應提升基層公安機關法制員的作用

都曉曦

【摘要】本文論述了新時期基層法制員隊伍的作用，當前基層法制員隊伍存在的不足，提出進一步加強法制員人才的選用和管理的措施。

【關鍵詞】基層；公安機關法制員；作用；提升

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，使“依法治國”首次以其鮮明的時代特征鐫刻在黨的中央全會的歷史坐標上。公安機關是武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，肩負著踐行依法治國方略，擔當依法治國的建設者、推動者和示范者的重要歷史使命?；鶎庸矙C關是執(zhí)法的前沿單位，加強基層公安機關法制員隊伍建設，努力打造一支優(yōu)秀的基層法制員隊伍，不僅能及時發(fā)現(xiàn)和糾正公安民警在執(zhí)法中出現(xiàn)的執(zhí)法不規(guī)范行為，更能促使廣大基層公安民警不斷提高依法辦案水平、增強執(zhí)法能力、提高工作效率，對于切實提高基層公安機關執(zhí)法規(guī)范化水平，乃至全面提升依法履職水平，實現(xiàn)司法公平正義，都有著十分重要的意義。

一、基層法制員隊伍的作用

（一）立足基層，實時就地為民警執(zhí)法辦案提供指導。派出所、交警隊、刑警隊等是公安機關的基層單位，而在公安機關基層單位的法制員是基層公安機關的業(yè)務骨干和中堅力量，具備較強的辦案能力和較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗，大都經(jīng)過法制業(yè)務專門培訓，經(jīng)過考試取得較高等級的執(zhí)法資格，對于其所辦理或者由其審核的案件，是否符合法定的程序、適用正確法律條文，會倍加注意；對違反法定程序辦案、不規(guī)范執(zhí)法等現(xiàn)象，能及時防止或避免，一旦發(fā)現(xiàn)會立即糾正，這對于提升執(zhí)法質(zhì)量的效果是顯而易見的。例如，在民警（偵查員）辦案的初始階段，能有一名稱職的法制員來指導把關，不僅能獲取違法行為人或犯罪嫌疑人的供詞，還能保護勘查好現(xiàn)場，注意提取保存相關物證，向見證人、被害人詳細了解發(fā)案情況等，通過全面收集的證據(jù)鎖定違法事實，即便日后嫌疑人翻供，仍有強力證據(jù)證實嫌疑人的犯罪事實存在。由此可見，由法制員提供執(zhí)法指導是很重要的。

（二）從源頭開始把關，提升執(zhí)法監(jiān)督的時效性?；鶎臃ㄖ茊T能夠從執(zhí)法源頭開始把關、從案件定性開始介入、從辦案程序開始監(jiān)督，緩解了上級公安機關法制部門的工作壓力，增強了法制部門執(zhí)法監(jiān)督工作的時效性，使得執(zhí)法監(jiān)督更加有力。公安機關法制部門的主要職責之一是進行執(zhí)法監(jiān)督，但現(xiàn)在一些地方的公安機關法制部門警力有限，還無法做到對每一名基層民警去進行執(zhí)法監(jiān)督，決定了它的前置監(jiān)督只能是事后監(jiān)督。即使是開展了執(zhí)法全程監(jiān)督，將監(jiān)督的視線最大限度前移了，但也無法做到全面實時監(jiān)督，對于諸如民警接處警過程中的執(zhí)法行為，仍然無法開展及時的監(jiān)督?；鶎臃ㄖ茊T的優(yōu)勢就在于，其有實現(xiàn)對本單位或部門每一次執(zhí)法活動從開始到結束，每一宗案件從受理到結案開展全程監(jiān)督和現(xiàn)場監(jiān)督的可能性，對執(zhí)法辦案中的過錯行為，可以最早地介入進行監(jiān)督糾正，防止較大的錯誤和更嚴重的后果出現(xiàn)。這樣就極大地緩解了上級法制部門和督察部門的執(zhí)法監(jiān)督壓力，也有力地促進了基層公安機關規(guī)范執(zhí)法。

（三）幫助民警學法用法，提升民警法律素質(zhì)。目前，基層公安機關中非法律專業(yè)畢業(yè)的民警占了很大一部分，日常繁重的工作任務決定了他們無法抽出時間來系統(tǒng)學習法律法規(guī)，整體法律素養(yǎng)還不是很高，甚至還不能滿足日常執(zhí)法辦案的需要。有的民警雖然會學習，但隨著國家立法腳步的加快，各種法律法規(guī)和司法解釋的出臺更新比較頻繁，在新的法律法規(guī)出臺后，原來學習的一些法律法規(guī)不適用了；有的民警自學法律只會死記硬背而不能活學活用，抱著法律文本、條條框框，具體執(zhí)法辦案時卻不知如何適用?；鶎臃ㄖ茊T本身具有較好的法律功底，經(jīng)過法制業(yè)務培訓和法律法規(guī)學習，更好地掌握了法律法規(guī)知識，回到工作崗位后，一方面對本單位或部門辦案民警準確適用法律法規(guī)進行監(jiān)督和把關，另一方面通過其自身學法用法起到宣傳教育作用，帶動其他民警學法積極性。同時，還可在警情少、案件少的時間組織辦案民警進行法律學習，幫助民警更全面準確地掌握法律法規(guī)，形成積極學法、準確用法、嚴格守法的良好氛圍，有利于提升民警的法律素質(zhì)和業(yè)務能力。綜上所述，基層法制員所具備的這些優(yōu)勢，都是上級法制部門所不具備、不可替代的，充分體現(xiàn)了建立基層法制員的必要性和重要作用。

二、當前基層法制員隊伍存在的不足

（一）角色定位不準。一些基層公安機關的領導甚至包括法制員，沒有將法制員定位于執(zhí)法工作的指導員、監(jiān)督員的角色，而將法制員視為一種“配屬”。還有一些法制員，對于其職責權限沒有弄清，對如何開展法制監(jiān)督還沒有清晰的認識，不知道如何正確地履行法制員職責。甚至一些法制員甘當“老好人”角色，雖發(fā)現(xiàn)民警在執(zhí)法辦案中出現(xiàn)瑕疵，卻視而不見，裝聾作啞。另外，部分辦案單位領導也未能給予法制員應有的權限，使法制員工作在“空檔”上運作。由于法制員角色定位不準，弱化了法制監(jiān)督關口前移的作用。

（二）人員素質(zhì)不齊。目前，由于一些基層民警中法律專業(yè)人才所占比例較少，要從中選出優(yōu)秀的法制員，還有相當?shù)碾y度；而在選人方面，一些單位在選用法制員上存在隨意性，沒有將法律素質(zhì)優(yōu)良、辦案經(jīng)驗豐富的民警選任為法制員?；鶎臃ㄖ茊T相對于上級法制部門的法制員，在基層公安機關中更能夠發(fā)揮獨特的優(yōu)勢，在指導執(zhí)法辦案、開展執(zhí)法監(jiān)督、提高民警法律素質(zhì)等方面均能發(fā)揮出色的作用。但這些優(yōu)勢都是建立在法制員業(yè)務素質(zhì)較高、足以勝任法制員工作要求的前提之上的。但如果法制員本身的業(yè)務素質(zhì)不夠高，優(yōu)勢就會變成弱勢。

（三）工作積極性不高。面前，基層公安機關的法制員有三種類型，本單位兼職、專職和上級派駐。相當一部分基層法制員從身份上來說，還是執(zhí)法辦案單位的民警，只是多了一個“法制員”的頭銜，甚至還會出現(xiàn)“既是執(zhí)行者，又是監(jiān)督者”的現(xiàn)象。其原因一方面是因為法制員主要從事的是“幕后工作”，如案件審核、執(zhí)法監(jiān)督等等，即使做得很好，效果也難以在短期內(nèi)顯現(xiàn)，“功勞是別人的，責任是自己的”，遠不如破獲了一起案件那樣有立竿見影的成績（有些案件經(jīng)辦案單位忙活了很長時間，費了很大的氣力抓獲了嫌疑人，但由于證據(jù)不足而無法定案，其中原因之一就是法制員的作用沒有發(fā)揮出來）。另一方面是缺乏對法制員的獎懲機制，雖然高層制定出臺了法制員管理辦法，確立一些激勵措施，但是在實際操作過程中對考核的結果運用不足，獎勵措施跟進不及時、不到位，一定程度上影響了法制員的工作積極性和主動性。除此之外，部分基層公安機關對上級法制部門的依賴也是重要原因之一。有的基層單位或部門，但凡遇到復雜一點的案（事）件，不加思考，第一時間就是向上級法制部門“匯報”，也不征詢基層法制員的意見。長此以往，使得基層民警不善于學習、研判和總結，對上級法制部門形成了較大的依賴性，因為“有法制部門把關就行了”，基層法制員也怠于履職。其主要原因還是部分單位對法制員工作的重要性認識不足，對法制員隊伍的建設工作缺乏深入研究和探討，未形成科學嚴謹?shù)姆ㄖ茊T選拔、任用、管理、考核和激勵的工作機制。

三、進一步加強法制員人才的選用和管理

（一）健全法制員選人用人機制，加強法制員隊伍的人才管理。法制員的能力素質(zhì)高低，關系到執(zhí)法質(zhì)量的優(yōu)劣。因此，在法制員的選人方面，應當慎重。應當制定規(guī)范統(tǒng)一的選拔標準和程序。在選拔標準上，既要高標準又應符合隊伍實際，盡量選拔出業(yè)務能力相對出眾、法律素質(zhì)合格的人才到法制員隊伍中來。在選拔程序上，應當遵循“民警自愿報名、法制部門考察、公開遴選、擇優(yōu)錄取”的原則。與此同時，要建立后備法制員人才庫，確定重點培養(yǎng)對象。在用人方面，經(jīng)過考察選拔出來的法制員，可以由法制部門征得政工部門審核后統(tǒng)一調(diào)配（原則上仍分配到原單位），由所在單位負責管理，在業(yè)務上接受法制部門指導。對法制員的管理，一是應做到“有進有出”。法制部門應加強對法制員履職狀況的考核，可從所在單位執(zhí)法質(zhì)量考核排名、審核案件的質(zhì)量和數(shù)量等方面進行考核，實行每月動態(tài)考、一年一終考，考核等級分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職，從而對法制員的工作績效作出科學的評估，通過考核將不稱職的法制員予以淘汰。二是應做到“有調(diào)有換”。根據(jù)法制員的考核等級和排名，對法制員進行調(diào)換。在實行兼職法制員為主的基礎上，可以適當設立專職法制員（專職法制員不承擔所在單位的其他工作任務，專職履行法制員職責），將考核優(yōu)秀的法制員任用為專職法制員，配置到執(zhí)法辦案量較大單位或部門，做到法制員專兼結合、調(diào)配有序。

（二）加強法制業(yè)務培訓，提高法制員素質(zhì)，培養(yǎng)法制人才。加強法制員隊伍建設，提高素質(zhì)、培養(yǎng)人才是關鍵。首先是對選拔出來的法制員，法制部門應會同相關的業(yè)務部門定期、不定期地對其進行多種形式的教育和培訓，包括組織新法新規(guī)學習、業(yè)務知識講座、參加案件討論分析會、舉辦業(yè)務競賽等各種方式進行教育培訓，確保法制員的綜合素質(zhì)得到不斷的提高，以適應新形勢、新條件對法制員的要求。其次是培養(yǎng)后備法制人才?；鶎臃ㄖ茊T隊伍今后將成為執(zhí)法規(guī)范化建設的重要力量，因此加強法制員隊伍建設，必須做好人才儲備和輸送。法制部門對法制人才的培養(yǎng)負有主要責任，應加強對民警的教育培訓，提高全體民警的法律素質(zhì)和執(zhí)法辦案水平?？赏ㄟ^舉辦講座、發(fā)放學習資料、組織征文活動、組織民警參加旁聽庭審等形式，鼓勵民警積極學習交流。法制部門還可以抽調(diào)民警到法制部門工作，進行業(yè)務鍛煉。法制部門抽調(diào)民警到法制部門參加值班、閱卷、考評案件，能讓被抽調(diào)民警得到實際鍛煉，開闊法律視角、增強法律意識，提升準確適用法律的能力和應對處置各種復雜案（事）件的能力，迅速成長為可用的法制人才，同時法制部門也能從中甄選出適合的人才。另外，還應當鼓勵民警學習法律法規(guī)，組織參加執(zhí)法資格考試，要求擔任法制員的民警必須取得中級以上執(zhí)法資格；鼓勵民警積極參加國家司法考試，對通過了高級執(zhí)法資格考試和國家司法考試的民警，給予一定的獎勵，納入法制人才庫，并推薦優(yōu)先任用為法制員，以提高民警學法的積極性。

（三）提高基層法制員待遇，落實法制員的激勵機制。目前基層法制員的工作強度和壓力明顯增加，但待遇卻沒有得到明顯提高，責、權、利不相適應。進一步落實法制員的政治經(jīng)濟待遇，能提高法制員工作積極性，確保法制員隊伍可持續(xù)發(fā)展，促使法制員勤于履職、樂于奉獻。例如，對于年度法制員考核優(yōu)秀，或者所在部門執(zhí)法質(zhì)量取得明顯提高的，可給予法制員一定的物質(zhì)和精神獎勵，或者優(yōu)先調(diào)配到機關或重要單位擔任專職法制員；對于所在單位或部門被上級公安機關評為執(zhí)法示范單位，或者所在單位或部門連續(xù)多年執(zhí)法質(zhì)量考評成績在本局排名前三的，給予法制員嘉獎或記功獎勵；對于擔任法制員滿一定年限且每次考核均為稱職以上的，可優(yōu)先晉升職務、推薦提拔任用等等。通過制定和落實一套科學合理的激勵機制，最大限度地調(diào)動法制員的工作熱情，提高基層法制員履職的積極性，為公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設的深入開展增添動力。