用PPP解決民生難題

理想中的PPP模式和這一輪政府推動(dòng)PPP模式的初衷是為了更好地解決中國(guó)百姓民生問題，包括利用社會(huì)資本提前建設(shè)提前供給，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高生活水平。

過去PPP與政績(jī)、業(yè)績(jī)目標(biāo)掛鉤，一味強(qiáng)調(diào)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量、投資額、落地率，運(yùn)作程序混亂、超越規(guī)范界線、多頭管理等現(xiàn)象也隨之而起，這些都在不同程度上削弱或背離推行PPP的初衷。

2017年應(yīng)當(dāng)是PPP的理性規(guī)范之年。近日，財(cái)政部等六部委下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，引起業(yè)內(nèi)各方密切關(guān)注和熱烈討論。

本次六部委聯(lián)合發(fā)文，既有關(guān)系項(xiàng)目發(fā)起和過程監(jiān)管的財(cái)政、發(fā)改部門，也有融資監(jiān)管部門的人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)，還有關(guān)系項(xiàng)目合規(guī)運(yùn)作、法律責(zé)任追究的司法部門，可見中央各部門對(duì)規(guī)范運(yùn)作PPP項(xiàng)目的決心之堅(jiān)定，當(dāng)然也反映了當(dāng)前PPP運(yùn)作隱患風(fēng)險(xiǎn)之普遍和嚴(yán)重。

20多年來，清華大學(xué)王守清教授一直專注于PPP的教研與推廣，至今共發(fā)表300多篇論著，連續(xù)三年（2014—2016）入圍Elsevier中國(guó)高被引學(xué)者榜單（建設(shè)管理類共3人），中國(guó)“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法”（征求意見稿）兩位領(lǐng)銜專家之一、國(guó)家發(fā)改委PPP專家暨專家委員會(huì)委員、財(cái)政部PPP專家、亞開行PPP專家、EU-AsiaPPPNetwork中方代表等，在業(yè)界，王守清被譽(yù)為“中國(guó)PPP學(xué)界第一人”。

什么樣的項(xiàng)目適合用PPP模式？中國(guó)目前力推PPP模式的原因是什么？目前我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展的大致情況如何？等等。為此，《民生周刊》記者采訪了王守清教授。

民生周刊：怎么判斷政府某個(gè)招商引資項(xiàng)目是PPP項(xiàng)目？

王守清：主要看下列幾點(diǎn)：一是公共或準(zhǔn)公共項(xiàng)目（可以搭配商業(yè)項(xiàng)目，作為對(duì)公益公共項(xiàng)目的補(bǔ)償），而不是純商業(yè)項(xiàng)目；二是已履行項(xiàng)目投融資合規(guī)程序，如按發(fā)改委和財(cái)政部2016年32號(hào)文等的要求，項(xiàng)目的規(guī)劃和（預(yù)）可研已獲批準(zhǔn)、項(xiàng)目已正式立項(xiàng)；按財(cái)政部等的要求，正在或已完成實(shí)施方案、物有所值評(píng)估和財(cái)政承受力評(píng)估等相關(guān)工作，不是明股實(shí)債、保底回報(bào)、拉長(zhǎng)版BT，而且投資者要參與運(yùn)營(yíng)且其回報(bào)應(yīng)與其運(yùn)營(yíng)績(jī)效關(guān)聯(lián)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要公平、政府資金使用效率和設(shè)施的建運(yùn)維效率要提高等；政府已建立健全的PPP實(shí)施流程（如按發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)即發(fā)改投資[2016]2698號(hào)文件中對(duì)可資產(chǎn)證券化的PPP項(xiàng)目的識(shí)別條件等）。

民生周刊：什么樣的項(xiàng)目適合用PPP模式？

王守清：籠統(tǒng)而言，一個(gè)項(xiàng)目是否應(yīng)采用PPP，很大程度上取決于項(xiàng)目本身的特點(diǎn)，包括技術(shù)的復(fù)雜性、收費(fèi)的難易程度、生產(chǎn)或消費(fèi)的規(guī)模、設(shè)施的數(shù)量等。但對(duì)政府而言，最應(yīng)關(guān)注應(yīng)用PPP能否提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率（其最典型的體現(xiàn)就是，項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的降低和服務(wù)水平的提高）。

具體而言，適用PPP的項(xiàng)目具有如下特點(diǎn)：對(duì)建設(shè)和交付期間高效的風(fēng)險(xiǎn)管理有要求的重要投資項(xiàng)目，可能是單個(gè)大項(xiàng)目，也可能是一系列可復(fù)制的小項(xiàng)目；社會(huì)資本有交付所需設(shè)施和服務(wù)的專門知識(shí)，能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值；政府可以將服務(wù)需求定義為產(chǎn)出/成果要求，以便準(zhǔn)確地形成合同，保證社會(huì)資本能夠高效率地、公平地和可被問責(zé)地長(zhǎng)期提供公共服務(wù)；政府和社會(huì)資本之間的風(fēng)險(xiǎn)分配能夠清晰地界定和落實(shí)；設(shè)施及其服務(wù)的自然屬性在長(zhǎng)期的壽命期內(nèi)可以定價(jià)；項(xiàng)目規(guī)模足夠大，以確保前期準(zhǔn)備工作和招投標(biāo)談判等交易成本能夠與之相稱；技術(shù)和其他方面穩(wěn)定，不易受短期快速變化的影響。當(dāng)項(xiàng)目涉及的設(shè)施受快速發(fā)展的技術(shù)影響時(shí)，PPP合同能做出相應(yīng)的調(diào)節(jié)安排；合作期限是長(zhǎng)期的，同時(shí)固定資產(chǎn)長(zhǎng)期可使用。

但是，有些項(xiàng)目則可能不適用PPP，比如政府不能夠完整和清晰地明確項(xiàng)目要求，即項(xiàng)目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量具較大不確定性；快速的技術(shù)變更可能導(dǎo)致難以明確項(xiàng)目的要求；過度依賴于社會(huì)資本融款，但缺失獨(dú)立盡職調(diào)查的社會(huì)資本又難以從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。

民生周刊：中國(guó)目前力推PPP模式的原因是什么？

王守清：自2013年十八屆三中全會(huì)提出PPP模式以來，中國(guó)力推PPP模式的原因也經(jīng)歷幾個(gè)階段的變化。2013年十八屆三中全會(huì)決議上的原話是希望過特許經(jīng)營(yíng)（PPP中的主要形式之一）等方式引入社會(huì)資本方，來提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資和運(yùn)營(yíng)效率。2014年國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)改委層面推動(dòng)PPP模式的原因也各有差異，國(guó)務(wù)院為了響應(yīng)中央號(hào)召，通過PPP模式繼續(xù)保增長(zhǎng)和維持經(jīng)濟(jì)活力，同時(shí)改進(jìn)管理體制；財(cái)政部則主要是為了化解以融資平臺(tái)為主形成的政府債務(wù)，并推動(dòng)供給側(cè)改革；發(fā)改委推動(dòng)PPP模式的動(dòng)機(jī)與國(guó)務(wù)院類似，通過固定資產(chǎn)投資保增長(zhǎng)，也為了解決政府投資項(xiàng)目的資金短缺問題。

民生周刊：目前我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展的大致情況如何？

王守清：根據(jù)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)，截至2017年3月末，按照財(cái)政部相關(guān)要求審核納入庫(kù)的項(xiàng)目，共計(jì)12287個(gè)，累計(jì)投資額14.6萬(wàn)億元，其中，已簽約落地項(xiàng)目1729個(gè)，投資額2.9萬(wàn)億元，落地約14%（項(xiàng)目）、20%（投資）；財(cái)政部示范項(xiàng)目共計(jì)700個(gè)（扣除已調(diào)出庫(kù)的），累計(jì)投資額1.7萬(wàn)億元，已簽訂合同進(jìn)入執(zhí)行階段的示范項(xiàng)目464個(gè)、投資額11900億元、落地率66.6%（項(xiàng)目）、70%（投資）。

然而，項(xiàng)目在各省份的分布情況并不均勻，貴州、云南、山東等省份入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量占比很大，反映其實(shí)施PPP的主觀意愿；而北京、江蘇等省份PPP項(xiàng)目不多但落地率較高，反映其實(shí)施PPP的客觀實(shí)力。然而，PPP項(xiàng)目的發(fā)展仍舊存在隱憂，一是入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量極多（如算上省市庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量，可能是國(guó)家級(jí)項(xiàng)目庫(kù)數(shù)量的2～3倍），全國(guó)財(cái)政可能并不具備覆蓋所有項(xiàng)目支出責(zé)任的能力；二是項(xiàng)目質(zhì)量差異極大，個(gè)別地方政府打著PPP的旗號(hào)，卻通過PPP式實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)刈陨硪庵?，也包括個(gè)別投資者，PPP市場(chǎng)存在一定的競(jìng)爭(zhēng)扭曲；三是項(xiàng)目的PPP模式做法不一，不少不規(guī)范，甚至已有發(fā)生爭(zhēng)議的。

什么是好的PPP做法，恐怕這個(gè)問題在我國(guó)目前尚沒有標(biāo)準(zhǔn)答案，畢竟我國(guó)的PPP與國(guó)外的PPP有很多不同，特別是社會(huì)資本主體仍是國(guó)企（特別是央企），這與第二個(gè)P（私營(yíng)）本質(zhì)不同。另外，我國(guó)絕大部分與PPP相關(guān)的人，乃至國(guó)家發(fā)改委或財(cái)政部的PPP專家，有些還沒有真正理解PPP的精髓和中央的政策，都還甚少經(jīng)歷PPP項(xiàng)目的全過程，更別說是不同領(lǐng)域的多個(gè)項(xiàng)目了，各方的能力建設(shè)還有待加強(qiáng)。

民生周刊：有人評(píng)價(jià)，PPP模式能夠更好地解決中國(guó)百姓民生問題，您如何看待？

王守清：如前所述，理想中的PPP模式和這一輪政府推動(dòng)PPP模式的初衷是為了更好地解決中國(guó)百姓民生問題，包括利用社會(huì)資本提前建設(shè)提前供給，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高生活水平，提高項(xiàng)目建運(yùn)維效率、質(zhì)量和服務(wù)水平。而現(xiàn)實(shí)中的一些PPP項(xiàng)目，并不能直接地短時(shí)間內(nèi)起到這樣的作用，只能期望長(zhǎng)遠(yuǎn)作用會(huì)好。當(dāng)然，實(shí)踐和試錯(cuò)是最好的學(xué)習(xí)方式之一，這個(gè)過程我國(guó)必須走并相應(yīng)承受一些代價(jià)，但應(yīng)盡量減少代價(jià)，特別是避免重復(fù)交學(xué)費(fèi)。因此，如果從這個(gè)角度說，PPP仍是為了更好地解決中國(guó)百姓民生問題。

民生周刊：您認(rèn)為，PPP發(fā)展在中國(guó)存在哪些典型問題？

王守清：我認(rèn)為主要有四種問題，一是合同對(duì)產(chǎn)出要求不明確，加上政府監(jiān)管不嚴(yán)，可能政企雙方對(duì)社會(huì)資本所提供的產(chǎn)品與服務(wù)是否符合要求發(fā)生爭(zhēng)議；二是地方政府財(cái)政支付或補(bǔ)貼能力超出政府的財(cái)政承受力，造成政府支付或補(bǔ)貼延誤甚至違約；三是合同簽訂不完善，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，造成后續(xù)爭(zhēng)議，但缺乏有效法律救濟(jì)與爭(zhēng)議解決方式；四是有些項(xiàng)目沒有實(shí)現(xiàn)物有所值（效率提高和成本降低等），不如傳統(tǒng)政府投資模式好。

民生周刊：在PPP模式合作中，有人稱，民企與國(guó)企存在不同的對(duì)待，承擔(dān)的角色不一樣，您的觀點(diǎn)是？

王守清：PPP模式對(duì)于社會(huì)資本來說，是一個(gè)新概念、新模式、新市場(chǎng)，政府項(xiàng)目采用新的游戲規(guī)則的新市場(chǎng)。在這個(gè)市場(chǎng)里，由于交易的商品涉及民生、涉及政績(jī)、涉及財(cái)政，還涉及反腐敗，購(gòu)買產(chǎn)品和服務(wù)的政府本能地對(duì)于國(guó)企更加青睞，而對(duì)于民企則不那么信任甚至抵觸。所以，“存在不同的對(duì)待”現(xiàn)象是客觀存在的，不過，在個(gè)別輕資產(chǎn)、重運(yùn)營(yíng)已競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)激烈的領(lǐng)域，例如污水和垃圾處理行業(yè)等，則仍舊有個(gè)別表現(xiàn)突出的民企特別是上市民企脫穎而出，受到了相對(duì)國(guó)企同等的待遇。

至于“承擔(dān)的角色不一樣”，需要從兩個(gè)角度分析，一個(gè)角度是，為了PPP項(xiàng)目的落地和改革，那么他們不應(yīng)被人為地劃分為不同角色；另一個(gè)角度是，為了自身的發(fā)展，PPP模式對(duì)他們來說，意義是不一樣的。在這樣的情況下，民企和國(guó)企確實(shí)會(huì)采取不同的策略，繼而表現(xiàn)出承擔(dān)了不一樣的角色。例如，國(guó)企可以為了拿項(xiàng)目，出短期業(yè)績(jī)；而民企則必須拿掙錢的項(xiàng)目，否則無法向股東交代，當(dāng)然，不排除個(gè)別上市民企更多是為了出業(yè)績(jī)而提升估價(jià)。

民生周刊：怎么才能更好地保障民企在PPP模式合作中的合法權(quán)益？

王守清：第一，政府應(yīng)公平對(duì)待民企，不能設(shè)置歧視準(zhǔn)入門檻，應(yīng)以最終績(jī)效和效率及服務(wù)水平為主要考量指標(biāo)；第二，政府應(yīng)加強(qiáng)信息公開，讓項(xiàng)目全過程和所有類型社會(huì)資本的績(jī)效表現(xiàn)都接受公眾和輿論的監(jiān)督，政府和公眾也許就會(huì)對(duì)民企更加信任；第三，我國(guó)的政策應(yīng)注意引導(dǎo)民企更有社會(huì)責(zé)任感，并建立專門的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并根據(jù)績(jī)效實(shí)施獎(jiǎng)懲；第四，對(duì)于政府的不守信，讓民企吃虧這一點(diǎn)，應(yīng)加強(qiáng)政府內(nèi)部的問責(zé)制，讓民企對(duì)政府也更加放心；第五，就是更大層面的問題，如建立健全更成熟和完善的法律體系（含救濟(jì)體系）、信用體系、金融體系、保險(xiǎn)擔(dān)保體系、公眾參與制度等，真正實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依合同治理項(xiàng)目等。