新《檔案法》實施后檔案開放面臨的挑戰(zhàn)及對策

黑子晴

摘 要：運用文本分析法對比分析2020年新修訂《檔案法》和2016年修正版《檔案法》中“檔案的利用和公布”內容的變化之處，主要體現(xiàn)在檔案開放期限、范圍、機構、渠道、辦法、形式、要求、權責等方面。新修訂《檔案法》實施后各級檔案館面臨著審核開放工作量激增、檔案館信息化建設緩慢、檔案館文化宣教功能亟須拓展、檔案館利用服務能力難以及時有效滿足各方面需求、檔案資源研究開發(fā)不能滿足高質量發(fā)展需求以及檔案館面臨被訴危機等問題和挑戰(zhàn)。為此，需要有關部門盡快推進檔案開放審核工作、加快檔案數(shù)字化建設和檔案利用服務創(chuàng)新探索、加強檔案開放利用服務規(guī)章制度建設和館藏檔案資源的研究開發(fā)等工作。

關鍵詞：《檔案法》;檔案開放;檔案鑒定;檔案利用;檔案服務

新《檔案法》全面實施后檔案開放工作都面臨著哪些問題和挑戰(zhàn)、又該如何推動、都有哪些路徑和推進之策等都需要深入研究以更好地貫徹實施新《檔案法》并做好檔案開放工作。為此，筆者擬通過文本分析法對2020年新修訂的《檔案法》和2016年修正通過的《檔案法》（以下簡稱2016年修正版《檔案法》）中與“檔案的利用和公布”密切相關的內容進行對比分析，全面梳理總結兩個文本的變化之處，分析新《檔案法》實施后檔案開放工作面臨的挑戰(zhàn)，探討檔案開放工作的推進路徑和應對之策。

1 兩個版本《檔案法》中關于“檔案的利用和公布”內容的變化之處梳理

1.1 檔案開放期限縮短。為了擴大檔案開放和利用，提高檔案開放效率，新《檔案法》將檔案開放期限由原來的30年縮短為25年。

具體來說，一是縣級以上各級檔案館的檔案自形成之日起滿25年向社會開放，這就要求各級檔案館1996年以前形成的檔案今年要向社會開放;二是經(jīng)濟、教育、科技、文化等類檔案可以少于25年向社會開放，這就要求各級各類檔案館要把本館中至少這四類檔案包括1996年以后形成的可以開放的都應該向社會開放;三是涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案可以多于25年向社會開放，這就要求各級檔案館要盡快把這些檔案鑒定審核并挑選出來繼續(xù)封閉保存。

1.2 檔案開放機構增多。2016年修正版《檔案法》規(guī)定的檔案開放機構只有國家檔案館。與之相比，新《檔案法》要求的檔案開放主體明顯增多，除了縣級以上各級檔案館之外，國家還鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案，還有尚未移交進館但可以開放的檔案形成單位或者保管單位也需要向社會開放，以及非國有企業(yè)、社會服務機構等單位和個人也都可以向社會開放其檔案。

這使得檔案開放主體顯著增多且更加多元，檔案開放主體范圍擴大以及各自權責更加明晰等變化有助于推動檔案開放利用工作，但各開放主體之間協(xié)同合作的必要性和重要性也隨之上升。

1.3 檔案開放范圍擴大。檔案開放范圍擴大主要體現(xiàn)在四個方面。一是開放期限可以少于25年的檔案范圍由原來的“經(jīng)濟、科學、技術、文化等類”擴大到“經(jīng)濟、教育、科技、文化等類”，增加了“教育”類檔案;二是由于開放機構增加，“國家鼓勵和支持其他檔案館向社會開放檔案[1]”，那么其他檔案館諸如城建檔案館、房產(chǎn)檔案館等也應當按照新《檔案法》要求開放，必然會使向社會開放的檔案范圍進一步擴大;三是尚未移交進館檔案也是可以開放的，盡管其開放鑒定由檔案形成單位或者保管單位負責，但這同時也把檔案開放單位從各級各類檔案館擴大到了檔案形成單位或進館前的保管單位，自然也擴大了檔案開放范圍;四是非國有企業(yè)、社會服務機構等單位和個人形成的檔案，檔案所有者有權公布，這意味著這些組織和個人形成的檔案也可以在遵守法律法規(guī)且不損害國家安全和利益以及不侵犯他人合法權益的前提下向社會自行公布開放，這也擴大了檔案開放范圍。

此外，新《檔案法》第二條第二款中增加了“社會、生態(tài)文明、外事”等方面，合并“科學、技術”為“科技”，去掉了“宗教”方面，那么“社會、生態(tài)文明”方面是否也包含在可以少于25年向社會開放的經(jīng)濟、教育、科技、文化“等類”里面值得深入研究，如果可以包含在里面，那么也應當增加這部分檔案的開放。

1.4 檔案開放渠道拓寬。檔案開放機構增多和開放范圍擴大必然要求進一步拓寬檔案開放渠道。作為檔案開放主體的各級各類檔案館應當通過其網(wǎng)站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄。除此之外，還有尚未移交進館但可以開放的檔案形成單位或者保管單位以及非國有企業(yè)、社會服務機構等單位和個人也需要一定的檔案開放渠道。

除了傳統(tǒng)的報紙雜志、廣播電視媒體、網(wǎng)站之外，其他各種合法有效的媒體宣傳平臺完全可以作為新的開放渠道公布開放檔案，以加快檔案開放工作進度。

1.5 檔案開放辦法改變。檔案開放辦法的改變體現(xiàn)在三個方面。一是與2016年修正版《檔案法》相比，主要體現(xiàn)在內容變化和機構變動;二是簡化了未開放檔案的利用辦法;三是開放辦法和規(guī)定等內容更加具體明確且便于操作執(zhí)行。

1.6 檔案開放形式豐富。檔案館開放檔案的形式可以豐富多樣。[2]根據(jù)新《檔案法》增加的第三十四條內容，檔案館還可以開發(fā)利用館藏檔案開展專題展覽、公益講座、媒體宣傳等活動。[3]此外，各級各地檔案館還可以開放檔案的掃描件、電子版、數(shù)字化等各種數(shù)字形態(tài)的檔案，便于社會各方面對檔案資源的廣泛利用和深度開發(fā)研究等。

1.7 檔案開放要求提高。新《檔案法》對檔案開放的要求明顯提高，分別體現(xiàn)在檔案開放機構、檔案主管部門、檔案形成單位或者移交單位、檔案研究人員和檔案利用者等方面。

對檔案館來說，首先是開放期限要求，即統(tǒng)一由原來的30年縮短至25年;其次是開放渠道、方式以及條件上的要求，檔案館應當通過其網(wǎng)站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄，并且要不斷完善利用規(guī)則，創(chuàng)新服務形式，強化服務功能，提高服務水平等;最后是檔案館權限方面的要求，不僅要會同檔案形成單位或者移交單位共同負責館藏檔案的開放審核，而且要注意在公布檔案時應當遵守有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益等。同時，還應當及時配備研究人員加強對檔案的研究整理，有計劃地組織編輯出版檔案材料，為國家機關制定法律法規(guī)、政策和開展有關問題研究提供支持和便利;檔案館應積極開發(fā)利用館藏檔案，通過開展專題展覽、公益講座、媒體宣傳等活動，進行愛國主義、集體主義、中國特色社會主義教育。[4]

對檔案主管部門來說，一方面要及時制定檔案開放的具體辦法，為檔案開放提供遵循和指導;另一方面要及時接受單位和個人等利用者的合法正當投訴并及時調查處理以及將處理結果及時告知投訴人等。此外，還應對檔案館公布檔案時是否遵守了有關法律、行政法規(guī)等情況及時進行有效監(jiān)督。

對檔案形成單位或者移交單位來說，一方面要與檔案館共同負責館藏檔案的開放審核，另一方面對尚未移交進館檔案的開放審核，要由本單位負責，并在移交時附具意見。

對檔案研究人員來說，研究整理檔案時應當遵守檔案管理的有關規(guī)定。對單位和個人等廣大檔案利用者來說，利用檔案涉及知識產(chǎn)權、個人信息的，應當遵守有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定。

1.8 檔案開放權責明晰。新《檔案法》對承擔檔案開放任務的相關主體的權責規(guī)定也非常明晰?？h級以上各級檔案館是檔案開放的主體，不僅負有按時審核開放公布檔案、完善利用規(guī)則、創(chuàng)新服務形式、強化服務功能、提高服務水平、創(chuàng)造便利利用條件、支持向其移交捐獻寄存檔案的單位和個人權益等責任，而且還承擔著受權公布檔案并遵守有關法律法規(guī)、配備研究人員并加強對檔案的研究整理、有計劃地組織編輯出版檔案材料，以及根據(jù)自身條件為國家機關制定法律、法規(guī)、政策和開展有關問題研究，提供支持和便利的任務。明確規(guī)定不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案的，將受到處分。[5]

檔案主管部門則承擔著檔案開放辦法制定、接受利用者合法投訴并及時處理、授權檔案館或有關機關公布檔案等責任和義務。其他檔案館則是國家鼓勵和支持其向社會開放檔案，并且公布檔案應當遵守有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益;同時，也有為機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民等提供利用未開放檔案的義務。

檔案形成單位或者移交單位則需要與檔案館共同負責開放檔案的審核鑒定，以及尚未移交進館檔案的開放審核。與此同時，所有用戶利用的檔案涉及知識產(chǎn)權、個人信息的都有遵守有關法律行政法規(guī)規(guī)定的義務。此外，部分既是檔案利用者又是檔案形成者的單位和個人用戶等還有公布檔案的權利，但公布時也要遵守有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益。[6]

2 新《檔案法》實施后檔案開放面臨問題與挑戰(zhàn)

2.1 檔案開放審核鑒定及公布利用等工作量激增。新《檔案法》將檔案開放期限由30年縮減至25年，將檔案開放主體由綜合檔案館擴展到所有檔案館，將尚未移交進館檔案的開放審核，交由檔案形成單位或保管單位負責，增量的館藏檔案開放審核由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。

對綜合檔案館來說，檔案開放審核鑒定的工作量激增;對檔案形成單位和保管單位來說，檔案開放審核鑒定工作需要從零做起;對其他檔案館來說，面臨著存量和增量檔案開放鑒定的雙重工作壓力以及盡快公布開放檔案目錄的時間壓力。

2.2 檔案館信息化建設亟須加快。新《檔案法》要求檔案館通過其網(wǎng)站或者其他方式定期公布開放檔案的目錄乃至全文。當前，跨區(qū)域跨機構跨部門檔案利用服務需求日益增加，網(wǎng)上查檔、一網(wǎng)通辦、全國可辦、異地出證等網(wǎng)上遠程利用服務越來越普遍，這都需要加快檔案館信息化建設進程，然而當前各級各地檔案館信息化程度參差不齊、進程緩慢、效果不佳等情況都不利于檔案的開放利用工作開展。

此外，當前檔案信息資源加快向數(shù)據(jù)化方向發(fā)展，數(shù)字檔案館室加速向智慧化方向轉型升級等都需要各省區(qū)市加強本地區(qū)檔案信息資源共享平臺建設，盡快實現(xiàn)區(qū)域內各級綜合檔案館互聯(lián)互通，推動共享平臺向機關單位延伸。國家檔案局要求有條件的地方加大跨區(qū)域檔案信息資源共享平臺建設力度，擴大“一網(wǎng)查檔、異地出證”惠民服務覆蓋面。與此同時，全國檔案查詢利用服務平臺已初步建成，將于2021年5月具備接入條件，要求各地積極與平臺對接，共同推進全國檔案數(shù)字資源共享利用工作，最終實現(xiàn)全國范圍內檔案查詢一網(wǎng)通辦。[7]

2.3 檔案館文化宣傳教育功能有待拓展?！拔逦灰惑w”功能是國家各級綜合檔案館的基本功能，但長期以來，部分功能并未得到充分有效發(fā)揮，而高水平的檔案開放利用服務工作則有助于檔案館基本功能的發(fā)揮，并可以在此基礎上進一步發(fā)揮其文化宣傳教育等功能。

新《檔案法》全面實施背景下各級綜合檔案館必須立足“五位一體”功能和檔案事業(yè)“四個全面”戰(zhàn)略布局以及“三為”目標等，聚焦“四個體系”的建設與完善，履行其在檔案治理、國家治理進程和檔案事業(yè)高質量發(fā)展中的使命和功能。今年是中國共產(chǎn)黨建黨一百周年，當前全國各地正在大力開展黨史學習和四史教育等活動，各級檔案館要充分利用館藏檔案資源服務好、開展好黨史學習教育活動。[8]

2.4 檔案館利用服務能力和水平難以及時有效滿足各方面需求。當前，檔案館利用服務能力和水平難以有效滿足各方需求。

具體來說，其一，檔案利用服務意識和觀念落后，以被動服務為主，難以走出去，各級各地檔案館之間以及與圖書館、博物館、紀念館等相關機構之間的聯(lián)合、協(xié)作、協(xié)同不足，社會力量參與度不夠。其二，由于檔案開放主題和范圍有限導致檔案館服務功能不能及時有效發(fā)揮，難以滿足社會各方面的多元主體檔案需求。其三，檔案專業(yè)化服務能力和水平不高，難以滿足黨和國家各項事業(yè)高質量發(fā)展的檔案利用需求。其四，檔案信息化服務能力和水平亟待提高。主要表現(xiàn)在檔案信息服務意識和轉型動力不足、轉型過程緩慢，網(wǎng)上查檔、網(wǎng)絡用檔、跨區(qū)域跨機構遠程異地檔案協(xié)同服務能力不足等，從而導致其難以滿足當前網(wǎng)絡移動服務型社會的發(fā)展需求。

2.5 檔案資源研究開發(fā)難以滿足高質量發(fā)展利用需求。

檔案利用服務要圍繞黨和國家的中心工作、服務大局，堅持守正創(chuàng)新、主動作為。當前，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等一系列重大國家戰(zhàn)略正在深入推進，各省區(qū)市“十四五”發(fā)展規(guī)劃開始全面實施，各個領域和行業(yè)都提出的高質量發(fā)展目標和任務等都對檔案開放利用和資源開發(fā)研究等工作提出了更多更高的要求。這需要各級各地檔案館加快推進檔案開放利用工作、加強檔案研究力量和檔案資源的研究開發(fā)，為各方面發(fā)展提供高質量的檔案研究成果和高水平的檔案服務，支持和推動黨和國家各項事業(yè)高質量發(fā)展。

2.6 檔案館面臨被訴危機。新《檔案法》進一步明晰了檔案館開放范圍和權責，檔案開放權力場域的中心也發(fā)生了變化，檔案館開放檔案的“無限責任”變?yōu)椤坝邢挢熑巍保鞣矫娴姆蓹嘭熽P系被重塑、互構，呈現(xiàn)出多元主體的權責協(xié)同化轉向趨勢。

由于新《檔案法》的諸多內容既是法律規(guī)定的剛性要求，也是具體明確的工作目標和任務，因此，全面貫徹實施新《檔案法》必然意味著工作量的大幅增加，并需要不打折扣地完成，大力推進檔案開放利用服務工作，切實保障各方面的合法權益，否則將面臨著由于貫徹法律不力而被起訴的可能或危機。

3 新《檔案法》實施后檔案開放利用的應對策略及建議

3.1 盡快推進檔案開放審核鑒定工作。新《檔案法》全面貫徹實施需要各級國家檔案館充分認識到擴大檔案開放的重要性和緊迫性。

為了加快推進檔案的開放審核鑒定等工作，檔案館以及檔案形成單位或保管單位等需要制訂檔案開放工作的年度目標、任務和計劃等，將其作為本單位年度重點工作之一，提出明確的任務量和完成時間表，并將其納入到年度考核內容當中，切實保障檔案開放審核工作加快推進。

同時，由于檔案的開放審核權力場域中心發(fā)生了變化，使得檔案開放審核的多元主體之間需要加強合作協(xié)同。即檔案館要加強與檔案形成單位或者移交單位或者保管單位的聯(lián)系、合作或協(xié)作等，開啟檔案開放部門共同或協(xié)同鑒定審核開放的新模式。

3.2 加快檔案數(shù)字化建設工作。檔案開放利用服務對檔案數(shù)字化、信息化建設提出了更高要求和任務。

一方面需要加強檔案資源的數(shù)字化、數(shù)據(jù)化建設水平，加快數(shù)字檔案館室建設;另一方面還需要加強檔案安全保障、各種網(wǎng)絡開放渠道和利用服務平臺建設，并加快各個平臺、渠道之間的互聯(lián)互通建設，提升檔案網(wǎng)絡開放的效率。

與此同時，機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應當積極推進電子檔案管理信息系統(tǒng)建設，與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務系統(tǒng)等相互銜接。[9]

3.3 加快檔案利用服務的創(chuàng)新探索。推進檔案開放利用服務工作需要各級各類檔案館簡化利用服務規(guī)則、完善服務方法、創(chuàng)新服務方式，積極采用各種新興信息技術和服務平臺等，大力拓寬服務渠道、擴大服務路徑，主動探索適應當前檔案需求和未來趨勢的服務模式。

當前我國檔案館開展檔案利用服務的方式主要有檔案查閱、檔案編研、陳列展覽、社會教育和網(wǎng)站展示等。[10]為做好服務重大國家戰(zhàn)略和國家治理工作以及本地區(qū)的中心大局工作等，檔案館可以從三方面創(chuàng)新服務方式。

其一，開展專項/專題性檔案服務。即依托館藏檔案資源，以國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、國家治理工作和“十四五”發(fā)展規(guī)劃等為服務目標，利用各種有效方式，對應相關職能機構，精準提供檔案信息服務和支持。

其二，開展新技術檔案服務。線下服務和線上服務相結合，充分利用網(wǎng)絡渠道，擴大遠程異地服務，利用全國檔案查詢利用服務平臺或政務服務平臺等實現(xiàn)檔案跨區(qū)域跨機構服務。

其三，開展多樣化檔案利用服務。數(shù)字時代的人們獲取信息的方式逐漸改變，通過各種網(wǎng)絡平臺和渠道獲取文字圖片、音頻、視頻等信息服務已成新趨勢。為此，檔案館通過開放挖掘館藏檔案資源，利用網(wǎng)絡媒介文字處理、圖像編輯、視頻編制、動畫制作等軟件，編制電子圖書資料、期刊、報紙，以及制作短視頻等多媒體檔案信息，通過微信公眾號、門戶網(wǎng)站和視頻平臺等，向社會各界推送形式多樣的檔案信息。[11]

3.4 加強檔案開放利用服務的規(guī)章制度建設。提升檔案開放利用服務工作水平需要盡快加強檔案開放利用服務的規(guī)章制度建設。即從“鑒定、審核、公布、利用、服務”等方面開展規(guī)則規(guī)章制度建設。建設內容包括：

其一，法規(guī)制度建設。即在國家、地方和相關法律法規(guī)等建設中，將檔案開放利用服務等內容列入相應的法律法規(guī)條款，并以立法的形式，保障檔案服務國家各項工作的開展。

其二，工作制度建設。即圍繞著檔案鑒定、審核、公布、利用、服務等基礎工作制定相關規(guī)定，以規(guī)范檔案開放利用工作。

其三，服務制度建設。即為社會各方面便捷利用檔案制定的規(guī)定，具體有查閱、咨詢、借閱、編研和在線服務等各項規(guī)定和制度，以及新媒體推送檔案服務制度等，這些規(guī)定有利于規(guī)范檔案開放服務工作、提升檔案開放水平和服務能力。

其四，協(xié)作機制建設。檔案鑒定審核、公布開放利用等工作涉及多個機構和單位，為此需要加強協(xié)作機制建設。

3.5 積極開展館藏檔案資源的開發(fā)研究工作。新《檔案法》不僅明確要求檔案館應當根據(jù)自身條件為國家機關制定法律、法規(guī)、政策和開展有關問題研究提供支持和便利，而且應當及時配備研究人員加強對檔案的研究整理，有計劃地組織編輯出版檔案材料，在不同范圍內發(fā)行。

同時，檔案館應當加強對突發(fā)事件應對活動相關檔案的研究整理和開發(fā)利用，為突發(fā)事件應對活動提供文獻參考和決策支持。[12]國家檔案局局長陸國強《在2020年全國檔案局長館長會議上的報告》中指出，2021年各級綜合檔案館要規(guī)范建設脫貧攻堅和疫情防控兩類檔案專題數(shù)據(jù)庫，便于有效開發(fā)、實現(xiàn)共享共用。[13]

具體來說，其一，有針對性開發(fā)研究相關檔案內容。如服務黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略，就是要發(fā)掘黃河檔案中有關黃河流域地質勘察測繪、工程規(guī)劃建設、制度執(zhí)行、生態(tài)保護、經(jīng)濟社會發(fā)展等活動中形成的各種檔案資源，為服務好這一重大國家戰(zhàn)略建設提供檔案支持和保障。其二，有針對性提供檔案服務。以服務黨史學習教育為例，各級綜合檔案館可以充分發(fā)掘抗戰(zhàn)黨史黨建和紅色檔案資源等，為當前黨史、四史學習教育活動等提供檔案服務，以借鑒黨的歷史經(jīng)驗，從嚴治黨，宣傳黨全心全意為人民服務的宗旨，維護黨中央權威，提高黨的執(zhí)政能力和領導水平。其三，有針對性采用開發(fā)方式。如在服務文化治理、弘揚愛國主義教育等方面，可針對社會公眾采用新媒體推送抗戰(zhàn)電子雜志、報紙、短視頻、音像檔案等方式，開展愛國主義教育，弘揚以愛國主義為核心的民族精神。[14]