PPP如何做到三方共贏？

社會各界對PPP改革期望越來越高，改革中面臨的問題和挑戰(zhàn)也越發(fā)復(fù)雜艱巨。

坊間認為，PPP在2017年進入黃金時期。

PPP模式（Public Private Partnership）是指政府和社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立起來的一種伙伴式的合作關(guān)系，在不少地方，PPP已成為政府穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險的重要抓手。

PPP改革推進3年多來，取得了積極成效。特別是2016年各項工作進展順利，落地PPP項目數(shù)量和規(guī)模增多，覆蓋地區(qū)及行業(yè)進一步擴大，民企參與度穩(wěn)步提升，發(fā)展環(huán)境不斷改善。

截至2016年底，財政部PPP綜合信息平臺已收錄全國入庫項目1.1萬個，覆蓋能源、交通、水利、環(huán)保、市政、農(nóng)業(yè)、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、體育等19個主要經(jīng)濟社會領(lǐng)域，投資額達13.5萬億元。

同時，PPP領(lǐng)域存在一些問題，PPP項目落地率低，落地后，由于前期準備不足，后期給項目實施留下隱患，一些地方推出的PPP項目投資大、周期長、利潤率低，社會資本投資面臨“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”等問題。

如何讓PPP項目實現(xiàn)政府、社會資本和公眾的三方共贏？是一個值得探討的問題。

第四批

前不久，財政部副部長、PPP（政府和社會資本合作）工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌主持召開2017年P(guān)PP工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議，會議透露，2017年第一季度仍然保持項目落地加快的良好態(tài)勢，凈增落地項目增長28%。

同時，制度建設(shè)、宣傳培訓(xùn)、基金投資、基礎(chǔ)管理等方面也取得積極進展。社會各界對PPP改革期望越來越高，改革中面臨的問題和挑戰(zhàn)也越發(fā)復(fù)雜艱巨。財政部提出，要圍繞“促規(guī)范”和“防風(fēng)險”的目標，繼續(xù)完善制度體系，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，加大支持力度，力爭在項目落地率、民企參與率和規(guī)范運作等方面取得新突破。

財政部表示，PPP改革不僅是公共服務(wù)供給機制變革，也是國家治理方式的重大變革，具有重要意義和深遠影響，是財政中心工作之一。當前PPP工作具備良好的發(fā)展基礎(chǔ)和廣闊的發(fā)展前景，要進一步提高認識，加強合作，勇于創(chuàng)新。2017年重點要健全PPP制度體系，大力推動農(nóng)業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)PPP發(fā)展，規(guī)范推出第四批示范項目，加大PPP以獎代補資金和PPP基金引導(dǎo)支持力度，進一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，推動PPP工作取得更大成效。

財政部PPP中心公布數(shù)據(jù)顯示，截至2017年3月末，全國入庫PPP項目合計12287個，投資額14.6萬億元，比上月末凈增項目503個、投資額6114億元；比去年末凈增項目1027個、投資額10686億元；比去年同期凈增項目4566個、投資額57880億元。

契約關(guān)系

4月17日，內(nèi)蒙古牙克石市富興熱力公司向牙克石市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)遞交了“關(guān)于呼吁緊急叫停工業(yè)園區(qū)新建熱源廠的函”，希望當?shù)夭杉{興安新區(qū)熱源廠管網(wǎng)“過河”方案，停止新建熱源廠。

統(tǒng)籌牙克石市熱力資源，避免重復(fù)建設(shè)浪費和減少環(huán)境污染，這是三年前引進民營供暖企業(yè)的初衷，富興熱力公司與牙克石市政府曾一度約定，“老城區(qū)的供熱納入新城集中供熱范圍”、富興熱力公司負責(zé)解決“老城區(qū)新增面積及2010年棚戶區(qū)120萬平方米區(qū)域的供暖問題”“富興熱力公司要積極推進老城區(qū)供熱管網(wǎng)過河項目，務(wù)必今年啟動”。

然而，2017年初，當?shù)匦伦猿闪⒘艘患夜峁荆ǘù砣藶檠揽耸泄I(yè)園區(qū)管理委員會主任。供給側(cè)改革背景下，一個縣級市究竟需要幾家供熱公司？究竟是政府不落實契約精神？還是社會資本沒有提供老百姓滿意的公共產(chǎn)品？招商引資項目如何落地飄紅，共享民生福祉，引發(fā)大家思索。

“這個項目是典型的PPP項目，項目沒有‘入庫并不意味著不是PPP項目，唯一不典型的就是沒有期限，”在了解了富興熱力公司的情況后，“中國PPP第一人”清華大學(xué)王守清教授說，“從學(xué)術(shù)中立角度來講，企業(yè)與政府簽約內(nèi)容一定要體現(xiàn)公平，如果政府再建一個，應(yīng)該尊重合同，保證當年承諾的最低供暖量，如果政府不履約，將來打官司，合同是個依據(jù)?！?/p>

在招商引資與政府和社會資本合作過程中，在推進PPP的過程中，如何確保契約精神得到落實？

“PPP項目合作中，政府和社會資本，一定要把對方當做平等的合作伙伴?！比A興晟薈（北京）建筑工程有限公司總經(jīng)理馬華興認為，“在PPP的合作模式里，社會資本也不能將就政府、遷就政府，兩者之間必須構(gòu)成雙贏的契約關(guān)系?！?/p>

三方共贏

三方共贏才是最好的結(jié)果。政府負有責(zé)任提供適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目，項目有盈利能力對社會資本才有真正的吸引力。

過日子并不簡單。有人甚至將PPP項目合作喻作“不應(yīng)該是一場戀愛，而應(yīng)該是一場婚姻”。戀愛轟轟烈烈，沒有結(jié)果，婚姻平淡樸實，真實過日子，恒定久遠。

華泰律師事務(wù)所劉中校律師認為，只有讓社會資本覺得有利可圖，PPP項目才有推進的動力。“理想的PPP項目應(yīng)該是讓政府部門、企業(yè)老板和老百姓都滿意，政府為人民服務(wù)的目標不能改變，老板的投資要得到合理的回報，同時，也要更好地滿足老百姓生產(chǎn)生活的需要?！眲⒅行Ｕf。

有專家總結(jié)了PPP項目在地方運營過程中出現(xiàn)的兩種現(xiàn)象：一種是地方政府過于依賴社會資本，社會資本提出什么條件都接受；另一種是地方政府濫用信用，這傷害到了很多社會資本，使其望而卻步。與此同時，政府的履約承諾和履約能力是社會資本在收益之外最擔(dān)心的問題。

“實踐中政府違約的情況比較多。PPP項目周期較長，往往一屆政府換屆之后，下一屆政府是否認賬就成了問題，一旦雙方出現(xiàn)糾紛，社會資本往往沒有信心贏得訴訟?！眲⒅行Ｂ蓭煾嬖V《民生周刊》記者，“社會資本已經(jīng)越來越理性，更懂得依靠平等的契約精神來操作項目，更懂得用專業(yè)、理性的數(shù)據(jù)來支撐相應(yīng)的投資決策。”

PPP合作想要做到三方共贏，一定要有契約精神。從政府層面來講，就是兩句話：丑話說在前面，機制跟在后面。丑話說在前面，就是在簽合同定時，一定要把所有該談的事情談清楚，談在桌面上，簽在合同上。機制跟在后面，比如要有合理的定價機制、調(diào)整機制和付費保障機制。作為社會資本，作為公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的供給者，怎樣高效率地、高質(zhì)量地、按合同約定提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，讓老百姓滿意是最重要的。