”應(yīng)用，搭建完善的投資促進(jìn)信息網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，給我國“引進(jìn)來”和“走出去”雙向投資促進(jìn)工作提出了更高要求，投資促進(jìn)工作面臨新的問題和挑戰(zhàn)。投資促進(jìn)工作必須主動適應(yīng)國內(nèi)和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，不斷調(diào)整、優(yōu)化投資促進(jìn)戰(zhàn)略，扎實(shí)推進(jìn)投資促進(jìn)工作。

而且，政策還要有助于提升投資服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化投資環(huán)境。

包括投資前期服務(wù)、中期服務(wù)和后期服務(wù)在內(nèi)的投資服務(wù)，是投資促進(jìn)的核心內(nèi)容之一。通過前期和中期服務(wù)促成項(xiàng)目落地之后，就要及時(shí)跟進(jìn)、適時(shí)調(diào)整和完善投資后期服務(wù)。為了達(dá)到這個目的，就要及時(shí)完善政策、法律環(huán)境，改善投資促進(jìn)工作，以此為核心優(yōu)化投資軟環(huán)境，切實(shí)為投資者提供全方位的充分保障。同時(shí)，要著力構(gòu)建全方位、立體式、專業(yè)化的投資服務(wù)體系，針對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和引資特點(diǎn)，因地制宜創(chuàng)新個性化、定制化、專業(yè)化的服務(wù)，使外部資本進(jìn)得來、留得下、有發(fā)展。

（作者單位：中國人民大學(xué)）