我國行政合同的法律規(guī)制問題研究——以司法調(diào)解制度為例

【摘要】行政合同具備行政與合意兩個(gè)鮮明的特性，而這兩個(gè)特性的結(jié)合則加劇了其糾紛解決機(jī)制的復(fù)合性和復(fù)雜性。糾紛解決制度的搭建需建立在對行政合同具備充分認(rèn)識(shí)和了解的基礎(chǔ)上。通過對當(dāng)前我國行政訴訟制度中行政合同的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理可知，其多強(qiáng)調(diào)行政合同的行政性，而忽視合同性，一定程度上限制了行政合同功效的發(fā)揮。輔之以域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)之借鑒，本文以期對我國當(dāng)前行政合同的司法救濟(jì)制度的完善提出建設(shè)性意見。

【關(guān)鍵詞】行政合同；司法救濟(jì)；調(diào)解制度

行政合同作為我國當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新管理的新方式，其在現(xiàn)代行政中扮演著日益重要的角色。行政合同具備行政與合意兩個(gè)鮮明的特性，而這兩個(gè)特性的結(jié)合則加劇了其糾紛解決機(jī)制的復(fù)合性和復(fù)雜性。糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建和完善是充分發(fā)揮和放大行政合同制度的重要舉措，而糾紛解決制度的搭建則需建立在對行政合同具備充分認(rèn)識(shí)和了解的基礎(chǔ)上。

一、行政合同之再認(rèn)識(shí)

行政合同制度的孕育有其特殊性所在。一方面，行政合同可以說是市場經(jīng)濟(jì)的契約理念與模式向公法領(lǐng)域滲透的結(jié)果。傳統(tǒng)的單向性、命令性行政管理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代行政管理的需要，市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的契約理念與模式在意志表達(dá)、減少摩擦和互利共贏目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中扮演著舉足輕重的角色。合同進(jìn)入行政領(lǐng)域，是公法與私法、行政與民事領(lǐng)域的交融與借鑒。

另一方面，行政合同是行政法制度和功能的一個(gè)時(shí)代性轉(zhuǎn)變。行政合同具備的設(shè)權(quán)、控權(quán)、參與和效率等功能，決定了行政合同是宣誓現(xiàn)代行政理念不可或缺的重要載體，是推行現(xiàn)代行政政策不可或缺的基礎(chǔ)平臺(tái)，是管理現(xiàn)代行政事務(wù)不可或缺的基本方式。當(dāng)前我國轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新管理方式迫在眉睫，亟需轉(zhuǎn)變行政管理理念和模式，行政合同的獨(dú)特功能于此頗有裨益。

二、我國行政合同司法救濟(jì)之立法實(shí)踐

十二屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議表決通過的《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項(xiàng)正式將行政合同納入我國行政訴訟的受案范圍。但是，在司法實(shí)踐中行政合同與我國原有的行政訴訟制度存在著諸多不相適應(yīng)的地方。為指導(dǎo)行政合同的司法實(shí)踐，營造良好的法制環(huán)境，2015年最高院發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》，對有關(guān)行政合同的規(guī)定進(jìn)行了適當(dāng)?shù)摹俺C正”，如對行政合同的訴訟時(shí)效、起訴期限、合法性審查依據(jù)、判決類型等問題進(jìn)行了說明和細(xì)化。

三、域外經(jīng)驗(yàn)的借鑒

在英美法系國家，并無專門的行政合同概念，政府合同與民事合同遵循和適用相同的規(guī)則和程序。但其在行政救濟(jì)制度方面的豐富經(jīng)驗(yàn)值得我們予以借鑒。

在英國，因政府合同引起的糾紛最常用的解決方式是由政府和當(dāng)事人進(jìn)行非正式談判或仲裁；澳大利亞創(chuàng)建了政府合同的獨(dú)立仲裁制度；美國在行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置了合同申訴委員會(huì)；法國行政法雖視行政合同訴訟為行政法院的完全管轄權(quán)之訴，但受到行政決定前置原則的限制，其司法外救濟(jì)制度包括議會(huì)救濟(jì)、調(diào)解專員和仲裁等方式。

可見，在西方國家對行政合同的司法外救濟(jì)主要包括協(xié)商仲裁、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部裁決等方式，司法救濟(jì)則適用民事合同的規(guī)則。雖然與我國行政合同的制度設(shè)計(jì)存在著差異，但是縱觀西方國家的兩種救濟(jì)渠道可以發(fā)現(xiàn)，其突出的共同點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)并注重實(shí)現(xiàn)合同雙方意志的表達(dá)和協(xié)商，充分體現(xiàn)其合同性。

四、我國行政合同司法調(diào)解制度之構(gòu)建

1.肯定調(diào)解制度的合理性價(jià)值。無論是為了糾正當(dāng)前我國實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對行政合同特性認(rèn)識(shí)的不足，還是對域外成功經(jīng)驗(yàn)的借鑒，重新對行政合同的合同性進(jìn)行認(rèn)識(shí)之舉勢在必行，其中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)表現(xiàn)為在司法救濟(jì)領(lǐng)域肯定司法調(diào)解制度的價(jià)值，構(gòu)建司法調(diào)解制度。當(dāng)前行政訴訟不適用調(diào)解的主要原因是因?yàn)樾姓?quán)的不可處分性。但行政合同訂立的前提之一就是行政機(jī)關(guān)擁有法定權(quán)限內(nèi)的一定的自由裁量權(quán)。

2.明確調(diào)解適用的基本原則。明確調(diào)解過程中使用的基本原則有助于發(fā)揮調(diào)解制度在助推行政合同作用的發(fā)揮。行政合同在行政訴訟過程中的調(diào)解應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持在事實(shí)基本清楚的條件下，遵循合法、自愿的原則進(jìn)行。調(diào)解的過程中貫徹上述原則，有助于確保調(diào)解的過程和結(jié)果不損害公共利益或第三人的利益，也有助于充分體現(xiàn)雙方當(dāng)事人的意志，避免出現(xiàn)法院任意、非法、強(qiáng)制啟動(dòng)調(diào)解程序。

3.保護(hù)公共利益和利益第三人。行政訴訟中的調(diào)解是兩造在法官的主持下進(jìn)行的新一輪的談判，雙方的意志得到充分的表達(dá)和交流。一方面，行政合同本身具有的行政性的特點(diǎn)，其調(diào)解的限度應(yīng)當(dāng)受到一定的制約——不損害公共利益；另一方面，調(diào)解的過程中難免存在利益的交換和妥協(xié)，調(diào)解的結(jié)果可能對第三人權(quán)力義務(wù)造成影響。

作者簡介：鄧芬妮，1992年，女，廣東省梅州市，漢族，華南師范大學(xué)法學(xué)院，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。