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    北京如何布局微中心建設

    2017-06-10 23:32:59朱躍龍李金亞
    投資北京 2017年5期
    關鍵詞:小城鎮(zhèn)布局中心

    朱躍龍++李金亞

    建設“微中心”是深入推進落實《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)的重要舉措,對疏解非首都功能、推進供給側結構性改革、優(yōu)化城市空間布局、加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展各項工作深入推進,微中心建設逐步提上工作日程,但對于什么是微中心?本市微中心有何不同?微中心建設如何布局等問題,卻尚未達成廣泛共識,本文結合相關研究做一些初步探討。

    一、對微中心的理解與認識

    (一)建設微中心根本上是為了非首都功能疏解落地

    “微中心”的概念在《綱要》中被首次提出,其語境正是在“集中疏解”部分。我們認為,建設微中心的指向非常明確,其根本目的就是要為非首都功能疏解尋找分散式的承接地,對集中式疏解承接發(fā)揮重要的補充作用,為提升首都核心功能創(chuàng)造有利條件,這是對微中心的本質(zhì)要求。因此,理解微中心的內(nèi)涵必須要牢牢把握“疏解”這一要義。也可以說,微中心就是為了功能疏解才建設的,就是為了消化中心城的存量疏解資源而建設的,就是功能疏解的產(chǎn)物,重在“削減存量”,而不是為了建設微中心而建設微中心,重點不在“發(fā)展增量”。所以,那些沒有承接中心城功能疏解的“點”(園區(qū)、功能區(qū)、小城鎮(zhèn)等)不能稱其為微中心。從這一點理解,微中心與中心城就是承接與疏解的對應關系,微中心不可能脫離于中心城的功能疏解而自發(fā)建設。

    (二)微中心須具有五個方面的顯著特征

    《綱要》對“什么是微中心”并沒有過多闡述,只是指出:沿京滬、京廣、京九、京承、京張、京秦等方向鐵路通道,選擇若干中小城市,高起點、高標準建設若干定位明確、特色鮮明、職住合一、規(guī)模適度、專業(yè)化發(fā)展的“微中心”,發(fā)揮比較優(yōu)勢,推動非首都功能有序疏解。其中“定位明確、特色鮮明、職住合一、規(guī)模適度、專業(yè)化發(fā)展”,刻畫了微中心的五個顯著特征,需要深刻理解其內(nèi)涵:

    一是在功能定位上,要緊緊圍繞中心城非首都功能疏解這一根本指向。微中心可以有其他功能,比如城鎮(zhèn)布局的重要節(jié)點、帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等,但最主要的功能是要承接中心城功能疏解,同時微中心要具備功能承接的基本條件。我們認為,定位明確就是指承接中心城的疏解功能這一定位要明確。

    二是在外在形象上,要具有鮮明的特色。特色化是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的一個重要要求,對微中心更是如此。特色鮮明主要體現(xiàn)在微中心承接的具體產(chǎn)業(yè)或功能上,比如以承接大型國企、科研院所、大學、會議論壇、體育訓練基地等中心城功能和資源,逐步形成各具特色的微中心。

    三是在內(nèi)在功能上,要達到一定的綜合服務水平,能夠?qū)崿F(xiàn)職住合一。一方面微中心要有產(chǎn)業(yè)或功能主導的特色,另一方面微中心也要具備教育、醫(yī)療、文化、住房、環(huán)境等公共服務條件,能夠吸引人、留住人,實現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住合一,避免形成人口潮汐流動。這也要求微中心與中心城或新城要保持一定的空間距離,遵循特大城市圈30公里最佳輻射半徑(人口空間聚集特征相對穩(wěn)定的分界線)的發(fā)展規(guī)律,要使微中心保持一定的相對獨立性。

    四是在建設規(guī)模上,要適量適度,服從功能實現(xiàn)的需要。微中心建設要堅持減量化發(fā)展的原則,符合控制性、約束性發(fā)展的要求,控制開發(fā)強度,在建設規(guī)模、土地供應、人口容量等方面要有適度控制,不能貪大求全,肆意發(fā)展。

    五是在發(fā)展方向上,要走專業(yè)化發(fā)展的道路。微中心主要承接中心城疏解的某方面功能,因此,要堅持特色化培育、專業(yè)化發(fā)展,在大都市區(qū)中逐步形成專業(yè)化分工,以專業(yè)化形成的比較優(yōu)勢,不斷增強微中心的吸引力和承載力。

    (三)本市微中心具有一定特殊性

    《綱要》著眼于京津冀范圍布局微中心建設,對微中心有共性要求。而本市郊區(qū)距離中心城區(qū)更近,在疏解-承接關系上具有天然的比較優(yōu)勢。因此,本市微中心應該不同于河北、天津兩市的微中心,相比而言具有一定特殊性。

    一是在布局方向上,可以突破鐵路通道?!毒V要》提出沿京滬、京廣、京九、京承、京張、京秦等方向鐵路通道布局微中心,主要考慮交通便捷,通勤距離短,以時間換空間。由于本市高速公路、國道、軌道交通等路網(wǎng)發(fā)達,在同樣的通勤時間內(nèi)可以選擇的方向較多。因此,可以突破鐵路通道的布局限制,選擇沿高速公路、市郊鐵路、軌道交通通達的方向布局。

    二是在建設層級上,可以突破中小城市?!毒V要》提出選擇若干中小城市布局微中心,我們理解,這里的中小城市是指縣城以上,主要考慮要有一定的基礎條件。具體到本市來講,結合中心城-新城-鎮(zhèn)鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)體系結構,微中心可以定位在小城鎮(zhèn)及以上,且應以小城鎮(zhèn)為主。主要考慮本市小城鎮(zhèn)經(jīng)過近些年發(fā)展建設,已具備較好的發(fā)展基礎,符合承擔疏解功能條件的小城鎮(zhèn)不在少數(shù),通過微中心建設既可以承接中心城功能疏解,還可以帶動本地城鎮(zhèn)化加快發(fā)展,對推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作用更加顯著。

    二、本市微中心建設需要重點關注的問題

    微中心建設是一項系統(tǒng)工程,《綱要》對微中心建設提出了綱領性的要求,但在具體推進工作過程中,還需要重點關注以下幾個問題:

    一是微中心的選擇落地問題。微中心是要規(guī)劃建設的,《綱要》給出了微中心的布局方向,但具體建在哪兒,落在哪個小城鎮(zhèn),首先有一個如何選擇的問題。具體而言,需要綜合考慮小城鎮(zhèn)的地理區(qū)位、交通條件、現(xiàn)有發(fā)展基礎、未來發(fā)展?jié)摿σ约案鞣N改革先行先試的政策優(yōu)勢等因素。其中,最重要的選擇標準是小城鎮(zhèn)的區(qū)位條件和發(fā)展基礎。

    二是微中心的規(guī)劃數(shù)量問題。本市微中心要建幾個?建設時序怎么安排?這也是微中心建設要回答的問題。微中心建多少取決于中心城的疏解資源有多少,要以疏解定承接,并綜合考慮京津冀范圍內(nèi)的承接布局,三地之間要在明確承接分工的基礎上確定一個適當比例。在微中心的建設時序上,要與疏解工作的推進力度以及時序安排相匹配,疏解與承接要同步考慮。同時,要避免各區(qū)搞平均主義,為建設微中心而建設微中心,在數(shù)量安排上要量力而行,成熟一批推進一批,先試點示范再逐步推進。

    三是微中心的建設模式問題。微中心不同于重點鎮(zhèn),不同于特色鎮(zhèn),在資源環(huán)境緊約束條件下,微中心建設要重點關注模式創(chuàng)新。要注重規(guī)劃先行,創(chuàng)新“三規(guī)合一”以及“多規(guī)合一”的政策機制,實現(xiàn)“一張藍圖干到底”。要注重挖潛土地資源,借鑒國內(nèi)外城市更新的經(jīng)驗,促進集體建設用地減量騰退。注重創(chuàng)新投融資模式,發(fā)揮市場機制作用,積極吸引社會資本投入。注重城市管理端口前移,統(tǒng)籌規(guī)劃建設管理三大環(huán)節(jié),提升微中心管理水平。

    四是微中心與特色小城鎮(zhèn)關系問題。當前,特色小城鎮(zhèn)建設方興未艾,從國家層面大力推進,并越來越受到地方政府及社會企業(yè)的高度關注,掀起一股特色小城鎮(zhèn)建設熱潮。微中心與特色小城鎮(zhèn)既有聯(lián)系又有區(qū)別,共同點是都在小城鎮(zhèn)建設,都注重突出特色功能,最主要的區(qū)別是微中心必須要對接中心城功能疏解,而特色小城鎮(zhèn)可以結合中心城功能疏解,也可以不承接中心城功能疏解。因此,特色小城鎮(zhèn)的內(nèi)涵要比微中心的內(nèi)涵更大些,適合建設微中心的小城鎮(zhèn)范圍更小一些。

    三、本市微中心建設布局建議

    (一)布局選擇微中心的必要條件

    一是交通條件較好。位于交通干道沿線,或者重要交通網(wǎng)絡節(jié)點上。隨著京津冀的交通布局由放射狀向網(wǎng)格狀發(fā)展,微中心選擇在重要的交通網(wǎng)絡節(jié)點上,可以方便與中心城、周邊區(qū)域的聯(lián)系,避免大都市中心單向流動的通勤模式。在微中心與中心城區(qū)的通勤時間上,以半小時至一小時為宜。

    二是發(fā)展條件較好。一方面,在基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域有較好的發(fā)展基礎,城市管理服務水平較高,具有較好的產(chǎn)城融合、職住匹配發(fā)展的基礎。另一方面,具有一定特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),能夠承接中心城區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)疏解,有一定建設空間,有較好的規(guī)劃和土地條件,能夠吸引社會力量參與小城鎮(zhèn)建設。

    三是具有地緣優(yōu)勢。首先,是區(qū)域性的小中心,或者有潛力成為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心,能夠發(fā)揮對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射和服務作用。其次,要與中心城、新城保持一定空間距離,盡量避免城區(qū)的“虹吸”效應。第三,鄰近津冀兩地,有利于帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

    四是具有政策優(yōu)勢。能夠集成現(xiàn)有政策支持的區(qū)域,有利于推進微中心加快建設。如北京城市副中心周邊區(qū)域、北京新機場非拆遷區(qū)域、延慶冬奧會與世園會周邊、二道綠隔地區(qū)“五區(qū)六鎮(zhèn)”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地試點地區(qū)等。國家級改革試點區(qū)域也可以作為優(yōu)先考慮因素,如通州區(qū)、房山區(qū)、大興區(qū)的國家新型城鎮(zhèn)化綜合改革試點,大興區(qū)的國家集體經(jīng)營性建設用地入市試點,房山區(qū)和平谷區(qū)的國家中小城市改革試點等。

    (二)微中心布局建議

    目前,全市共有182個鎮(zhèn)鄉(xiāng),其中74個已全部或部分納入中心城或新城規(guī)劃范圍,108個為相對獨立發(fā)展的小城鎮(zhèn),包括42個重點鎮(zhèn)、66個一般鎮(zhèn)。本文依據(jù)上述4個條件在108個小城鎮(zhèn)中進行初步篩選:

    1.交通條件較好的。位于鐵路、城鐵、高速公路、國道沿線,且有站點或出入口的小城鎮(zhèn)。具體包括京昆高速(京廣線方向)沿線的韓村河鎮(zhèn)、長溝鎮(zhèn),新機場、大廣高速(京九線方向)、京臺高速(京滬鐵路)沿線的榆垡鎮(zhèn)、龐各莊鎮(zhèn)、安定鎮(zhèn)、魏善莊鎮(zhèn),京滬高鐵二線規(guī)劃站點的永樂店鎮(zhèn)、于家務回族鄉(xiāng),京張城際規(guī)劃站點的八達嶺鎮(zhèn)、康莊鎮(zhèn)等。

    2.發(fā)展條件好的。綜合考慮公共財政收入、公共服務設施、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)面積等體現(xiàn)發(fā)展基礎和潛力的因素,可以重點考慮臺湖鎮(zhèn)、西集鎮(zhèn)、縣鎮(zhèn)、永樂店鎮(zhèn)、龐各莊鎮(zhèn)、魏善莊鎮(zhèn)、北七家鎮(zhèn)、竇店鎮(zhèn)、馬坊鎮(zhèn)、古北口鎮(zhèn)。

    3.具有地緣優(yōu)勢的。如康莊鎮(zhèn),有冬奧會、世園會重大項目帶動,還鄰近河北,有利于促進協(xié)同發(fā)展。如雁棲鎮(zhèn),是周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的就業(yè)和教育、醫(yī)療等公共服務中心,距離懷柔和密云新城有一定距離,可以保持一定獨立性,現(xiàn)已具備一定獨特功能。

    4.具有政策優(yōu)勢的。如城市副中心周邊區(qū)域的臺湖鎮(zhèn),大興新機場非拆遷區(qū)域的禮賢鎮(zhèn)、榆垡鎮(zhèn)、安定鎮(zhèn)、魏善莊鎮(zhèn)、龐各莊鎮(zhèn),延慶冬奧會、世園會周邊的八達嶺鎮(zhèn)、康莊鎮(zhèn)、大榆樹鎮(zhèn)、張山營鎮(zhèn),二道綠隔地區(qū)“五區(qū)六鎮(zhèn)”統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地試點地區(qū)的長辛店鎮(zhèn)、青云店鎮(zhèn)、高麗營鎮(zhèn)等。以及小湯山、榆垡、后沙峪、縣等14個國家級重點鎮(zhèn),小湯山、長溝、古北口等3個已納入國家創(chuàng)建培育名單的特色小城鎮(zhèn)。

    根據(jù)上述4個條件,共有30多個小城鎮(zhèn)可以考慮,有的符合多個條件,有的僅符合一個條件。下一步還要根據(jù)每個小城鎮(zhèn)具體條件的優(yōu)劣、符合條件的多少進行綜合評價,優(yōu)中選優(yōu),納入先期規(guī)劃建設微中心的備選方案。

    (作者單位:北京市經(jīng)濟與社會發(fā)展研究所)

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