雄安是治北京“大城市病”的機(jī)會(huì)

楊中旭

摒棄舊思維、打破既有利益格局，是雄安新區(qū)能否成功的前提

5月9日，河北省委書記趙克志在《人民日?qǐng)?bào)》上刊文，以3600字的篇幅詳解雄安新區(qū)規(guī)劃思路。這是雄安新區(qū)4月初宣布設(shè)立以來，官方首次就新區(qū)規(guī)劃做系統(tǒng)闡釋，這也意味著，雄安新區(qū)已從“概念推出”進(jìn)入到“規(guī)劃建設(shè)實(shí)操階段”。

趙克志在文中表示，雄安新區(qū)要“實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一”“一張藍(lán)圖干到底”，同時(shí)，“研究建立土地收儲(chǔ)制度，不搞土地批租，不搞土地財(cái)政，嚴(yán)禁大規(guī)模搞房地產(chǎn)開發(fā)”。顯然，這與1994年分稅制實(shí)行以來土地財(cái)政為軸、規(guī)劃不斷“攤大餅”的城鎮(zhèn)化道路有極大不同。如果趙克志文中的思路得以實(shí)現(xiàn)，將形成對(duì)現(xiàn)行城鎮(zhèn)化模式的強(qiáng)力修正。

此前20余年間，中國的土地城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化，社會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性撕裂。同時(shí)，由于優(yōu)質(zhì)資源向一二線城市集中，人口不斷涌入大城市，交通、環(huán)境、住房、用水等問題加劇，現(xiàn)行城鎮(zhèn)化模式不斷被人詬病，已難持續(xù)。如何以新型城鎮(zhèn)化道路破解傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的痼疾，業(yè)界爭(zhēng)論多年。盡管舊模式的弊端看得清清楚楚，但受制于路徑依賴和既得利益者的巨大阻力，新型城鎮(zhèn)化道路始終步履維艱。

雄安新區(qū)的橫空出世，有望為新型城鎮(zhèn)化理念的落地，提供全新、可操作的樣本。

此前的4月26日，雄安新區(qū)臨時(shí)黨委委員、籌備工作委員會(huì)副主任牛景峰公開表示，雄安新區(qū)計(jì)劃面向全球招標(biāo)，為30平方公里啟動(dòng)區(qū)的控制性詳規(guī)和城市設(shè)計(jì)開展競(jìng)賽和方案征集。

5月中下旬，享有全球聲譽(yù)的“新加坡規(guī)劃之父”、新加坡宜居城市中心咨詢委員會(huì)主席劉太格在中國出差期間，兩度接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪，從規(guī)劃理念和新加坡成功實(shí)踐兩個(gè)維度，對(duì)雄安新區(qū)的“千年大計(jì)”做出闡釋。

在劉太格看來，摒棄舊思維、打破既有利益格局，是雄安新區(qū)能否成功的前提。同時(shí)，他建議從城市群思路出發(fā)、學(xué)習(xí)新加坡“星座城市”的成功經(jīng)驗(yàn)，“這將令雄安新區(qū)和‘京津冀一體化融為一體”。他表示，世界級(jí)城市，需要世界級(jí)的規(guī)劃。

北京是個(gè)大胖子

《財(cái)經(jīng)》：最近北京在清理“拆墻打洞”小商鋪，表面看來是建筑修復(fù)、整治市容，深層用意是疏解非首都功能，降低中心城區(qū)人口密度。

類似做法是否能起到控制人口的作用？是否與經(jīng)濟(jì)規(guī)律，特別是城市發(fā)展規(guī)律相符？

劉太格：大城市就業(yè)機(jī)會(huì)多，公共資源更為優(yōu)質(zhì)，從世界經(jīng)驗(yàn)來看，人口還會(huì)不斷涌入，因此，行政控制人口無意義。

但是，一座城市好比一個(gè)人。一個(gè)人的心臟，能承受多沉的體重？北京已經(jīng)是個(gè)大胖子，心臟不堪其負(fù)。從這個(gè)角度看，行政控制人口也有其理由。

五年前你在新加坡訪問我時(shí)，我對(duì)比了晚高峰時(shí)新加坡和北京的私家車出行時(shí)速，前者是100公里，后者是20公里。那么，后者的污染物排放量，起碼是前者的5倍。

交通擁堵、環(huán)境污染等大城市病的形成，與規(guī)劃不科學(xué)有直接關(guān)系。當(dāng)國貿(mào)和金融街只有工作功能、回龍觀和天通苑只有居住功能的時(shí)候，鐘擺式交通就不可避免，北京這個(gè)大胖子也就不堪其負(fù)。

《財(cái)經(jīng)》：看起來，北京確實(shí)是不堪其負(fù)。但是，不少學(xué)者認(rèn)為，人口向大城市聚集是必然規(guī)律，而且人口密度越高，越集約，效率越高，也就是說，北京還不夠密。

劉太格：北京和新加坡以及其他東亞都市一樣，經(jīng)濟(jì)學(xué)的約束條件都是人多地少，強(qiáng)調(diào)密度是必然。從經(jīng)濟(jì)和城市規(guī)律來講，資源越集聚，效率越高。但是，如果大胖子不堪其負(fù)，是否可以把一個(gè)大胖子，分解為若干個(gè)中小塊頭的人？

麻雀雖小，五臟俱全，這是每個(gè)中小塊頭的人能夠生存的前提。

國貿(mào)和金融街應(yīng)該補(bǔ)足居住功能和以居住為軸的商業(yè)功能，回龍觀和天通苑應(yīng)補(bǔ)足就業(yè)功能。

一個(gè)人如果超重，健康就會(huì)出問題;一座城市，人口三五百萬已是上限。

《財(cái)經(jīng)》：目前官方公布的北京常住人口是2173萬，實(shí)際可能更多。同時(shí)，每天因?yàn)獒t(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源而到北京的外地人，有數(shù)十萬之多。這些匯總到一起，如果按照你所說的“上限”，北京需要分解為六七個(gè)城市才能健康運(yùn)轉(zhuǎn)？

劉太格：對(duì)北京這個(gè)大胖子，用行政控制人口的無效減肥方式，作用甚微。北京還是需要?jiǎng)油饪剖中g(shù)，也就是說，拆分北京。

從最高領(lǐng)導(dǎo)人的思路來看，北京目前已經(jīng)切分成了三部分：中央所在的老北京、通州的城市副中心和承接非首都功能的雄安新區(qū)。

新加坡的標(biāo)準(zhǔn)，是達(dá)到150萬人口就做拆分，這是中等個(gè)頭。每個(gè)150萬人口的片區(qū)，底下還有若干個(gè)衛(wèi)星鎮(zhèn)，它們是小個(gè)子。小個(gè)子的人口要保證有15萬-25萬，這樣才能支撐一個(gè)肌體的運(yùn)轉(zhuǎn)。中個(gè)子和小個(gè)子加在一起，就是一個(gè)大家族，就像星座一樣，新加坡現(xiàn)在有570萬人口，就形成了“星座城市”。

如果沒有五臟俱全的中個(gè)子和小個(gè)子，所有的車輛和人，就要都去中央商務(wù)區(qū)，但是，如果中個(gè)子和小個(gè)子自己運(yùn)轉(zhuǎn)良好，居民出入半徑很小。所以，新加坡盡管密度很高，但是堵車卻并不嚴(yán)重，更沒有由此帶來的環(huán)境問題。

雄安應(yīng)該五臟俱全

《財(cái)經(jīng)》：如果五臟不全，或者某一座城市的公共資源過于強(qiáng)大，就會(huì)產(chǎn)生虹吸效應(yīng)。三年前，“京津冀一體化”的目標(biāo)被提出，內(nèi)核就是“五臟俱全”，這樣能給北京減負(fù)嗎？

劉太格：你搞錯(cuò)了一個(gè)概念：京津冀只是表兄弟，但老北京、通州和雄安是親兄弟。我們這次談話的主題是雄安，就先談一個(gè)家庭里親兄弟之間如何協(xié)同發(fā)展。

巴黎、倫敦也是千萬級(jí)人口的大都市，但北京這個(gè)大家庭規(guī)模更大。這樣一個(gè)大家庭，有六七個(gè)孩子。剛才已經(jīng)談到，這六七個(gè)孩子，首先要雨露均沾，每個(gè)孩子都要五臟俱全。

在這個(gè)基礎(chǔ)上，長子、次子以及其他的孩子當(dāng)然會(huì)有分工，各有側(cè)重。比如，老北京就是長子，北京的老城有歷史底蘊(yùn)，中央政府的功能及其配套功能集中于此。北京市政府功能及其配套，未來則在通州。央企規(guī)模龐大，分支可以搬到雄安，但總部應(yīng)該還在老北京。這就好比銀行總部在紐約，但不影響把分行開到相鄰的波士頓和費(fèi)城去。

《財(cái)經(jīng)》：從世界經(jīng)驗(yàn)看，城市群建設(shè)過程中的教訓(xùn)也不少。比如，東京城市群中，組團(tuán)城市筑波和多摩的反磁力作用并不明顯，相反，更多人口還是被吸到了東京。北京未來應(yīng)該怎么吸取類似的教訓(xùn)？

劉太格：這也是我擔(dān)心的地方。筑波和多摩，城市功能完整，也就是五臟俱全，尚且如此，何況五臟并不完整的通州和雄安。

我曾受邀到通州參與城市副中心的討論，問朋友，通州是否是一座有兩三百萬人口的、相對(duì)獨(dú)立的城市？只有如此，才能把就業(yè)人口帶到通州，避免潮汐交通。但據(jù)我了解，這個(gè)想法不明確，甚至不存在。

雄安新區(qū)如果想成為一個(gè)反磁力中心，就不能只是功能單一的非首都功能疏解，而是要完善五臟俱全在內(nèi)的所有基礎(chǔ)設(shè)施。

《財(cái)經(jīng)》：中國的城市很多是依托行政等級(jí)而生。在公共資源不足的情況下，會(huì)設(shè)立門檻，試圖把不夠等級(jí)的人攔在城市之外，如何才能改變這種現(xiàn)象？

劉太格：這取決于最高層的政治決心。事實(shí)上，如果每座大、中、小城市的功能完備，等級(jí)的界限就會(huì)模糊。道理很簡(jiǎn)單，你有的綠地我也有，不存在進(jìn)不去的問題了。

我注意到習(xí)近平主席的講話，他說“基本公共服務(wù)均等化是有序疏解北京非首都功能的重要前提”，這說明最高領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)下了政治決心。

欲速則不達(dá)

《財(cái)經(jīng)》：近40年中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在人類歷史上規(guī)模最大，速度最快。但是，速度太快也放大了大城市病、分配不公等問題，從城市規(guī)劃的角度來看，如何避免重蹈覆轍？

劉太格：之前我跟你說過，規(guī)劃的眼光要穿透到百年之后，而雄安新區(qū)是“千年大計(jì)”，更要求規(guī)劃的科學(xué)性，這是需要時(shí)間的。

我為中國大陸超過40個(gè)城市做過概念性總規(guī)，知道其中的問題所在。比如，地方領(lǐng)導(dǎo)為了GDP，要求一個(gè)重大項(xiàng)目必須在年底之前開工。時(shí)間上的緊張，就會(huì)讓規(guī)劃的科學(xué)性大打折扣。

另外，在中國大陸大多數(shù)的城市，國土、交通、規(guī)劃、環(huán)境、建設(shè)、發(fā)改各部門各出規(guī)劃，部門利益本身存在矛盾，帶來管理和執(zhí)行的低效。

縮短規(guī)劃周期，短期內(nèi)GDP很好看，可一座城市、一個(gè)區(qū)域百年千年的質(zhì)量就受到了負(fù)面影響。

河北省委書記趙克志提出，雄安新區(qū)要“一張藍(lán)圖干到底”“多規(guī)合一”，起碼從概念上來說，抓住了問題的要害。

《財(cái)經(jīng)》：今年初，習(xí)近平要求各級(jí)干部在規(guī)劃建設(shè)雄安新區(qū)時(shí)，要有歷史耐心和“功成不必在我”的境界，也正是體現(xiàn)了這一思路。

劉太格：對(duì)。我們通常談規(guī)劃三維，一般人沒注意到第四維，就是時(shí)間。

“星座城市”起步發(fā)展時(shí)，要五臟俱全，也就是保證大、中、小個(gè)子的基本功能。經(jīng)過若干年的成長，個(gè)體的特殊才華會(huì)顯露出來。紐約有紐約大學(xué)，波士頓有哈佛和麻省理工，各擅勝場(chǎng)。雄安和通州的發(fā)展，不是一朝一夕的事，不要從一開始就決定它發(fā)展什么，你給它一個(gè)基礎(chǔ)就可以。

你是否注意到，我一直沒談“創(chuàng)新”。創(chuàng)新，是五臟六腑長成了以后的事。

倒退半個(gè)世紀(jì)，新加坡完全比不過越南的胡志明市和菲律賓的馬尼拉。我們不趕，反而快，所謂欲速則不達(dá)。

《財(cái)經(jīng)》：河北省委書記趙克志提出，“研究建立土地收儲(chǔ)制度，不搞土地批租，不搞土地財(cái)政，嚴(yán)禁大規(guī)模搞房地產(chǎn)開發(fā)”。問題是，雄安的建設(shè)需要大量資金，停掉土地融資，錢從哪來？

劉太格：在解決大城市病方案不成熟的時(shí)候，暫停土地開發(fā)，是好事。當(dāng)下，要先做大城市群的規(guī)劃方案，有完善的城市可持續(xù)發(fā)展藍(lán)圖。時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，招商引資，賣土地、搞開發(fā)、收企業(yè)所得稅，是水到渠成的事。企業(yè)、居民和政府同時(shí)發(fā)展、賺錢，何樂而不為？

如果一直不搞開發(fā)，一個(gè)后果，會(huì)是窮人集中于雄安。世界城市可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，不同收入階層的市民在一個(gè)片區(qū)混居，最有利于城市的可持續(xù)發(fā)展。

但我還有一個(gè)憂慮?，F(xiàn)在雄安先拿30平方公里的土地全球招標(biāo)規(guī)劃方案。但是，老北京、通州、雄安需要整體的系統(tǒng)規(guī)劃，這是幾千平方公里的規(guī)劃，拿30平方公里先行先試無濟(jì)于事。這30平方公里，就好比抹指甲油，對(duì)龐大身軀毫無影響。

由于雄安新區(qū)實(shí)質(zhì)是北京的一部分，雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)就是一個(gè)難得的、可以部分解決北京大城市病的機(jī)會(huì)，這對(duì)世界級(jí)城市的打造有著基礎(chǔ)性的影響，我對(duì)雄安新區(qū)有著巨大期待。