在城市房屋征收中發(fā)揮人大作用的對策

鄒愛華+儲貽燕

[摘 要] 當(dāng)前，我國人大沒有在城市房屋征收中發(fā)揮應(yīng)有的職能作用。由于多種因素影響，城市房屋征收糾紛頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象和社會的穩(wěn)定。為了構(gòu)建和諧社會，擴(kuò)大城市房屋征收的社會效益，我國應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)資本主義國家立法機(jī)關(guān)在城市房屋征收中的做法，充分發(fā)揮各級人大在城市房屋征收中的作用：一是立法作用，規(guī)范城市房屋征收行為的法律條款。二是決策作用，對部分重要的房屋征收做出決定。三是監(jiān)督作用，對房屋征收決定的執(zhí)行過程進(jìn)行協(xié)調(diào)與監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞] 人大；人大常委會；人大代表；城市房屋征收；立法；監(jiān)督

[中圖分類號] D624 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）06-0025-13

當(dāng)前我國進(jìn)入了社會矛盾多發(fā)期，為了建設(shè)和諧社會，應(yīng)改革相關(guān)制度，協(xié)調(diào)解決各種矛盾。其中，城市房屋征收矛盾就需要花大氣力加以解決。人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國家權(quán)力，應(yīng)當(dāng)在城市房屋征收中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一、城市房屋征收活動頻頻引發(fā)糾紛及其原因分析

自2003年以來，隨著我國各地城市建設(shè)的快速發(fā)展，城市房屋征收工作量不斷增加，房屋征收中遇到的矛盾不斷升級。由于一些單位征收1補(bǔ)償不到位、征收安置不落實，工作方法不當(dāng)，導(dǎo)致城市房屋征收活動引發(fā)了眾多的糾紛，甚至惡性事件。

很顯然，各地頻發(fā)的房屋征收引發(fā)的惡性事件表明房屋征收過程中的操作不當(dāng)，將會造成政府和老百姓之間的緊張狀態(tài)，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。為了緩解這種緊張狀態(tài)，國務(wù)院辦公廳在2010年發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，該通知的精神基本與2003年的相一致，都是要求各級地方政府在征收房屋過程中要依法辦事，避免惡性事件的發(fā)生?？墒牵撏ㄖ男Чc7年前的一樣，該通知下發(fā)后，各級地方政府實施的房屋征收引發(fā)的惡性事件仍然不斷地見諸報刊。例如，2010年江西省撫州市宜黃縣的房屋征收導(dǎo)致的自焚事件。9月10日，在江西省撫州市宜黃縣鳳岡鎮(zhèn)，葉忠誠等3人為了阻止政府實施的強(qiáng)制拆除房屋的行為，點火自焚，最后導(dǎo)致葉忠誠傷重死亡，另外2人重傷。9月17日晚，撫州市委決定對宜黃縣“9·10”征收自焚事件中的8名責(zé)任人進(jìn)行處理，其中，立案調(diào)查宜黃縣委書記邱建國和縣長蘇建國[1]。

面對原有的城鎮(zhèn)房屋拆遷辦法所引發(fā)的眾多惡性事件，國務(wù)院決定改弦更張，于2011年1月21日頒布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。根據(jù)該條例，城鎮(zhèn)房屋的征收主體由原來的用地單位擔(dān)任改為由被征收房屋所在地的縣級地方人民政府擔(dān)任，與此相應(yīng)的是，被征收房屋的拆除責(zé)任由原來的用地單位承擔(dān)改為由被征收房屋所在地的縣級地方人民政府承擔(dān)。遺憾的是，即使有了重大變化，但是由于城市房屋征收還是由各級地方人民政府負(fù)責(zé)實施，情況并沒有得到改善。例如，2013年黑龍江省鄭國存自焚事件。7月5日上午，家住黑龍江省北安市十二道街的鄭國存跑到北安市行政辦公中心門前點火自焚，最后不治身亡。該事件的導(dǎo)火索是在雙方?jīng)]有達(dá)成協(xié)議的情形下，鄭國存的房屋被開發(fā)商私自拆除，鄭國存與開發(fā)商之間無法就補(bǔ)償數(shù)額達(dá)成一致，無奈之下走了極端[2]。2013年河北省許更武被毆打致死事件。9月1日下午，在阻擋開發(fā)商強(qiáng)行拆除房屋的過程中，家住河北省安國市東關(guān)街的個體戶主許更武遭到手持木棍的人員毆打，后被送到醫(yī)院治療，無效死亡[3]。

城市房屋征收活動頻頻引發(fā)惡性糾紛的原因是多方面的，具體分析如下：

首先，城市政府存在著在建設(shè)資金短缺的條件下快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動。沖動一是來自快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力。根據(jù)馬克思主義歷史唯物主義的觀點，新的社會形態(tài)之所以能夠取代舊的社會形態(tài)，是因為舊的社會形態(tài)不能滿足生產(chǎn)力發(fā)展的需要了，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。為了推動生產(chǎn)力的發(fā)展，人類社會就會消滅舊的社會形態(tài)，而建立新的社會形態(tài)。根據(jù)這個觀點進(jìn)行推導(dǎo)，我們就可以得出一個結(jié)論，既然資本主義社會形態(tài)是舊的社會形態(tài)，而社會主義社會是新的社會形態(tài)，那么與資本主義社會相比較，社會主義社會能夠更快地促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。既然社會主義社會能夠更快地促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，那么社會主義社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度就不能低于資本主義社會。中國共產(chǎn)黨人接受了馬克思主義的這個理論。早在《論聯(lián)合政府》中，毛澤東就指出，評判中國政黨的政策及其實踐的好壞和作用大小的最根本標(biāo)準(zhǔn)是：它與中國人民的生產(chǎn)力的發(fā)展之間的關(guān)系。促進(jìn)中國人民生產(chǎn)發(fā)展的政策和實踐就是好的，越能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，作用就越大，反之亦然[4]。后來，在社會主義改造完成后的1957年2月27日，毛澤東指出，與舊時代生產(chǎn)關(guān)系相比較，社會主義生產(chǎn)關(guān)系更適合生產(chǎn)力的發(fā)展，原因在于社會主義社會能夠容許生產(chǎn)力快速發(fā)展，其發(fā)展速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過舊社會[5]。

為了證實這個理論的正確性，追求高速度的社會主義建設(shè)路線和“超英趕美”的思想被毛主席提了出來，并在全黨獲得通過。毛主席對超過美國進(jìn)行了理論闡釋：根據(jù)馬克思主義理論，社會主義有優(yōu)越性，社會主義社會現(xiàn)在已經(jīng)在中國建立了，既然如此，如果我們不能在五六十年內(nèi)超過美國，我們就面臨著滅亡的危險，這是我們不能接受的結(jié)果。所以，我們不僅有超過美國的可能性，而且我們超過美國是必需的和應(yīng)該的[5]。鄧小平同志也認(rèn)同社會主義社會能夠更快地促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展這個理論。

1992年初，在武昌、深圳等地的談話中，鄧小平同志強(qiáng)調(diào)要注意我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度：經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度慢意味著經(jīng)濟(jì)停步，甚至可以說是倒退。當(dāng)前我國周邊的一些國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度超過了我國，如果我國發(fā)展得太慢或者不發(fā)展，有可能危及社會穩(wěn)定。我們應(yīng)當(dāng)加快發(fā)展，力爭用20年左右的時間超過亞洲“四小龍”應(yīng)當(dāng)成為廣東的目標(biāo)，全國的經(jīng)濟(jì)總量則應(yīng)當(dāng)隔幾年就上一個臺階。雖然我國發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能僅僅追求速度，也要注重穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，但是，不能絕對化地理解穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，穩(wěn)定和協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)是相對的。中國是一個大國，但尚處于發(fā)展中，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可能是四平八穩(wěn)的，我國應(yīng)當(dāng)盡可能快地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，發(fā)展才是硬道理[6]377。二是來自地方政府謀求政績的自我要求。為了快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中央人民政府在考核地方人民政府的政績時，自然會以地方人民政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成果為主，地方人民政府的領(lǐng)導(dǎo)為了獲得好的政績以便加官進(jìn)爵，自然會加快發(fā)展速度。

如果有充足的資金做后盾，快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)可能還不會引發(fā)眾多惡性糾紛。遺憾的是，許多城市人民政府是在資金缺乏的背景下快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的，這就可能導(dǎo)致地方政府為了節(jié)約建設(shè)成本，降低房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在實際的執(zhí)行過程中，引起百姓不滿從而導(dǎo)致沖突。

其次，是法院難以提供和平解決糾紛的平臺。雖然根據(jù)憲法第126條規(guī)定，人民法院可以依法獨立行使審判權(quán)，任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體或者個人都不能干涉其審判活動。但是在實踐中，各地人民法院獨立審判案件的司法權(quán)遭到了破壞。原因在于當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ喝狈Κ毩⒌娜耸聶?quán)[7]和財權(quán)[8]，各地人民法院則淪為其工具，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展“保駕護(hù)航”。也就是說，人民法院的判決不能嚴(yán)格依照法律作出，而是與當(dāng)?shù)厝嗣裾姆结樥呋蚴┱庀虮３忠恢?。因而，法律的公正性得不到體現(xiàn)，損害了許多公民對法律的信仰與感情[9]。

再次，是老百姓缺乏用法律方式解決糾紛的習(xí)慣。中國當(dāng)前的法治還不完善，人治的痕跡比較嚴(yán)重，當(dāng)老百姓與地方人民政府就房屋征收發(fā)生糾紛時，老百姓對地方人民政府的政策和解釋往往持一種不相信的態(tài)度，老百姓變成了“老不信”[10]。老百姓不相信通過行政復(fù)議或者行政訴訟能夠和平地解決糾紛，而是相信通過越級上訪，尋求更高級別的人民政府或者官員出面才能解決問題，老百姓現(xiàn)在是信訪而不信法[11]。在不愿意通過法律方式和平解決糾紛的背景下，當(dāng)面對地方政府或者開發(fā)商的強(qiáng)制拆房行為時，老百姓往往采取例如自殘等極端行為加以對抗，以死相拼，希望制造嚴(yán)重的事件，以引起更高級別的人民政府或者官員重視，從而解決問題，維護(hù)自己所認(rèn)為的正當(dāng)權(quán)益。

除此之外，還有一個很重要的原因是當(dāng)?shù)厝舜鬀]有發(fā)揮應(yīng)有的作用，未對人民政府形成有效制約。

首先，全國人大沒有發(fā)揮立法作用，制定規(guī)范城市房屋征收行為的法律。2000年通過的《中華人民共和國立法法》第8條第1款第6項的規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律。根據(jù)該項規(guī)定，城市人民政府征收非國有的房屋時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)全國人大或者其常務(wù)委員會通過的法律進(jìn)行。遺憾的是，到目前為止，全國人大及其常務(wù)委員會并沒有制定規(guī)范城市人民政府征收非國有房屋行為的法律。只是在2007年通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》，修訂了《城市房地產(chǎn)管理法》，在該法第一章“總則”中增加了一條，作為第6條。該條規(guī)定，國家出于公共利益的需要，可以征收單位和個人在國有土地上的房屋，在征收房屋的時候需要給予補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；同時還規(guī)定，如果被征收的房屋是個人住宅，國家在征收個人住宅時給予的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)保障被征收人有住房居住。國家征收國有土地上的房屋的具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定。該決定在形式上滿足了《立法法》的要求，通過修改《城市房地產(chǎn)管理法》授權(quán)了國務(wù)院制定征收國有土地上的非國有房屋的具體管理辦法，使城市人民政府的征收行為有法可依。據(jù)此，國務(wù)院于2011年出臺了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，該條例就是針對國家征收國有土地的上的非國有房屋的具體管理辦法。即便如此，全國人大及其常務(wù)委員會并沒有在實質(zhì)上落實《立法法》的規(guī)定。因為按照規(guī)定，全國人大及其常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)的法律條款來規(guī)范城市人民政府征收國有土地上的非國有房屋的行為，而不能僅僅在《城市房地產(chǎn)管理法》中授權(quán)國務(wù)院制定具體的辦法，由地方人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定來征收國有土地上的非國有房屋，如此將導(dǎo)致地方人民政府征收國有土地上的非國有房屋時的依據(jù)并不是法律條款，而是國務(wù)院的行政法規(guī)。

其次，城市人大沒有發(fā)揮決策作用，對部分重要的房屋征收做出決定。根據(jù)《憲法》第104條的規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、 決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項。據(jù)此，可以討論的一個問題是某個城市在征收國有土地上的非國有房屋時，在某些情形下，如果這些征收事項構(gòu)成重大事項，其決定應(yīng)當(dāng)由同級人民代表大會常務(wù)委員會做出。依據(jù)我國的國情，同時借鑒國外的規(guī)定，筆者認(rèn)為房屋征收決定應(yīng)當(dāng)由地方人民代表大會常務(wù)委員會做出，而不能由當(dāng)?shù)厝嗣裾龀龅挠幸韵虑樾危撼鞘腥嗣裾枰魇沾罅糠课?；擬被征收房屋是優(yōu)秀歷史建筑或者文物；擬被征收的房屋用于的項目是公共利益和商業(yè)利益混合的項目?？墒牵鶕?jù)國務(wù)院頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條的規(guī)定，不管什么情形下的房屋征收決定都是由市、縣級人民政府做出。

最后，城市人大沒有發(fā)揮監(jiān)督作用，對房屋征收決定的執(zhí)行過程進(jìn)行協(xié)調(diào)。根據(jù)《憲法》第104條的規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)監(jiān)督本級人民政府和人民法院工作，可以撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。據(jù)此可知，縣級以上的地方人民代表大會常務(wù)委員會擁有監(jiān)督職能，可以對房屋征收決定的執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，包括征收補(bǔ)償方案的制定及其實施，征收決定實施過程的糾紛解決等問題?？墒?，在實踐中，城市人大并沒有在城市房屋征收決定的執(zhí)行過程中發(fā)揮監(jiān)督職能，對房屋征收決定執(zhí)行過程中的一些問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。

二、國外立法機(jī)關(guān)在城市房屋征收中的作用及其啟示

西方發(fā)達(dá)資本主義國家的土地以私有制為主，不動產(chǎn)的征收主要是指土地征收，沒有區(qū)分土地征收和房屋征收，房屋被征收只是土地被征收時的附帶結(jié)果。

西方發(fā)達(dá)資本主義國家的立法機(jī)關(guān)充分發(fā)揮了立法作用，都制定了土地征收法。在美國、德國和加拿大這樣的聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)沒有制定全國統(tǒng)一適用的土地征收法，而是聯(lián)邦的各個組成部分（邦、州或者?。┲贫ǜ髯缘耐恋卣魇辗?。在英國、法國和日本這樣的單一制國家，國家立法機(jī)關(guān)制定有全國統(tǒng)一適用的土地征收法。

西方發(fā)達(dá)資本主義國家的立法機(jī)關(guān)在有些情形下還發(fā)揮決策作用，由立法機(jī)關(guān)對特殊土地的征收做出決定。例如，《英國土地征收法》規(guī)定征特殊的土地時，未經(jīng)國會同意，征收命令不能生效1。這些特殊的土地是以下幾類：一是地方政府和公用事業(yè)單位擁有的土地 2；二是授權(quán)受托人管理的國家信托財產(chǎn)3；三是廢棄的墓地、公園、公共娛樂場所、《英國圈地法》規(guī)定的共用地、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村綠化地以及油田和礦區(qū)4 。法國在1958年以前存在著立法征收。所謂立法征收，就是通過議會制定法律，國家根據(jù)該法律征收特別重要的土地。只不過這種制度在1958年改革時被廢除了[12]。加拿大的《馬里托巴省土地征收法》規(guī)定，當(dāng)本省需要征收土地，而由代理人充當(dāng)土地征收申請人時，土地征收審批決定由立法機(jī)關(guān)根據(jù)執(zhí)行委員會成員提交的代理人的報告做出5。根據(jù)《基本法》第14條第3款第1句的規(guī)定，德國聯(lián)邦憲法法院將德國的土地征收分為兩種，一種是立法征收，即通過立法機(jī)關(guān)直接立法進(jìn)行征收，另一種是行政征收，即行政機(jī)關(guān)根據(jù)立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行征收[13]。立法征收實際上是立法機(jī)關(guān)充當(dāng)了土地征收的審批機(jī)關(guān)，只不過德國很少運用立法征收。在美國，在科羅案判決之前，不同的州對征收審批機(jī)關(guān)的規(guī)定不同，從總體上來講，存在著三種模式。第一種是由法律授權(quán)擁有征收權(quán)的行政主體自己決定，即由行政機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)可以征收土地的其他組織自己決定，如紐約州。在這種模式下，征收決定由行政主體自己做出，被征收人如果對行政主體征收決定不服的，可以向法院起訴尋求救濟(jì)；第二種是由法院決定，如佛羅里達(dá)州和西弗吉尼亞州。在這種模式下，行政主體自己不能就征收做出決定，而是必需向有管轄權(quán)的法院起訴，由法院決定行政主體提出的征收申請能否實施；第三種是由立法機(jī)關(guān)決定，如康涅狄格州。在這種模式下，行政主體自己不能就征收做出決定，而是必需向當(dāng)?shù)氐牧⒎C(jī)關(guān)提出申請，由立法機(jī)關(guān)決定行政主體提出的征收申請能否實施。在科羅案判決之后，有的州修改了土地征收的審批機(jī)關(guān)，賦予了立法機(jī)關(guān)對個案的審批權(quán)，例如猶他州。該州修改后的土地征收法規(guī)定，當(dāng)市、縣和鎮(zhèn)是征收申請人時，非經(jīng)當(dāng)?shù)氐牧⒎C(jī)關(guān)同意，它們不得征收財產(chǎn)6。另有州規(guī)定征收特定的土地時，由立法機(jī)關(guān)審批決定，如俄亥俄州。該州修改后的土地征收法規(guī)定，只有當(dāng)立法機(jī)關(guān)認(rèn)為征收處于衰敗地區(qū)或貧民窟的財產(chǎn)屬于公共需要時，才能征收這樣的財產(chǎn)7。還有的州規(guī)定，未經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批同意，不得通過征收將一個私人的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給他人，如佛羅里達(dá)州。該州修改后的土地征收法規(guī)定，需經(jīng)該州參眾兩院3/5的絕對多數(shù)同意，才能通過征收將一個私人的財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給他人1。另外，在立法機(jī)關(guān)就是征收審批機(jī)關(guān)的一些州，提高了通過征收申請的門檻，例如，康涅狄格州。在科羅案判決之前，開發(fā)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行城市改造，征收私人財產(chǎn)時，只需要城市議會過半數(shù)的簡單多數(shù)同意。在科羅案判決后，該州修改后的土地征收法則規(guī)定，未經(jīng)城市議會2/3的絕對多數(shù)同意，開發(fā)機(jī)構(gòu)不得通過征收獲得不動產(chǎn)2 。

國外立法機(jī)關(guān)在土地征收活動中作用的發(fā)揮，給了我們有益的啟示。一是為了規(guī)范城市人民政府征收國有土地上的非國有房屋的活動，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法，制定全國適用的統(tǒng)一的房屋征收法。二是對于特殊情形下的房屋征收，應(yīng)當(dāng)由人大作為審批機(jī)關(guān)做出決定。

三、人大在城市房屋征收中發(fā)揮作用的必要性和可行性

（一）人大在城市房屋征收中發(fā)揮作用的必要性

1.加強(qiáng)人大作用的需要。雖然人大在法律文本上的地位很高，但是人大的法律地位在現(xiàn)實中并沒有落實，主要體現(xiàn)為人大與黨和政府的實際關(guān)系不正常。從理論上說，黨與人大之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：黨應(yīng)當(dāng)在憲法和法律范圍內(nèi)對人大實施領(lǐng)導(dǎo)。黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)只是一種政治領(lǐng)導(dǎo)，黨的主張要通過法定程序才能上升為國家意志，黨的路線、方針、政策的實現(xiàn)不能僅僅靠強(qiáng)迫命令，而要通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾積極參與。但在現(xiàn)實社會中，有些地方的人大常委會的委員長會議或主任會議被黨組包辦代替，黨組通過壓服或強(qiáng)行的辦法通過自己的主張；人大被一些黨委的組織部門當(dāng)作二線機(jī)關(guān)，用來安排從黨委、政府退下來的干部；更有甚者，有的地方的人大被當(dāng)?shù)攸h委看作自己的隸屬部門，被當(dāng)群眾團(tuán)體看待；在選舉和任命國家機(jī)關(guān)人員的過程中，強(qiáng)調(diào)黨委的推薦要一錘定音，提案人的意見不受尊重，人大只不過是依據(jù)法律規(guī)定履行一下任命程序而已。這些做法表明，黨對人大已不是一種政治領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)重侵害了人大的獨立性和自主性。另外，當(dāng)前在一些地方，人民政府與人大的關(guān)系也沒有理順。依據(jù)憲法規(guī)定，各級人民政府由人大產(chǎn)生，各級人民政府對人大負(fù)責(zé)，然而在有的地方，有時候人民政府事實上也超越于人大之上，有的人民政府習(xí)慣將自己當(dāng)作黨委的執(zhí)行機(jī)關(guān)，遇事向黨委或上級機(jī)關(guān)請示，向人大報告被看作是走過場，人大只是政府的工具，用于“履行法律手續(xù)”的。有些政府官員甚至認(rèn)為人大監(jiān)督政府是“找麻煩”“干擾工作”，沒有把人大當(dāng)作權(quán)力機(jī)關(guān)。人大與黨委和人民政府的這種實際生活中的關(guān)系導(dǎo)致人大缺乏獨立意志，也欠缺保障機(jī)制來維持人大獨立地位，甚至也不努力爭取應(yīng)有的法律地位。這種權(quán)威性和認(rèn)可度的降低弱化了人大的地位[14]。雖然導(dǎo)致人大的法律地位和實際地位存在差異的原因有多種，但是，人大沒有在事關(guān)老百姓的切身利益的事件中發(fā)揮作用應(yīng)當(dāng)是一個重要原因。如果人大能夠在城市房屋征收中發(fā)揮作用，這將有助于改變?nèi)舜蟮男蜗?，提高人大的地位?/p>

2.構(gòu)建和諧社會的需要。2011年6月22日，由北京市信訪辦和零點集團(tuán)成立的社會矛盾和社會問題獨立觀察與對策研究中心揭牌，這是國內(nèi)首家社會矛盾研究機(jī)構(gòu)。在成立儀式上，新成立的中心發(fā)布了首個研究成果——城市房屋征收系列調(diào)查成果。該調(diào)查研究成果顯示，城市房屋征收矛盾已成為現(xiàn)階段我國社會首要矛盾，無論在廣度、深度和烈度上該矛盾都要顯著高于其他社會矛盾[16]。城市房屋征收引發(fā)大量矛盾的原因在于將對發(fā)展速度的追求放在了首位，在快速發(fā)展的壓力下，城市政府直接或者縱容開發(fā)商實施了一些不合理的強(qiáng)制拆除被征收人房屋的行為。為了構(gòu)建和諧社會，現(xiàn)在到了改變由政府獨自掌控城市房屋征收的政策和執(zhí)行的壟斷模式的時候，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮作為人民代表的人大在城市房屋征收活動中的作用。

3.提高房屋征收活動社會效益的需要。當(dāng)前的城市房屋征收活動的社會效益比較低，體現(xiàn)在兩個方面：一是城市政府直接或者縱容開放商實施的一些不合理的強(qiáng)制拆除被征收人房屋的行為，傷害了一些被征收人的心，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)卣男蜗?。二是城市政府對一些本?yīng)采取強(qiáng)制拆除措施的房屋又遲遲不采取措施，寒了當(dāng)?shù)匾恍┤罕姷男?，也?yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)卣男蜗蟆＠?，長沙市雨花區(qū)雨花亭小學(xué)校門口有一棟“釘子樓”，該樓是在2004年韶山南路拓寬時遺留下來的，該樓將人行橫道“攔腰截斷”，雨花亭小學(xué)800多名學(xué)生只能拐到公交車道上行走才能通過這棟樓，到2013年6月時，這棟樓都還沒有被拆除[17]。很顯然，修建道路是為了公共利益，沒有任何爭議，有人反對時，依法強(qiáng)制拆除不會有任何異議，可是長沙市人民政府卻在近10年的時間內(nèi)不拆除應(yīng)當(dāng)拆除的房屋。為了提高房屋征收活動的社會效益，改善政府形象，有必要發(fā)揮人大的作用。

（二）人大在城市房屋征收中發(fā)揮作用的可行性

1.符合人大的法律地位。我國憲法對人大的性質(zhì)和地位有著明確的規(guī)定?！稇椃ā返?7條規(guī)定中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會?！稇椃ā返?8條規(guī)定全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！稇椃ā返?6條規(guī)定地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。縣級以上的地方各級人民代表大會設(shè)立常務(wù)委員會?！稇椃ā返?04條規(guī)定縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項?！稇椃ā返?2條、63條、第67條分別規(guī)定了全國人民代表大會和全國人大常委會的職權(quán)?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第44條第1款第4項采用“列舉加概括式”方式規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的所有工作的重大事項，各級人民代表大會常務(wù)委員會可以討論的重大事項范圍沒有限制。從這些規(guī)定可以看出，在國家權(quán)力的縱向體系中，各級人大處于最高一級；在國家權(quán)力的橫向體系中，各級人大處于核心地位[17]，人大在其管轄區(qū)內(nèi)享有全面的、獨立的統(tǒng)治權(quán)，它可以隨時決定國家的各項重大事項[18]?！读⒎ǚā返?條第1款第6項規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律。根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，全國人大或者常務(wù)委員會有權(quán)制定規(guī)范城市房屋征收的法律，當(dāng)一些房屋是否被征收影響巨大時，可以作為轄區(qū)內(nèi)的重大事項由城市所在地的人大或者其常務(wù)委員會予以決定。

2.可以找到處理問題的人才。現(xiàn)在的地方人大常委會的組成人員存在年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、專兼職比例結(jié)構(gòu)不合理等方面的問題。首先，在年齡結(jié)構(gòu)上，主要表現(xiàn)為常委會組成人員平均年齡偏大。在選配人大常委會組成人員時，大多是安置接近黨委政府干部的退休年齡、“退居二線”的同志到人大常委會來過渡一下。其次，在知識結(jié)構(gòu)上，人大常委會組成人員缺乏專業(yè)人才。由于安排照顧的因素偏多，地方人大常委會組成人員的知識結(jié)構(gòu)失衡的情況比較普遍，主要是法律、財政金融、科技、城市建設(shè)等方面的專業(yè)人才所占比例比較少。最后，在專兼職比例結(jié)構(gòu)上，專職人員少，兼職人員多。專職人員多是從黨政機(jī)關(guān)“轉(zhuǎn)過來”“退下來”的，這些人經(jīng)驗豐富但精力卻往往不濟(jì)；兼職人員雖然年富力強(qiáng)卻沒有時間從事人大工作[19]。地方人大常委會目前的人員結(jié)構(gòu)存在著以上問題，是妨礙地方人大常委會有效履行職責(zé)的障礙。但是，這些問題并非沒有解決的辦法。從長期來看，這些問題需要通過改革人大常委會的人員結(jié)構(gòu)來解決，即將年富力強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)委派到人大常委會工作，增加人大常委會的專職人員，減少兼職人員，增加一些法律、財政金融、科技、城市建設(shè)等方面的專業(yè)人才。在短期內(nèi)，可以借助外力來解決這個問題。地方人大常委會在處理城市房屋征收中的一些專業(yè)問題時，可以通過聘請法律、財政金融、科技、城市建設(shè)等方面的專業(yè)人才來協(xié)助解決。

3.人大代表具有特殊地位。根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的規(guī)定，人大代表具有特殊地位，有權(quán)利和義務(wù)協(xié)調(diào)處理城市人民政府與被征收人之間在房屋征收活動中發(fā)生的糾紛。該法第3條第1款第3項規(guī)定，人大代表有權(quán)對各方面的工作提出建議、批評和意見。對于人大代表提出的建議、批評和意見，有關(guān)部門必須給予回復(fù)。該法第42條規(guī)定，當(dāng)人大代表提出了建議、批評和意見時，相關(guān)的機(jī)關(guān)或者組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究辦理，并在交辦之日起3個月內(nèi)給予答復(fù)。如果建議、批評和意見涉及面廣，難以處理的，可以延長辦理期限，但最后答復(fù)的期限不能超過6個月。該法第4條第1款第5項規(guī)定，人大代表有義務(wù)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)。既然人大代表有權(quán)利對城市政府的工作提出建議、批評和意見，就應(yīng)當(dāng)可以對城市政府在房屋征收活動中的工作提出建議、批評和意見。既然人大代表有義務(wù)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為選區(qū)居民服務(wù)，當(dāng)該選區(qū)的居民的房屋被征收，并與當(dāng)?shù)卣l(fā)生糾紛時，被征收房屋所在地的人大代表就應(yīng)當(dāng)將被征收人的意見和要求向當(dāng)?shù)卣岢?，溝通雙方當(dāng)事人的意見，促進(jìn)爭議和平解決。

四、人大在城市房屋征收中發(fā)揮作用的措施建議

一是發(fā)揮全國人大常委會的立法作用，制定規(guī)范城市房屋征收行為的法律條款。

在當(dāng)前全國人大及其常委會尚未制定規(guī)范城市房屋征收行為的法律背景下，為了發(fā)揮全國人大及其常委會的立法職能，非常有必要根據(jù)《立法法》第8條第1款第6項的規(guī)定，制定規(guī)范城市房屋征收行為的法律條款。

規(guī)范城市房屋征收行為的法律條款的立法主體應(yīng)當(dāng)是全國人大常委會。根據(jù)《立法法》第7條第2款的規(guī)定，全國人大只負(fù)責(zé)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。雖然《立法法》沒有明確規(guī)定基本法律的范圍，但是通過總結(jié)全國人大的立法實踐可以發(fā)現(xiàn)：全國人大制定的法律非常有限，只制定了《刑法》《刑事訴訟法》《民法通則》《民事訴訟法》《合同法》《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》等30部左右的法律，許多非常重要的法律都沒有被列入基本法律范疇，而是由全國人大常委會制定的。例如《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》等基于全國人大的立法實踐，由全國人大常委會制定規(guī)范城市房屋征收行為的法律條款更合適一些。

規(guī)范城市房屋征收行為的法律條款的立法形式可以通過修改《城市房地產(chǎn)管理法》完成。我國目前的《城市房地產(chǎn)管理法》是在1994年制定的，已經(jīng)過去近20年的時間了，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，該法的許多規(guī)定需要修改，正好可以搭這個順風(fēng)車，將規(guī)范城市房屋征收的法律條款放在該法里面。這種規(guī)定模式正好和農(nóng)村集體土地征收條款放在《土地管理法》里面形成一種對應(yīng)。

規(guī)范城市房屋征收行為的法律條款的主要內(nèi)容有：（1）可以征收城市房屋的公共利益的范圍；（2）征收城市房屋的審批機(jī)關(guān)；（3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置內(nèi)容；（4）補(bǔ)償安置方案的制定和實施；（5）爭議的解決途徑。

二是發(fā)揮城市人大及其常委會的決策作用，對部分重要的房屋征收做出決定。

為了落實地方人大及其常委會的重大事項決策權(quán)，借鑒國外的規(guī)定，未來的城市房屋征收法律條款應(yīng)當(dāng)改變《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在房屋征收審批權(quán)方面的單一配置模式，將部分房屋的征收審批權(quán)授予被征收房屋所在地的城市人大及其常務(wù)委員會，由城市人大及其常務(wù)委員會和城市人民政府分享房屋征收審批權(quán)。

城市人大及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)以下三種情形下的房屋征收決定：（1）擬被征收的房屋超過了500戶的；（2）擬被征收的房屋是優(yōu)秀歷史建筑或者文物的；（3）為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的項目擬征收房屋的。這三種情形下的房屋征收決定之所以交給城市人大及其常務(wù)委員會決定，是因為城市人大及其常務(wù)委員會做出的決定更具有權(quán)威性、代表性和科學(xué)性，可以減少決策失誤，減少決定執(zhí)行過程中的阻力。首先，當(dāng)擬被征收的房屋超過了500戶時，說明工程建設(shè)項目的投資巨大，需要事先的科學(xué)決策，避免市、縣政府首長“拍腦袋”式的盲目決策。其次，當(dāng)擬被征收房屋是優(yōu)秀歷史建筑或者文物時，說明被征收房屋具有重要價值，是否征收和拆除該房屋，需要審慎的民主和科學(xué)決策，決策一旦失誤，損失無法挽回，不能僅由政府決策。最后，當(dāng)為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的項目擬征收房屋時，意味著工程建設(shè)項目并不是為了純粹的公共利益，公共利益和商業(yè)利益可能融合在一起，工程建設(shè)項目的公共利益屬性存在爭議，這時，城市人大或者常務(wù)委員的決定更具有權(quán)威性和代表性，即使有房屋被征收人對決定不滿意，也可能會接受城市人大或者常務(wù)委員會做出的決定，而不是在決定執(zhí)行過程橫加阻撓。

市、縣人民政府發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)需要征收房屋時應(yīng)當(dāng)及時向城市人大常委會報告，提請城市人大或者常委會做出決定。在城市人大開會期間，房屋征收決定由城市人大決定；在城市人大閉會期間，由城市人大常委會決定；城市人大常委會不能做出決定時，應(yīng)當(dāng)召集和主持召開人大臨時會議，提交城市人大決定。市、縣人民政府不能確定某個項目的房屋征收決定是否需要由城市人大及其常務(wù)委員會做出時，應(yīng)當(dāng)提請城市人大常務(wù)委員會決定。

三是發(fā)揮城市人大常委會及其代表的監(jiān)督作用，對房屋征收決定的執(zhí)行過程進(jìn)行協(xié)調(diào)。

根據(jù)記者調(diào)查，對房屋征收不滿的人有超過半數(shù)的人是因為對房屋征收補(bǔ)償不滿，其中聲稱征收補(bǔ)償?shù)陀谑袃r的占35.8%，聲稱補(bǔ)償不公正，與自己家庭情況相同的其他家庭拿到的補(bǔ)償款要高于自己家庭的占14%，另有聲稱實際的補(bǔ)償與合同承諾的補(bǔ)償不一致的占9.7%[15]。根據(jù)這些數(shù)字，我們可以發(fā)現(xiàn)，房屋征收引發(fā)的糾紛超過半數(shù)是房屋征收決定執(zhí)行導(dǎo)致的。

減少房屋征收決定執(zhí)行過程中產(chǎn)生的糾紛的一個辦法是發(fā)揮城市人大常委會及其代表的監(jiān)督職能。

當(dāng)房屋征收決定執(zhí)行部門草擬了房屋征收補(bǔ)償安置方案后，應(yīng)當(dāng)將該方案的草稿分送給城市人大常委會及被征收房屋所在地的城市人大代表，城市人大常委會收到征收補(bǔ)償安置方案的草稿后，可以聘請相關(guān)專業(yè)人士對該方案的科學(xué)性和公正性進(jìn)行評估，提出修改意見，反饋給房屋征收決定執(zhí)行部門。

當(dāng)房屋征收決定執(zhí)行部門草擬了房屋征收補(bǔ)償安置方案后，還應(yīng)當(dāng)將該方案的草稿在當(dāng)?shù)亓魍ǖ膱蠹埳瞎?，并存放在一個公眾可以自由閱覽的地方，將城市人大常委會及被征收房屋所在地的城市人大代表的聯(lián)系方式及聯(lián)系人告訴房屋被征收人，同時提醒房屋被征收人，如果對征收補(bǔ)償安置方案的草案有意見的，可以直接向房屋征收決定執(zhí)行部門反映，也可以向城市人大常委會或者被征收房屋所在地的城市人大代表反映。

在房屋征收補(bǔ)償安置方案的制定和落實過程中，城市人大常委會覺得有必要時，可以組織相關(guān)人大代表，在聘請相關(guān)專業(yè)人士予以協(xié)助的情況下，對有關(guān)問題進(jìn)行專題調(diào)研，并提出相應(yīng)的意見或者建議，督促房屋征收決定執(zhí)行部門予以落實。

當(dāng)城市人大常委會和房屋被征收所在地的代表發(fā)揮自己的監(jiān)督作用時，就能夠改善房屋被征收人面對政府時的弱勢地位問題，房屋征收決定執(zhí)行部門就有可能及時、妥善地解決房屋被征收人提出的問題，避免矛盾激化。因為城市人大常委會或者代表是權(quán)力機(jī)關(guān)的代表，其提出的意見和建議對政府部門及其工作人員有約束力。

綜上，在矛盾多發(fā)期和平解決城市房屋征收過程中的糾紛是我國需要認(rèn)真探討的一個問題。我國當(dāng)前的城市房屋征收之所以會引發(fā)許多惡性事件，甚至群體性事件，其中有一個重要原因就是人大沒有很好地發(fā)揮作用?？疾靽獾慕?jīng)驗，我們可以得出結(jié)論，立法機(jī)關(guān)可以在城市房屋征收過程中發(fā)揮作用。我國是社會主義國家，這種社會性質(zhì)決定了我國的城市房屋征收不能變成掠奪房屋被征收人的工具，而應(yīng)當(dāng)是我國土地資源有效配置的助推器。因此，為了和平地解決城市房屋征收過程中的糾紛，我們需要發(fā)揮人大的立法、決策和監(jiān)督作用。

[參考文獻(xiàn)]

[1]劉剛.宜黃書記縣長因自焚事件落馬[N].新京報.2010-10-11.

[2]肖勁彪.黑龍江北安市一名男子因房屋被私拆后自焚[N].黑龍江晨報，2013-7-6.

[3]李超，許夢娜.河北一個體戶拆遷過程中身亡[N].新京報.2013-9-3.

[4]毛澤東.毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[5]毛澤東.毛澤東選集：第5卷[M].北京：人民出版社，1977.

[6]鄧小平.鄧小平文選：第3卷[M].人民出版社，1993.

[7]朱城.司法獨立的行政阻隔與解決期待[J].哈爾濱學(xué)院學(xué)報. 2008，（4）.

[8]彭興庭.司法獨立先得財政獨立[N].中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報.2005-10-08.

[9]陸仁茂.“保駕護(hù)航”芻議——從司法獨立的角度思考[J].理論與改革.2005，（5）.

[10]劉可韻.老百姓為何會變成“老不信”？[J].中國人大，2011，（24）.

[11]劉仁文.中國人為何信訪而不信法，領(lǐng)導(dǎo)文萃[J].2009，（14）.

[12]王名揚(yáng).法國行政法[M].北京：北京大學(xué)出版社，1988.

[13]M·沃爾夫.物權(quán)法[M].吳越，李大雪，譯.北京：法律出版社，2004.

[14]齊四明，黃利紅.試析人大法律地位與現(xiàn)實地位的落差[J]，安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2003，（2）.

[15]張艷.機(jī)構(gòu)調(diào)查顯示拆遷矛盾已成為我國首要社會矛盾[N].京華時報，2011-06-23.

[16]李琪、廖為.不滿200萬拆遷賠償 長沙“釘子樓”霸人行道9年[EB/OL]，http：//roll.sohu.com/20130606/n378156172.shtml.

[17]馬奔.關(guān)于黨與人大在國家地位的理性分析[J].人大研究，2005，（9）.

[18]齊四明，黃利紅.試析人大法律地位與現(xiàn)實地位的落差[J].安徽警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2003，（2）.

[19]王亞平.地方人大常委會設(shè)立之功能檢視[J].人大研究，2009，（10）.

[責(zé)任編輯：譚曉影]