土地財政的研究與思考

摘 要 隨著城鎮(zhèn)化進程以及房價的推動，房價上漲速度遠超過居民收入的增長速度，居民購房壓力日益增大。也使得土地財政頗受爭議。本文通過分析土地財政歷史及其特點。理解并分析土地財政的影響，探討改進“土地財政”的可行路徑，結(jié)合當前發(fā)展提出合理對策。

關(guān)鍵詞 土地財政；研究；可行性

十八大以來，城鎮(zhèn)化成為我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)，亦是中國經(jīng)濟增長的重要引擎。長期以來，土地財政作為地方政府的重要資金來源，促進了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時也帶來了民生方面的不滿。無論土地財政為中國經(jīng)濟做出了多少正面影響，在當前的經(jīng)濟發(fā)展背景下，擺脫“土地財政”被學(xué)術(shù)界和社會普遍認為是中國經(jīng)濟良性發(fā)展需要解決的首要問題。

一、土地財政

土地財政又稱第二財政，屬預(yù)算外收入，包含兩部分。一是與土地有關(guān)的稅收，如耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)的營業(yè)稅、土地增值稅等。二是與土地有關(guān)的政府的非稅收入，如土地租金、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費、新菜地建設(shè)基金等。一些城市土地收入的比重甚至達到財政收入50%以上

“土地財政”一詞并不是規(guī)范的政策用語，而是社會群體對我國地方政府利用土地一次性取得大量財政收入現(xiàn)象的一種俗稱。作為地方政府的重要收入來源構(gòu)成，土地財政的推行與中華傳統(tǒng)的“安居”思想被認為是我國房價上漲的重要的現(xiàn)實原因之一，土財也被認為是我國房價一路攀升的政治根源。

二、土地財政背景

1980年代后期，中國城市化模式大突破。深圳、廈門等經(jīng)濟特區(qū)仿效香港模式，通過出讓城市土地使用權(quán)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨特道路。這就是后來飽受爭議的“土地財政”。

1994年分稅制改革，將土地收益劃給地方政府，奠定了地方政府走向“土地財政”的制度基礎(chǔ)。1998年住房制度改革等一系列制度創(chuàng)新，住房商品化和社會化不斷推進。稅收分成大減的地方政府迅累積資金。城市化的速度、規(guī)模也令人咋舌。

“土地財政”并非無例可循。在美國建國初期聯(lián)邦法律曾規(guī)定，13州的新拓展地和新加入州的境內(nèi)土地歸聯(lián)邦政府所有、管理和支配。直到1862年后，聯(lián)邦政府的“土地財政”才逐漸被地方政府的財產(chǎn)稅所代替。上世紀80年代，日本的房地產(chǎn)泡沫曾創(chuàng)造了一個東京買下美國的神話，日本經(jīng)濟也因房地產(chǎn)市場崩潰而陷入了幾十年的停滯狀態(tài)。

“土地財政”從誕生到形成并沒有一個完整的設(shè)計。它之所以被諸多地方政府所采用，主要在于政府在沒有資金的情況下推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、住房商品化的難度極大；而通過土地資源積累大量的建設(shè)資金，可以促進招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴大財政收入?！巴恋刎斦备淖兞顺鞘械拿婷病Ｖ袊@得了一定的成效，但其中的隱患也不容忽視。

三、中國土地財政的特點

首先，從我國的土地制度來看，我國的土地制度決定了中國的土地供應(yīng)由政府主導(dǎo)，《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定了中國現(xiàn)行的土地政策?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！薄锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行駛?！背鞘惺袇^(qū)的土地屬于國家所有。

我國的土地出讓制，主要是借鑒香港的土地批租制。但香港的土地管理與土地批租（即經(jīng)營），分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。

其次，土地財政特定時代產(chǎn)物是特定歷史的產(chǎn)物，中國房地產(chǎn)問題不僅僅是一個產(chǎn)業(yè)問題，牽涉到經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、政策、投資、金融等多方面的因素。 “土地財政”模式的調(diào)整關(guān)乎國家命運。

再者，土地財政的本質(zhì)是融資，其問題的根源是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推行土地財政的關(guān)鍵原因是因為政府缺乏初期資金，為了獲得建設(shè)的第一桶金而賣地獲得財政收入，抵押融資與房價走勢存在高度相關(guān)聯(lián)的風(fēng)險。我們應(yīng)密切關(guān)注土地金融發(fā)展中不斷累積增大的金融風(fēng)險。深究其土地財政問題的根源，還是在于我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中存在的矛盾。

四、分析結(jié)論

綜上所述，從國家長遠發(fā)展考慮，土地財政長期必須退出歷史舞臺；土地財政可以在短期內(nèi)作為推進城鎮(zhèn)化的融資策略，但不能作為城鎮(zhèn)化的長效機制。每一個城市的土地資源終究是有限的，同時，人們的住房需求隨著中國老齡化趨勢的浮現(xiàn)，也不可能出現(xiàn)較大的增長。一旦實際的住房需求不再上升，那么相應(yīng)的住房投資回報就會減少，投資需求的減少會帶來房價價格進一步下跌，不僅出讓土地的方式獲取財政收入難以為繼，多年的金融風(fēng)險被釋放，后果難以想象。

如何合理改善土地財政現(xiàn)狀，關(guān)鍵在于制度改革以及調(diào)整不同區(qū)域政府收入結(jié)構(gòu)。就地方政府而言，問題在于如何穩(wěn)定和提高其他部分的財政收入，政府需要獲得比更好的途徑替代土地財政收入，并主動降低土地出讓占財政收入的比重，同時，推進土地制度改革和財稅制度改革，因地制宜發(fā)展健康的城鎮(zhèn)化模式。中國城鎮(zhèn)化是涉及戶籍、土地、財政的系統(tǒng)改革，而戶籍改革的關(guān)鍵，在于啟動有效的土地制度改革。整個過程必然面臨合理平衡政府支出的矛盾問題，以及擺脫對土地出讓的依賴的陣痛。

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作者簡介：

紀昀瑛，女，1997年3月生，江西撫州人，江西財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院2014級金融學(xué)本科生，研究方向：土地財政。