縣改市20年后解凍：不能只盯著“錢(qián)景”

林小昭+胡印斌

這次三個(gè)縣改市，透露了一個(gè)主要的信號(hào)，即：在城鎮(zhèn)化不斷加快的情況下，凍結(jié)了20年的縣改市也正在重新開(kāi)閘。

4月12日下午，四川省民政廳發(fā)布消息稱(chēng)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，民政部發(fā)文同意撤銷(xiāo)隆昌縣，設(shè)立縣級(jí)隆昌市。隆昌撤縣設(shè)市后，行政區(qū)域不變，由四川省直轄，內(nèi)江市代管。省民政廳消息還特意提到，隆昌成為國(guó)家解凍縣改市審批后，全國(guó)首批、四川省第一個(gè)獲批的縣級(jí)市。

也就在同一天，湖南媒體報(bào)道，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，同意撤銷(xiāo)寧鄉(xiāng)縣，設(shè)立縣級(jí)寧鄉(xiāng)市。寧鄉(xiāng)市由湖南省直轄，長(zhǎng)沙市代管。

再往前一天，浙江媒體4月11日?qǐng)?bào)道，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，同意撤銷(xiāo)玉環(huán)縣，設(shè)立縣級(jí)玉環(huán)市，由浙江省直轄，臺(tái)州市代管。

連續(xù)兩天，東部、中部、西部三個(gè)地方撤縣設(shè)市。

縣改市重新開(kāi)閘

這次三個(gè)縣改市，透露了一個(gè)主要的信號(hào)，即：在城鎮(zhèn)化不斷加快的情況下，凍結(jié)了20年的縣改市也正在重新開(kāi)閘。

此間的背景是，上世紀(jì)八九十年代，縣改市在浙江、江蘇、山東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)蔚然成風(fēng)。其中，江蘇縣級(jí)市數(shù)量超過(guò)了縣的數(shù)量，蘇南的縣基本都改了市。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，至1998年，我國(guó)縣級(jí)市數(shù)量達(dá)437個(gè)，其中近350個(gè)為縣改市。

不過(guò)，縣改市一度引起盲目跟風(fēng)，從而帶來(lái)不少問(wèn)題。比如，許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級(jí)市市區(qū)農(nóng)村人口比重過(guò)大，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊、大量占用耕地等問(wèn)題，“假性城市化”俯拾皆是。

在這種情況下。1997年，國(guó)務(wù)院暫停了實(shí)施10多年的撤縣改市政策。此后的近20年間，只有少數(shù)縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數(shù)民族地區(qū)。

相比之下，此次三個(gè)縣改市具有更為深遠(yuǎn)的意義。三者中，位于浙東南沿海的玉環(huán)市經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)，它是2016年全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣排名第28位。玉環(huán)市是首批國(guó)家級(jí)海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)、浙江省海島統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)區(qū)和浙臺(tái)（玉環(huán)）經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，擁有浙江省唯一一個(gè)縣級(jí)港區(qū)的國(guó)家一類(lèi)口岸。

位于湖南長(zhǎng)沙的寧鄉(xiāng)市，在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中排名35位。寧鄉(xiāng)市是全國(guó)重要的商品糧生產(chǎn)基地和農(nóng)產(chǎn)品后勤基地，寧鄉(xiāng)經(jīng)開(kāi)區(qū)是中西部地區(qū)唯一一家由縣級(jí)主導(dǎo)的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，已成功獲批長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)家級(jí)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范開(kāi)發(fā)區(qū)。

隆昌市，四川省第一批工業(yè)強(qiáng)縣示范縣，地處川渝交界處，是“四川東大門(mén)”，是四川出川和出海大通道要沖，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，戰(zhàn)略地位特殊。在四川省統(tǒng)計(jì)局2016年10月發(fā)布的全省縣域經(jīng)濟(jì)排行榜中，隆昌排在全省第46位。

分析認(rèn)為，撤縣設(shè)市，對(duì)進(jìn)一步提升城市定位，增強(qiáng)城市功能，拓寬發(fā)展空間等具有重要的戰(zhàn)略意義。中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞說(shuō)，縣改市不可能永遠(yuǎn)暫停。尤其是經(jīng)過(guò)了20年的發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)提高了很多?？h改市的速度已經(jīng)與城市化的客觀進(jìn)程不匹配，嚴(yán)重滯后于城市化的進(jìn)程。再加上這些年不少縣級(jí)市改成區(qū)，因此城市數(shù)量反而減少了。“但是城市的發(fā)展是客觀存在的，很多縣城、特大鎮(zhèn)實(shí)際上已經(jīng)是城市，只是沒(méi)有這名號(hào)罷了?！?/p>

今年的政府工作報(bào)告提出，要支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展，推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市，發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用。

超200縣欲改市

縣改市，帶來(lái)的變化顯而易見(jiàn)。由于縣的重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展，市以非農(nóng)為主，兩者的發(fā)展機(jī)會(huì)也不同。“最根本的是建設(shè)城市中配置資源的權(quán)力增大了?！迸ｘP瑞說(shuō)。比如，一些涉及城市建設(shè)和治理職能的部門(mén)，如住建局、城管局等，機(jī)構(gòu)規(guī)模將更重大，以適應(yīng)城建和治理的需要。

此外，縣改市，“名分”上帶來(lái)的變化也很吸引人。福建一位縣級(jí)官員告訴記者，由縣改為市，有利于擴(kuò)大知名度，也有利于本地的招商引資?！爱吘?，市長(zhǎng)總比縣長(zhǎng)要好聽(tīng)”。

這種利好之下，隨著縣改市的重新開(kāi)閘，地方也點(diǎn)燃了新一輪縣改市的沖動(dòng)。按照《決策》雜志報(bào)道，截至到2015年，已在民政部“排隊(duì)”申請(qǐng)“縣改市”的縣，超過(guò)了200個(gè)。

專(zhuān)家分析認(rèn)為，在接下來(lái)新一輪的縣改市過(guò)程中，一定要設(shè)定嚴(yán)格的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，循序漸進(jìn)的推進(jìn)縣改市，避免一窩蜂和盲目跟風(fēng)，符合標(biāo)準(zhǔn)的及時(shí)設(shè)市，不符合標(biāo)準(zhǔn)的拒之門(mén)外。

那么縣改市到底有何標(biāo)準(zhǔn)？在2016年12月15日舉行的2016年城市中國(guó)計(jì)劃年度論壇上，國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司副司長(zhǎng)陳亞軍表示，“新的縣級(jí)市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和程序已經(jīng)制訂完成，這為加快啟動(dòng)設(shè)立縣級(jí)市提供了基本遵循和制度保障?！?/p>

盡管新的標(biāo)準(zhǔn)尚未公布，但是毫無(wú)疑問(wèn)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)化比例較高，城市規(guī)模較大的地方，撤縣設(shè)市的可能性也會(huì)比較大。

“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口集聚規(guī)模十分主要。尤其是城區(qū)人口的集聚規(guī)模，是是否改市的最主要的指標(biāo)?！迸ｘP瑞告訴記者，一個(gè)縣是否改市除了看人口集聚和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度外，地理區(qū)位也是主要的因素。一些大城市轄下的縣，比如湖南長(zhǎng)沙縣，盡管經(jīng)濟(jì)很發(fā)達(dá)，人口集聚規(guī)模很大，但這些地方縣改區(qū)的可能性更大?！跋耖L(zhǎng)沙縣現(xiàn)在已經(jīng)與長(zhǎng)沙市區(qū)連為一體了?！?/p>

在縣改市和縣改區(qū)之間，很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，相比縣級(jí)政府對(duì)縣改市的渴求，縣改區(qū)則體現(xiàn)了地級(jí)市政府?dāng)U張地盤(pán)的迫切愿望。不管是改成市還是改成區(qū)，還是應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析。

比如，一些大城市像北京、上海、廣州等一線城市以及杭州、南京等二線大城市，本身具有強(qiáng)大的輻射力和擴(kuò)散力，其發(fā)展要素已處于外溢的階段，周?chē)目h改區(qū)之后，發(fā)展的潛力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于縣域自我發(fā)展的能力，這樣的縣改區(qū)也更受歡迎。

但對(duì)于大多數(shù)三四線地級(jí)市來(lái)說(shuō)，由于還處在集化階段，希望各個(gè)要素向主城區(qū)聚集，縣改區(qū)只會(huì)進(jìn)一步吸附周?chē)h域的資源。這樣的改區(qū)也往往遭到來(lái)自縣一級(jí)的反對(duì)。

警惕城鎮(zhèn)化“虛熱”

與傳統(tǒng)的以服務(wù)三農(nóng)為主的縣相比，市一級(jí)的財(cái)權(quán)相對(duì)獨(dú)立，在地方財(cái)政收入中的占比也更大，在使用上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付或者專(zhuān)項(xiàng)扶持資金方面，也更靈活。此外，市級(jí)行政管理權(quán)限也更大，無(wú)論是建設(shè)用地指標(biāo)，還是工業(yè)項(xiàng)目、市政建設(shè)等等，遠(yuǎn)勝于縣。凡此種種，均導(dǎo)致許多縣紛紛尋求改市。

問(wèn)題是，當(dāng)眾多的縣都趨之若鶩時(shí)，很多事情實(shí)際上已有些變味兒。20世紀(jì)90年代末中央為何收窄撤縣設(shè)市的口子？根本原因還在于不少地方為了改市，往往好大喜功，甚至弄虛作假，編造相關(guān)數(shù)據(jù)，從而扭曲了城鎮(zhèn)化的方向與目標(biāo)，出現(xiàn)城鎮(zhèn)化“虛熱”：一方面，城市建設(shè)缺乏規(guī)劃，一些地方出現(xiàn)供大于求的“鬼城”；另一方面，與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)并沒(méi)能跟上。

行政區(qū)劃調(diào)整是一件影響深遠(yuǎn)的大事，應(yīng)該慮及長(zhǎng)遠(yuǎn)，格外謹(jǐn)慎，不能動(dòng)不動(dòng)就一窩蜂圍攏而上，不能“有條件要改、沒(méi)有條件創(chuàng)造條件也要改”。畢竟，市也好、縣也好，所有的努力都應(yīng)該是增進(jìn)民生福祉，讓老百姓對(duì)未來(lái)有更好的預(yù)期。

摘編自《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》《光明日?qǐng)?bào)》、澎湃新聞