我國信訪制度法治化改革研究
——基于十八大以來信訪規(guī)范性文件的分析

楊 平

（陜西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，西安710119）

我國信訪制度法治化改革研究
——基于十八大以來信訪規(guī)范性文件的分析

楊 平

（陜西師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，西安710119）

十八大以后，信訪制度法治化的改革思路日漸清晰。對中央和省級國家機(jī)關(guān)出臺的信訪規(guī)范性文件分析，可以看出信訪改革中綜合治理、分類治理、多元治理、依法治理的思路，以及完善信訪具體制度中規(guī)范化、精細(xì)化、程序化、信息化的導(dǎo)向。十八大以來信訪立法實(shí)踐的發(fā)展趨勢表明，信訪制度在我國不可能被取消，否則會帶來意想不到的社會問題；信訪制度也不可能得到強(qiáng)化，否則會誘發(fā)更大的信訪洪峰，沖擊法治的基礎(chǔ)。信訪制度會在法治軌道上進(jìn)行漸進(jìn)式的改革，在保留原有信訪機(jī)構(gòu)的格局下，使信訪通道回歸其本身應(yīng)有的政治參與、政治監(jiān)督、政治溝通、反映民意和特殊權(quán)利救濟(jì)的功能定位。

十八大以后；信訪規(guī)范性文件；信訪制度；法治化

信訪制度作為我國一項(xiàng)政法制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，其肇始于陜甘寧革命根據(jù)地時(shí)期，形成于建國初期，歷經(jīng)六十多年的發(fā)展，信訪制度民意上達(dá)的政治參與功能與申冤叫屈的權(quán)利救濟(jì)功能之間的競爭構(gòu)成了信訪制度發(fā)展歷程的主色調(diào)［1］49。近些年來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的貧富分化、利益固化、權(quán)力濫用、尋租腐敗、政府與民爭利、執(zhí)法不規(guī)范、司法不公正等一系列社會問題，導(dǎo)致信訪持續(xù)高位運(yùn)行，使信訪制度設(shè)立之初主要的政治參與、政治溝通、政治監(jiān)督功能被扭曲和異化。有學(xué)者將信訪制度功能異化的主要表現(xiàn)概括為四個(gè)方面：一是“信訪不信法”，使得信訪制度陷入“上訪——批示——進(jìn)一步上訪”的第一個(gè)“死循環(huán)”；二是“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”，信訪制度陷入“鬧大——重視——進(jìn)一步鬧大”的第二個(gè)“死循環(huán)”；三是“職業(yè)上訪”與“花錢買平安”，促使信訪制度陷入“職業(yè)上訪——花錢買平安——更多的職業(yè)上訪”的第三個(gè)“死循環(huán)”；四是“攔訪截訪”與“以氣抗?fàn)帯保种率剐旁L制度陷入“攔訪、截訪——以氣抗?fàn)帯獢r訪、截訪”的第四個(gè)“死循環(huán)”［2］。為了解決現(xiàn)在信訪制度運(yùn)行過程中的問題，學(xué)者和官員都在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上開出了改革信訪制度的“藥方”，有學(xué)者將目前各種信訪制度改革的思路歸納為強(qiáng)化論、徹底廢除論、部分廢除論、改造論、還原論、重構(gòu)論等六種［3］。當(dāng)然這些思路基本上還是取消信訪制度、強(qiáng)化信訪制度、整合信訪制度這三種方案的翻版。這些研究為進(jìn)一步改革和完善我國的信訪制度提供了有益的參考。本文重點(diǎn)對十八大以來我國中央和各省區(qū)在發(fā)展和完善信訪制度方面出臺的規(guī)范性文件①進(jìn)行考察，從中分析信訪制度發(fā)展變化的趨勢和特點(diǎn)，從而重新審視信訪制度的各種改革思路。

中共十八大提出要“正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道”。中共十八屆三中全會提出要“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。中共十八屆四中全會提出“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。為了貫徹黨中央對完善信訪制度的這一系列指導(dǎo)性精神，中央和地方國家機(jī)關(guān)密集出臺了一批涉及信訪問題的規(guī)范性文件，對提高信訪法治化水平起到了積極的推動作用。十八大以來尤其是十八屆三中全會以后是我國各項(xiàng)制度改革的一個(gè)新時(shí)期，十八大以來，黨和國家對信訪制度改革的思路連貫而且越來越清晰，通過對十八大以來信訪制度發(fā)展的情況進(jìn)行分析，可以進(jìn)一步看清我國信訪制度的發(fā)展趨勢和前景。

一、對中央國家機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的分析

（一）對信訪制度改革整體思路的分析

中央綜合性部門代表黨中央和國務(wù)院制定的上述指導(dǎo)意見（見下頁表1），集中反映了黨和國家在十八大以來對信訪制度進(jìn)行改革的整體性思路，特別是對將信訪納入法治化軌道進(jìn)行了頂層制度設(shè)計(jì)。一是體現(xiàn)了綜合治理的思路。引起大量公民信訪的原因是非常復(fù)雜的，因此，必須加大保障和改善民生力度、提高科學(xué)民主決策水平、堅(jiān)持依法辦事、改進(jìn)工作作風(fēng)，著力從源頭上預(yù)防和減少信訪問題的發(fā)生；信訪通道的擁擠不能靠截?cái)噙@一通道進(jìn)行“休克治療”，現(xiàn)階段還必須通過各種途徑和方式，甚至創(chuàng)新信訪工作機(jī)制來進(jìn)一步暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)渠道，使進(jìn)入信訪通道的矛盾糾紛和利益訴求能夠最大限度地得到有效解決。二是體現(xiàn)了分類治理的思路。幾個(gè)指導(dǎo)意見大體按照權(quán)利救濟(jì)類信訪和非權(quán)利救濟(jì)類信訪兩大類信訪事項(xiàng)進(jìn)行分類處理，而對涉法涉訴信訪又進(jìn)一步分為訴與訪兩類進(jìn)行分類處理，每一類又進(jìn)行更細(xì)的劃分并提出了處理的方式。這一變化為信訪治理的精細(xì)化和規(guī)范化奠定了基礎(chǔ)。三是體現(xiàn)了多元治理的思路。多元治理是現(xiàn)代社會治理的重要特征和有效方式，信訪改革的一個(gè)重要方面就是組織動員社會力量參與。只有充分發(fā)揮各個(gè)國家機(jī)關(guān)、各種角色的公民、各種社會團(tuán)體和社會組織在信訪工作中的作用，才能真正實(shí)現(xiàn)對信訪的綜合治理。四是體現(xiàn)了依法治理的思路。要將信訪納入法治化軌道，就必須對各類信訪事項(xiàng)特別是影響人民群眾利益的突出領(lǐng)域的事項(xiàng)有規(guī)則、制度可以遵循，目的是更好地保護(hù)信訪人的權(quán)利，維護(hù)正常的信訪秩序。相關(guān)指導(dǎo)意見特別對依法終結(jié)信訪的事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、終結(jié)機(jī)構(gòu)、終結(jié)程序作出了明確規(guī)定，并且對違法上訪行為依法處理，這些舉措對于正確引導(dǎo)信訪行為、緩解信訪通道和平臺的壓力、使信訪逐步回歸正常的功能、樹立法律權(quán)威具有重要的意義。在中央政法委的指導(dǎo)意見中特別強(qiáng)調(diào)了作為“法律的明白人”的律師在信訪改革中的作用，將信訪納入法治化軌道的導(dǎo)向性明顯。

（二）對信訪職能部門改革措施的分析

為落實(shí)十八大以來黨和國家對信訪制度改革的頂層設(shè)計(jì)，作為中央信訪職能部門的國家信訪局及時(shí)出臺了一系列規(guī)章（見第12頁表2）。這些規(guī)章有五個(gè)特點(diǎn)：一是分級處理屬于職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，此舉可以有效防治越級上訪現(xiàn)象的發(fā)生，引導(dǎo)信訪人按照不同國家機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍和法律規(guī)定解決信訪事項(xiàng)，促進(jìn)信訪活動的規(guī)范化。二是高度重視初信初訪的記錄和處理，目的在于使初次信訪群眾的訴求及時(shí)得到解決，防止矛盾和糾紛久拖不決，有利于大量減少信訪案件和提高信訪處理的質(zhì)量。三是普遍采用信息化手段處理信訪事項(xiàng)。充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，創(chuàng)新信訪的處理方式，提高了信訪事項(xiàng)處理信息共享程度，方便群眾。四是重視提高信訪處理的效率，無論是采用網(wǎng)上的辦理手段、簡易辦理程序還是聯(lián)合接訪方式，最終都會大大提高信訪處理的效率，避免正義成為遲來的正義。五是重視信訪處理過程的監(jiān)督。上述的幾個(gè)規(guī)章中都規(guī)定了信訪處理過程中的工作責(zé)任或紀(jì)律，規(guī)定了接受信訪人監(jiān)督、上級部門監(jiān)督的要求，目的在于保證信訪處理工作的公平公正。

（三）對中央有關(guān)部委改革措施的分析

十八大以后，中央有關(guān)部委對涉及本部門或者本行業(yè)的信訪制度進(jìn)行了完善（見下頁表3）。在貫徹十八大以后中央有關(guān)精神的過程中，這些新出臺或者修改的規(guī)章體現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是對信訪事項(xiàng)進(jìn)行了更細(xì)的分類，根據(jù)類別的不同采取不同的處理方式，體現(xiàn)出對信訪事項(xiàng)分類管理的傾向。二是對信訪事項(xiàng)受理的范圍作出更加明確細(xì)致的規(guī)定，尤其是證監(jiān)會和保監(jiān)會的規(guī)章非常明確地規(guī)定了不受理的各種事項(xiàng)，目的在于界分清楚信訪與訴訟、仲裁、行政復(fù)議等糾紛解決機(jī)制的功能和范圍，有利于將涌入信訪通道的事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)合理的分流，也有利于多元解決糾紛機(jī)制的協(xié)調(diào)和連接。三是強(qiáng)化了本部門或本系統(tǒng)信訪工作的責(zé)任，對本部門和本系統(tǒng)內(nèi)的信訪機(jī)構(gòu)和人員在受理、登記、處理、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作職責(zé)提出了明確要求和時(shí)限，對承擔(dān)責(zé)任的方式也作出了比較明確的規(guī)定，反映出中央有關(guān)部委對管理本系統(tǒng)的信訪活動制度化、規(guī)范化的傾向。

（四）對最高人民法院相關(guān)措施的分析

2016年6月27日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行信訪案件若干問題的意見》。這一司法解釋對辦理執(zhí)行信訪案件的基本要求、執(zhí)行實(shí)施類信訪案件的辦理、執(zhí)行審查類信訪案件的辦理、執(zhí)行信訪案件的依法終結(jié)等進(jìn)行了明確規(guī)定。司法解釋中將執(zhí)行信訪案件分為執(zhí)行實(shí)施類信訪案件和執(zhí)行審查類信訪案件兩大類。對不同類別的案件提出不同的要求和規(guī)定不同的程序、處理方式，體現(xiàn)出對信訪案件分類管理的思路。尤為重要的是，該司法解釋對執(zhí)行信訪案件規(guī)定了依法終結(jié)的程序和條件，有利于防止反復(fù)申訴、纏訪、鬧訪等情況的發(fā)生。

表3 中央有關(guān)部委制定的規(guī)章

二、對省級國家機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的分析

十八大以來，地方國家機(jī)關(guān)根據(jù)黨和國家對信訪制度改革的整體要求，結(jié)合本地的實(shí)際情況制定或修改了信訪方面的法規(guī)和規(guī)章，保證了信訪工作平穩(wěn)有序地開展，維護(hù)了正常的信訪秩序，保護(hù)了信訪人的權(quán)利。在這里，我們僅對十八大以來省級人大和政府制定和修改的信訪方面的法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行梳理，從中可以看出地方國家機(jī)關(guān)在發(fā)展和完善信訪制度方面所作的貢獻(xiàn)。

由于十八大以前，大多數(shù)的省、直轄市、自治區(qū)都已制定了本地的信訪條例，所以，從十八大至今，省級國家機(jī)關(guān)中只有上海市、廣東省、重慶市的人大常委會或者人民政府整體修訂或者制定了信訪的法規(guī)和規(guī)章（見表4）。從這些地方已有的法規(guī)和規(guī)章內(nèi)容來看，有以下四方面特點(diǎn)：

表4 十八大以來省級國家機(jī)關(guān)制定的信訪規(guī)范性文件

（一）立法更趨精細(xì)化

地方國家機(jī)關(guān)要處理大量的信訪事項(xiàng)，因此在立法過程中必須保證規(guī)則的可操作性，新一輪的地方信訪立法表現(xiàn)出明顯的精細(xì)化的特點(diǎn)。首先，細(xì)化了信訪人的權(quán)利和義務(wù)，《廣東省信訪條例》和《上海市信訪條例（修正本）》用專門一章規(guī)定信訪人的權(quán)利和義務(wù)，所列的權(quán)利和義務(wù)都很具體。其次，信訪工作的程序更嚴(yán)密、要求更嚴(yán)格。上述兩個(gè)信訪條例對信訪的工作機(jī)構(gòu)、信訪渠道、信訪事項(xiàng)提出、信訪事項(xiàng)受理、信訪事項(xiàng)辦理、信訪工作責(zé)任與監(jiān)督、信訪秩序、信訪問題源頭化解、法律責(zé)任等各個(gè)環(huán)節(jié)和各方面的問題都作出細(xì)致的規(guī)定，便于操作。最后，對信訪事項(xiàng)的分類更加合理細(xì)致，便于分類管理、分流處理。

（二）明確了信訪終結(jié)的程序和條件

信訪實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的重復(fù)訪、纏訪、鬧訪等現(xiàn)象，不僅占用了大量寶貴的信訪資源和通道，而且造成社會的不穩(wěn)定。為了維護(hù)正常的信訪秩序，上述的地方信訪立法中都明確規(guī)定了信訪終結(jié)的制度，對信訪終結(jié)的情形、程序作出明確的規(guī)定，同時(shí)對信訪中的違法行為規(guī)定了明確的懲罰措施。保證在最大限度保障信訪人權(quán)利的同時(shí)，有力遏制信訪中的不良現(xiàn)象。比如，《上海市信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》和《廣東省信訪事項(xiàng)復(fù)查復(fù)核辦法》中都規(guī)定，撤回復(fù)查、復(fù)核申請的，復(fù)查、復(fù)核終止，信訪人不得以同一事實(shí)、理由再次提出復(fù)查、復(fù)核申請；都規(guī)定和解與調(diào)解是信訪終結(jié)的一種方式；都對信訪活動中的違法行為規(guī)定了明確的處置措施。

（三）注重信訪問題的綜合治理

信訪近些年高位運(yùn)行的原因是多方面的，僅靠完善信訪通道和提高信訪工作的質(zhì)量和效率，不能有效解決大量復(fù)雜的信訪問題，因此各地在治理信訪問題的過程中都重視采用綜合治理的手段和方式，這一傾向在地方的信訪立法中得到體現(xiàn)。比如，《廣東省信訪條例》專章規(guī)定從源頭化解信訪問題，從保障民生、完善決策機(jī)制、建立重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制、建立健全決策糾錯(cuò)改正機(jī)制、建立和完善矛盾糾紛排查調(diào)處機(jī)制、推行網(wǎng)格化管理模式、整合各種調(diào)解資源、建立健全公眾參與機(jī)制和激勵機(jī)制、完善行政執(zhí)法責(zé)任制、加強(qiáng)對重大信訪事項(xiàng)的專題調(diào)研、強(qiáng)化政務(wù)公開等方面作出系統(tǒng)的規(guī)定。廣東省作為改革開放最早的省份之一，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)出現(xiàn)的信訪問題也早于和多于其他省份，立法中的這些綜合治理機(jī)制對其他省份治理信訪問題無疑具有借鑒作用。

（四）充分發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢，提高信訪工作效率

近年來，中央和地方都大力推行網(wǎng)上信訪平臺、信訪電子信箱、手機(jī)短信信訪號碼、信訪微信平臺等方式，創(chuàng)新信訪治理，取得了很好的效果，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。在本文涉及的地方信訪立法中都對利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)開展信訪工作作出了不同程度的規(guī)定，這充分反映出地方國家機(jī)關(guān)利用信息技術(shù)手段提高信訪治理的效率和質(zhì)量已經(jīng)成為信訪治理中一個(gè)重要的選項(xiàng)。

三、信訪制度未來的發(fā)展趨勢

近年來，由于信訪機(jī)制高位運(yùn)行，出現(xiàn)了信訪通道壓力過大、民眾信訪不信法、司法權(quán)威克減、信訪牟利的情況，地方政府為防止越級上訪、進(jìn)京上訪采取犧牲公共利益的方式息事寧人或采取非法手段截訪，產(chǎn)生了鬧訪纏訪中的信訪獲利者培植了社會無賴文化等問題。為此，學(xué)術(shù)界和信訪職能部門對信訪這種中國特色的制度安排進(jìn)行了深刻的反思，提出了取消信訪制度、強(qiáng)化信訪制度、整合信訪制度等改革思路。有些學(xué)者從信訪的權(quán)利救濟(jì)與法治存在重大悖論的立場，主張弱化甚至取消信訪救濟(jì)制度，而不少信訪官員則多站在信訪是當(dāng)前維穩(wěn)重要手段的角度，主張強(qiáng)化信訪制度，并通過增加編制、提高級別、提高待遇等方法強(qiáng)化信訪制度，希望起到維護(hù)社會穩(wěn)定、創(chuàng)造和諧社會的功能［1］53。有學(xué)者更進(jìn)一步提出仿照國外類似信訪的議會監(jiān)察專員制度、行政相談和苦情制度等改革中國的信訪制度，比如，有學(xué)者提出在各級人大設(shè)立類似信訪專員的職位，由人大的信訪專員受理民眾的信訪申訴［4］；有人提出現(xiàn)在需要強(qiáng)化信訪制度，要建立強(qiáng)有力的信訪機(jī)構(gòu)、賦予信訪機(jī)構(gòu)更大的職權(quán)；有人提出要改變現(xiàn)有信訪機(jī)構(gòu)分散在各個(gè)國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的局面，要整合信訪力量，形成信訪合力來應(yīng)對現(xiàn)在的信訪流［5］，等等。這些思考為我們改革信訪制度提供了不同的思路，也為十八大以來黨和國家對于解決信訪問題的頂層設(shè)計(jì)提供了參考。通過對十八大以來中央和地方信訪立法的分析，我們可以對近些年來信訪問題理論研究中爭鳴的一些問題形成較為明確的預(yù)期。

（一）信訪制度會取消嗎？

由于信訪制度在運(yùn)行過程中帶來一系列問題，學(xué)界不少人對信訪制度設(shè)計(jì)本身的合理性產(chǎn)生懷疑，提出取消信訪制度的主張。他們認(rèn)為，現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定直接與憲法或法律相抵觸，出現(xiàn)了行政權(quán)僭越立法權(quán)或者司法權(quán)的現(xiàn)象，這有悖于建設(shè)法治國家的大方向，故應(yīng)廢除信訪制度［6］；在現(xiàn)行憲法和法律框架之外所設(shè)計(jì)的疊床架屋且等級森嚴(yán)的信訪機(jī)構(gòu)，是一種制度陷阱，因此《信訪條例》可以“休矣”［7］。這種主張從建立法治國家的理想狀態(tài)出發(fā)論證了取消信訪制度的正當(dāng)性，但是從中國的現(xiàn)實(shí)情況來看，信訪制度有其深厚的文化和歷史基礎(chǔ)，現(xiàn)實(shí)的政治生活和社會生活中信訪還是老百姓認(rèn)可度很高的表達(dá)訴求和權(quán)利救濟(jì)的通道。這種取消信訪制度的主張，是對信訪問題采取“休克療法”，會帶來意想不到的社會問題。從對十八大以來中央和地方信訪立法的分析可以看出，信訪顯然沒有要被取消的表現(xiàn)，而是在保留原來信訪體制的前提下不斷完善。

首先，信訪體制原有的格局并沒有發(fā)生變化。換句話說，信訪機(jī)構(gòu)分散在各個(gè)國家機(jī)關(guān)、提供公共服務(wù)的社會組織、企事業(yè)單位的情況沒有改變，從現(xiàn)在中國面臨的信訪形勢來看，保持原有的信訪體制是理性的選擇。在信訪高位運(yùn)行的基本情況沒有得到根本改變之前，這種分散的信訪體制仍然能夠比較有效地應(yīng)對各種各樣、層次不同的信訪訴求。相反，如果此時(shí)我們將信訪的職能整體劃歸到人大這一國家權(quán)力機(jī)關(guān)，表面上是增強(qiáng)了信訪處理的權(quán)威性，但事實(shí)上有可能造成信訪運(yùn)行的全面崩盤。因?yàn)?，人大虛置化的情況在我國還沒有根本性的改變，況且我國的人大代表是兼職代表，不可能專職從事信訪專員這樣的工作。而人數(shù)有限的人大常委會組成人員由于年齡、能力等方面的原因更不可能從事專職的信訪專員工作。再者，人大處理信訪問題的權(quán)威性和有效性是否會優(yōu)于其他國家機(jī)關(guān)和各級黨委、企事業(yè)組織，還要打上大大的問號。

其次，信訪制度改革體現(xiàn)為制度的局部完善。十八大以來中央和地方的信訪立法都沒有對信訪制度作出大的變革，而是從完善程序、明確要求、分類管理、加強(qiáng)信息化建設(shè)、綜合治理、明確責(zé)任等方面不斷從自身內(nèi)部進(jìn)行改良。應(yīng)該說，這種制度的局部完善也是一種理性的選擇，在信訪高位運(yùn)行的情況下，通過創(chuàng)新機(jī)制來為信訪通道擴(kuò)容、清淤，對信訪各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，相對于大的制度調(diào)整是一種低成本的選擇路徑。從十八大以來信訪活動的變化來看，也證明了這是一個(gè)比較有效的改革路徑。

最后，中國信訪制度是執(zhí)政黨群眾路線的結(jié)果和體現(xiàn)，是具有中國特色的社會治理方式，中國的信訪制度更加符合治理的邏輯而不是法治的邏輯。而治理的邏輯與法治的邏輯也并不矛盾，治理的核心是在法治的主導(dǎo)之下，適度地運(yùn)用道德的、政治的、經(jīng)濟(jì)的多元化手段［8］。從國家和社會治理現(xiàn)代化的角度分析，信訪制度的發(fā)展前景不應(yīng)該是被取消和廢除，而是進(jìn)行法治化的改革，成為國家和社會治理現(xiàn)代化進(jìn)程中能夠整合利用的資源。

（二）信訪制度會強(qiáng)化嗎？

信訪高位運(yùn)行且受到老百姓的青睞使得有些學(xué)者和實(shí)務(wù)界的同志認(rèn)為，信訪制度改革的路徑就是強(qiáng)化信訪，主要的方式是增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的實(shí)力、配備更多的人員、劃撥更多的經(jīng)費(fèi)、提高信訪機(jī)構(gòu)地位，等等。這種主張從有效解決面臨的實(shí)際問題的視角看待信訪制度，短期看這種選擇會收到一定效果，有可能會有效緩解高位運(yùn)行的信訪流。但是，這種選擇會增強(qiáng)民眾對信訪途徑的依賴，削減行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法定權(quán)利救濟(jì)途徑的地位和作用，造成權(quán)利救濟(jì)方式的本末倒置，最終影響法治國家的建立和法治權(quán)威的樹立。因此，長遠(yuǎn)來看，這種選擇不可取。

其實(shí)，國家設(shè)立信訪制度最初的目的是為民眾提供一條政治參與、行政監(jiān)督、權(quán)益訴求與救濟(jì)的制度性渠道，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)后堅(jiān)持走群眾路線的一項(xiàng)“政治發(fā)明”［9］。但是，從20世紀(jì)80年代后期信訪制度逐漸成為一種重要的糾紛解決機(jī)制，公民“往往把信訪看成了優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利”［10］；尤其是2003年以來形成了形勢驚人的“信訪洪峰”。然而，客觀地講，信訪機(jī)構(gòu)主要是一種基于業(yè)務(wù)聯(lián)系的協(xié)調(diào)性行政機(jī)構(gòu)，它所具有的有限職權(quán)也僅僅是一種軟權(quán)力［11］，事實(shí)上無力承擔(dān)數(shù)量眾多、規(guī)模龐大的信訪活動。從十八大以來黨和國家對信訪制度改革的思路和實(shí)踐來看，也沒有采用這一選項(xiàng)。中共十八大提出“完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系”；十八屆三中全會提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”；十八屆四中全會提出“把信訪納入法治化軌道”；國家的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“全面推行陽光信訪，落實(shí)及時(shí)就地化解責(zé)任，完善涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。從黨和國家改革信訪制度的思路可以清晰看出，把信訪納入法治化軌道，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，實(shí)現(xiàn)信訪與其他訴求表達(dá)和糾紛解決機(jī)制的有效銜接是信訪制度改革的方向。十八大以來中央和地方的信訪立法實(shí)踐也清晰地反映出這一思路。從某種意義上說，黨和國家無論從整體思路還是從具體制度的設(shè)計(jì)上事實(shí)上是在依法規(guī)范信訪活動，甚至是逐漸弱化信訪在國家法治建設(shè)中的功能，使信訪能夠回歸其本身應(yīng)該承擔(dān)的功能，以改變民眾對信訪不切實(shí)際和盲目的期待。

（三）回歸信訪制度本真還有多遠(yuǎn)？

信訪制度是黨和國家為克服官僚主義弊病、保持跟群眾密切聯(lián)系的一種制度設(shè)置［12］，其設(shè)計(jì)的原本目的是為了黨和政府更好地了解下級和基層施政情況、方便人民群眾政治參與、實(shí)現(xiàn)對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的有效監(jiān)督、救濟(jì)通過其他法定渠道難以救濟(jì)的權(quán)利。但是，近些年由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中出現(xiàn)了許多社會問題，加之法定的救濟(jì)途徑成本高、效果差，使得民眾將信訪看成救濟(jì)權(quán)利最有效的途徑，各級政府將信訪數(shù)量和影響作為考評下級政府的重要指標(biāo)，一些信訪人通過領(lǐng)導(dǎo)和上級的權(quán)力干預(yù)獲得法外的利益而使更多的人迷信信訪，如此一來，造成信訪通道的擁堵，給國家法治建設(shè)、政治合法性和社會穩(wěn)定帶來一系列不良影響。要破除信訪制度運(yùn)行中的機(jī)會主義行為，必須實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的制度化與信訪治理的現(xiàn)代化，從現(xiàn)實(shí)路徑來講，必須剝離信訪制度的功能，回歸法治軌道［13］。而改革信訪制度，使信訪制度回歸其本真還需要具備一些關(guān)鍵的條件，才能夠?qū)崿F(xiàn)信訪的軟著陸。這就決定了信訪制度改革必然是一個(gè)漸進(jìn)式的過程。

首先，權(quán)力受到有效制約。要解決“信訪不信法”的現(xiàn)象，就必須對權(quán)力實(shí)施有效的制約。因?yàn)椤靶旁L不信法”說到底是“信權(quán)不信法”，只要全社會沒有樹立起法律的權(quán)威地位，權(quán)大于法、以權(quán)壓法、以權(quán)代法的社會現(xiàn)實(shí)就會促成民眾和官員對權(quán)力的崇拜和依賴，通過信訪去尋求更高的機(jī)關(guān)、更大的權(quán)力來支持自己的訴求必然會成為民眾的首選。其實(shí)，老百姓之所以抓住信訪制度這根“救命稻草”的邏輯非常簡單：誰有權(quán)任命官員，誰就有能力約束官員。在官員自上而下的任命制沒有得到根本改變之前，這根“救命稻草”的地位是不可替代的，因?yàn)樗呛湍切┠軌虮Ｗo(hù)自己權(quán)益的力量溝通的最主要渠道。因此，防止權(quán)力濫用、規(guī)范權(quán)力有效運(yùn)行、健全權(quán)力產(chǎn)生的方式和程序，才是最終消除“信訪不信法”的最重要因素。中共十八大以來，黨中央提出把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。十八屆六中全會以后，隨著《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的出臺，各項(xiàng)制約和監(jiān)督權(quán)力的法律制度不斷完備，權(quán)力的行使嚴(yán)格被規(guī)范在法律的軌道內(nèi)。只有全社會逐步樹立起法律的權(quán)威和信仰，民眾才會理性看待信訪，信訪也才能真正納入法治化的軌道。

其次，法定權(quán)利救濟(jì)途徑正常發(fā)揮作用。隨著法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，法律將成為人們行使權(quán)利、維護(hù)權(quán)利、救濟(jì)權(quán)利的主渠道，各項(xiàng)法律制度的不斷健全，司法改革不斷推進(jìn)，依法行政的水平不斷提高，就會形成兩個(gè)方面相互促進(jìn)的良好局面。一方面，法治水平的提高必然減少對權(quán)利侵害的現(xiàn)象，會大大降低民眾進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的數(shù)量和規(guī)模；另一方面，法治水平的提高又必然會使法定權(quán)利救濟(jì)的各種途徑更加暢通和高效，從而降低信訪的數(shù)量和規(guī)模。

再次，民主政治建設(shè)水平達(dá)到相當(dāng)程度。沒有民主就沒有社會主義，沒有民主也就沒有現(xiàn)代法治。社會主義民主政治建設(shè)包含的內(nèi)容非常豐富，包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、基層群眾自治制度、民族區(qū)域自治制度、企事業(yè)單位職工代表大會制度，等等。這些制度的發(fā)展和公民的政治參與、利益和訴求的表達(dá)、利益的協(xié)調(diào)、矛盾糾紛的解決等密切相關(guān)，更與培養(yǎng)現(xiàn)代合格公民關(guān)系密切，因此，民主政治建設(shè)水平的提高必然會帶來政府、公民、社會和市場關(guān)系的規(guī)范化、制度化，必然會使政府與公民、政府與市場、政府與社會、市場與社會的關(guān)系處在一種可以預(yù)期的穩(wěn)定有序和諧的狀態(tài)之下。社會矛盾會大幅度減少，民眾的幸福感提升，社會怨憤會大大減少并及時(shí)消解，如此一來，就可以從源頭減少信訪活動。

結(jié) 語

信訪法治化改革涉及政治制度的方方面面，牽一發(fā)而動全身，具有系統(tǒng)性、整體性、全局性的特點(diǎn)，所以信訪絕對不是信訪本身的問題［14］。對信訪制度應(yīng)當(dāng)客觀看待，既不能妖魔化，也不能采取鴕鳥政策，更不能對信訪和法治的關(guān)系持非黑即白、非此即彼、非正即邪、非對即錯(cuò)的簡單看法。信訪是當(dāng)前社會治理不能放棄的手段，是法治建設(shè)不可回避的一環(huán)，但信訪不能游離于法治之外，找準(zhǔn)自身定位，在法治軌道內(nèi)良性發(fā)展才是信訪制度存在的合法性基礎(chǔ)，信訪走向程序化、規(guī)范化、法治化是信訪改革的根本取向和必然趨向［15］。從對十八大以來信訪制度發(fā)展的分析可以看出，信訪制度作為一項(xiàng)具有中國特色的制度安排，不會被取消也不會被強(qiáng)化，而是通過將其納入法治軌道的方式不斷進(jìn)行制度化、規(guī)范化的改革。信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置的分散性符合信訪制度設(shè)立的本意，也是理性的選擇。由人大作為接受信訪的總渠道的類似國外監(jiān)察專員制度的改革，既不可能有效解決信訪問題，也不見得會減少制度成本。隨著未來信訪洪峰的消退，信訪機(jī)構(gòu)分散在各個(gè)國家機(jī)關(guān)、黨委、社會團(tuán)體、社會組織中的格局可能也不會改變，而那時(shí)的信訪機(jī)構(gòu)會更像現(xiàn)在企業(yè)或者行業(yè)中設(shè)立的受理和解決顧客投訴的機(jī)構(gòu)，以便使上述機(jī)構(gòu)能夠?yàn)槊癖娞峁└玫墓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)。

［1］公丕潛．政法傳統(tǒng)視域中信訪制度功能的理性復(fù)歸［J］．前沿，2016，（2）．

［2］張海波．全面改革窗口期的信訪制度改革［J］．南京社會科學(xué)，2016，（2）：80－81．

［3］夏金萊．信訪制度的功能變遷及改革思路評析［J］．廣西社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（2）：103－104．

［4］李?。畾W洲監(jiān)察專員制度對我國信訪制度改革的啟示［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，（5）：108－109．

［5］張永和．2003—2007年信訪問題研究綜述［J］．西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（3）：96．

［6］黃鐘．信訪制度應(yīng)該廢除［EB／OL］．http：／／www．cssm．gov．cn／view．php？id＝4802．

［7］張耀杰．信訪條例可以休矣［EB／OL］．http：／／www．a(chǎn)is?ixiang．com／data／detail．php？id＝4823．

［8］王雅琴．治理視野下的信訪制度［J］．行政與法，2012，（2）：26．

［9］應(yīng)星．作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)［J］．法學(xué)研究，2004，（3）：59－60．

［10］于建嶸．“信訪綜合癥”背后的潛規(guī)則［J］．人民論壇，2010，（5下）：50．

［11］張玉，李小龍．論中國信訪制度的職能重點(diǎn)與信訪機(jī)構(gòu)的改革路徑［J］．學(xué)術(shù)研究，2013，（9）：48．

［12］田先紅．群眾路線與我國信訪制度的形成及演進(jìn)［J］．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（2）：87．

［13］于建嶸．機(jī)會治理：信訪制度運(yùn)行的困境及其根源［J］．學(xué)術(shù)交流，2015，（10）：83．

［14］吳華欽．從信訪的三次高峰看信訪制度的法治化改革［J］．法學(xué)評論，2015，（2）：67．

［15］何蕾，胡林貴．中國信訪之法有何用——一分為三的信訪制度法治思辨［J］．河南科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2016，（1）：92．

Study on Reform of China's Petition System under the Rule of Law—On the Analysis of the Normative Documents about the Petition System since the 18th National Congress of the CPC

YANG Ping
（School of Marxism，Shaanxi Normal University，Xi'an 710119，China）

Since the 18th National Congress ofthe Communist Party of China，the reform idea ofthe peti?tion system under the rule of law has become increasingly clear．The analysis ofthe normative documents about the petition system issued by state organs at the central and provincial levels presents the concept of compre?hensive governance，classification governance，multiple governance and governance under the rule of law in the reform of petition system as well as the orientation of perfecting the petition system by realizing the stand?ardization，refinement，routinization and informatization．The development trend of legislation practice of peti?tion shows that the petition system could neither be canceled in our country because of unexpected socialprob?lems，nor be strengthened due to greater petition peak and the impact on the basis ofthe rule of law．The peti?tion system will carry out a gradual reform in the orbit of the rule of law，retaining the original pattern of the petition institution，making the petition channel return to its own political participation，political supervision and political communication，reflecting the public opinion and special rights relief function positioning．

since the 18th National Congress of the CPC；petition normative documents；petition system；the rule of law

D632．8；D922．182．1

A

1009－1971（2017）03－0009－09

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2016－12－18

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“西北民族地區(qū)公民參與社會管理研究”（13BZZ026）

楊平（1967—），男，四川閬中人，教授，法學(xué)博士，從事政治學(xué)、憲法學(xué)研究。