地方立法民意匯集方法的中外比較研究

上海人大工作研究會(huì)第一研究小組課題組

實(shí)行民主立法，廣泛匯集民意，使制定的法律法規(guī)體現(xiàn)最廣大人民群眾的共同意志，是我國(guó)國(guó)家立法和地方立法共同遵循的基本原則；從方法論角度考察，這也是世界各國(guó)代議機(jī)關(guān)共同遵循的重要立法原則。為了拓展國(guó)際視野，借鑒他山之石，由上海人大工作研究會(huì)第一研究小組和上海外國(guó)語大學(xué)各國(guó)議會(huì)研究中心合作，選擇美國(guó)、英國(guó)、日本、巴西、越南等五國(guó)地方議會(huì)在立法中匯集民意的方式方法，與我國(guó)實(shí)踐加以比較研究。

一、五國(guó)地方立法過程中民意匯集的共通之處

五國(guó)在地方立法中都比較重視民意匯集，但因國(guó)家制度、地方自治、制度化水平和社情民意等不同而方法上有所差異。總體來講，有如下五方面共通之處：

（一）發(fā)揮議員與選民聯(lián)系的民主主渠道作用

五國(guó)中大部分國(guó)家采取議員專職制度，議員有更多責(zé)任和精力與選民聯(lián)系。地方議會(huì)議員在當(dāng)選后會(huì)建立相應(yīng)的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，并向所在選區(qū)公布聯(lián)系方式，接收民眾各類意見和建議。這種基于發(fā)揮議員與選民聯(lián)系主動(dòng)性的機(jī)制，成為地方議會(huì)有效匯集民意的重要渠道。如美國(guó)，各州都建立了議會(huì)信息公開網(wǎng)站，發(fā)布議員的個(gè)人信息、個(gè)人網(wǎng)頁、聯(lián)系方式以及立法公告等相關(guān)信息，而地方議員也會(huì)通過各種方式與選民進(jìn)行交流，定期向選民報(bào)告政策問題，了解民意，并在此基礎(chǔ)上提出立法倡議。作為某黨派的公民個(gè)人可參加議會(huì)黨團(tuán)召開的黨內(nèi)討論，發(fā)表自己的想法，從而對(duì)黨團(tuán)討論的法律草案審議或修改施加影響。

（二）重視發(fā)揮立法聽證匯集民意的平臺(tái)作用

立法聽證是五國(guó)地方立法機(jī)關(guān)匯集民意的經(jīng)常性組織形式。相比選舉等民主機(jī)制，立法聽證更強(qiáng)調(diào)“理性”和“審慎”原則。聽證會(huì)一般由議會(huì)專門委員會(huì)主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)“均衡參與”的原則：一方面，在普通民意（公共輿論）、利益相關(guān)者訴求以及專家意見中尋求平衡。美國(guó)州議會(huì)一般在聽證會(huì)上邀請(qǐng)普通公民、利益集團(tuán)代表以及相關(guān)公共機(jī)構(gòu)代表到會(huì)發(fā)表意見。另一方面，聽證會(huì)一般都盡可能尋求容納正反兩方意見。巴西阿雷克利港市就網(wǎng)約車立法舉行的聽證會(huì)，主辦方讓支持方和反對(duì)方各10名代表以一正一反的順序依次發(fā)表意見，以避免一方聲音過于強(qiáng)大。聽證會(huì)不同于“漫談”，發(fā)言人大多需要為發(fā)言提供強(qiáng)大的證據(jù)支持，這也是確保立法過程不被民意的“激情”所“綁架”的重要方式。

（三）利用現(xiàn)代信息技術(shù)積極采納民意

重視信息化在民主立法中的作用是國(guó)外地方立法機(jī)關(guān)的普遍做法。新興技術(shù)尤其是近年來移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，不僅提升了地方議會(huì)收集民意的便捷性，而且也降低了民眾意見表達(dá)的門檻?；ヂ?lián)網(wǎng)目前已成為民意表達(dá)與收集的主要平臺(tái)。為地方議會(huì)或議員設(shè)立網(wǎng)站已成為“標(biāo)配”。這些網(wǎng)站一方面用于公布信息，另一方面也擔(dān)負(fù)著民意收集的工作。巴西部分州議會(huì)還使用新興社交媒體（如YouTube）來實(shí)現(xiàn)與民眾的互動(dòng)。美國(guó)地方議會(huì)則更進(jìn)一步利用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)提高民意收集與表達(dá)的便利性，如華盛頓州就開發(fā)了手機(jī)議會(huì)工作的移動(dòng)客戶端，以便手機(jī)用戶能及時(shí)參與立法過程。

（四）注重發(fā)揮社會(huì)組織的民意表達(dá)功能

發(fā)揮社會(huì)組織作用是近年來各國(guó)完善代議制的重要途徑，也是五國(guó)在地方立法中匯集民意較為倚重的方法。美國(guó)州議會(huì)十分關(guān)注以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的利益集團(tuán)的意見，他們認(rèn)為類似于行業(yè)協(xié)會(huì)之類的成熟的社會(huì)組織能理性代表或表達(dá)社會(huì)的聲音、民眾的聲音，無論法律草案起草階段還是審議階段，都為聽取社會(huì)組織意見賦予了制度空間，而對(duì)單個(gè)或多個(gè)的公民參與持有較大的顧慮。在日本基層，即市町村層面，通過“功能團(tuán)體”收集民意是地方立法機(jī)關(guān)的首選。

（五）重視民意匯集后的信息反饋已逐步成為趨勢(shì)

加強(qiáng)民意匯集后的反饋是國(guó)外地方立法機(jī)關(guān)逐漸加以重視的后續(xù)環(huán)節(jié)，也是立法民主的重要體現(xiàn)和監(jiān)督保障。日本地方立法中，不論是意見公募還是請(qǐng)?jiān)?，在完成民意收集程序后都?huì)適時(shí)公布結(jié)果。民眾提出什么意見、意見有無被采納以及理由是什么等都會(huì)被公布，甚至某些地方，民眾在旁聽議會(huì)會(huì)議后所填寫的意見表也會(huì)得到來自地方議會(huì)的反饋。這些反饋信息都可在地方議會(huì)的網(wǎng)站上查閱和下載。

二、我國(guó)地方立法匯集民意方式方法的重點(diǎn)考察

我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，歷來重視人民群眾在立法活動(dòng)中的作用。改革開放以來，隨著我國(guó)立法工作的發(fā)展，采集民意、匯集民智的民主立法制度也得到不斷完善。目前，從國(guó)家立法到各地人大的地方立法，已經(jīng)形成一系列采集民意、匯集民智的制度和方式方法。以上海實(shí)踐為主，可把這些制度和方式方法歸納為十個(gè)方面：一是人大代表聯(lián)系選民直接聽取意見制度；二是法規(guī)草案公開征求意見制度；三是法規(guī)草案書面征求意見制度；四是座談會(huì)聽取意見制度；五是專家咨詢論證會(huì)制度；六是立法聽證會(huì)制度；七是旁聽常委會(huì)審議法規(guī)會(huì)議制度；八是公開向社會(huì)征集立法項(xiàng)目制度；九是社會(huì)調(diào)查制度，委托專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)，通過制作問卷調(diào)查表、個(gè)別訪談等形式，征集公民意見；十是立法聯(lián)系點(diǎn)制度。

三、同國(guó)外地方立法匯集民意方式方法的比較和借鑒

經(jīng)過短短幾十年的發(fā)展，我國(guó)在地方立法過程中收集民意的制度逐漸完善，收集民意的做法日趨成熟，可以自豪地說，我國(guó)地方立法中匯集民意的制度、做法絲毫不比經(jīng)歷了數(shù)百年發(fā)展的西方發(fā)達(dá)國(guó)家遜色。同時(shí)，我們也應(yīng)看到，我國(guó)地方立法中匯集民意的制度還需要進(jìn)一步完善，匯集民意的方式方法還有待進(jìn)一步改進(jìn)。作為人類文明發(fā)展的共同成果之一，國(guó)外議會(huì)匯集民意的方式方法仍然值得我們借鑒。

（一）增強(qiáng)地方立法中的民意基礎(chǔ)離不開人大代表意見建議的充分表達(dá)。國(guó)外議會(huì)非常重視議員與選民的聯(lián)系，重視發(fā)揮議員匯集、反映民意的主要渠道作用。從地方立法的視角看，要使人大代表成為地方立法中反映民情民意的主要民主渠道，主要是提高代表參與地方立法的有效性：一是讓更多代表參與地方立法，讓他們充分表達(dá)意見，同時(shí)充分尊重他們的意見，而不僅僅邀請(qǐng)幾個(gè)代表在立法的某個(gè)階段參加一下。二是研究與改進(jìn)代表參與立法工作的方式方法，對(duì)參與立法活動(dòng)的代表進(jìn)行必要的培訓(xùn)，介紹立法背景、相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定、法規(guī)草案的內(nèi)容等。三是代表要提高履職意識(shí)，把積極參與地方立法看作代表人民管理國(guó)家事務(wù)的重要職責(zé)，消除立法是專業(yè)人員的事、自己不懂法律的思想顧慮，敢于大膽表達(dá)自己的意見建議。

（二）創(chuàng)新途徑和方法，增強(qiáng)公眾參與的實(shí)效。我國(guó)目前已建立公民參與立法活動(dòng)的表達(dá)和訴求機(jī)制，但運(yùn)作效果尚不理想，有待改進(jìn)完善：一是改進(jìn)立法參與信息公布的方式。發(fā)布立法信息，如聽證公告、公布法規(guī)草案時(shí)，可通過一定方式說明立法背景、主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)等情況。這種說明可以通過平面媒體，也可以通過鏈接網(wǎng)絡(luò)等方式進(jìn)行。二是對(duì)社會(huì)公眾開展技術(shù)性、輔助性的輔導(dǎo)和引導(dǎo)。在立法座談會(huì)、立法聽證會(huì)之前，對(duì)參加者提供一定的幫助和培訓(xùn)，幫助其了解相關(guān)法律知識(shí)和背景，提升公眾參與立法的技巧與能力。三是搭建平臺(tái)，加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的良性互動(dòng)。如開辟專欄討論、組織交流等，通過互動(dòng)，使引起爭(zhēng)議的問題逐漸實(shí)現(xiàn)聚焦。同時(shí)，對(duì)部分專業(yè)性較強(qiáng)的法律法規(guī)草案，可以創(chuàng)新機(jī)制，以普通市民為對(duì)象進(jìn)行法規(guī)草案的解讀和說明，激勵(lì)公眾積極參與法律、法規(guī)的立法過程。四是公眾參與的途徑，除傳統(tǒng)方式外，可更多運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，創(chuàng)建微信、微博等新媒體方式，方便公眾更便捷地參與地方立法。五是完善公眾意見采納情況的反饋機(jī)制，如通過人大公眾網(wǎng)或微信公眾號(hào)，辟出專欄回應(yīng)公眾的意見建議，也可建立地方立法新聞發(fā)言人制度，由發(fā)言人向媒體報(bào)告公眾意見建議的采納情況，再由媒體向社會(huì)傳播反饋情況。

（三）發(fā)揮第三方民意征集機(jī)構(gòu)在匯集民意方面的作用。公眾參與地方立法，意見往往紛繁復(fù)雜呈碎片化趨向。單靠立法機(jī)關(guān)統(tǒng)攬包辦，回答公眾所有意見，既無可能也不現(xiàn)實(shí)。在國(guó)外，各種民意調(diào)查機(jī)構(gòu)及其他第三方社會(huì)組織發(fā)育比較充分，議會(huì)為了彌補(bǔ)自身不足，購買民間的立法調(diào)查等服務(wù)已成為常態(tài)。民意調(diào)查是了解公眾輿論傾向的社會(huì)調(diào)查，它通過科學(xué)的調(diào)查與統(tǒng)計(jì)方法，依據(jù)某種數(shù)字模型，可如實(shí)反映一定范圍內(nèi)的民眾對(duì)某個(gè)或某些社會(huì)問題的態(tài)度傾向。運(yùn)用到立法中來，可幫助立法機(jī)關(guān)更全面地了解社會(huì)公眾的立場(chǎng)、態(tài)度，更科學(xué)地作出立法抉擇。立法機(jī)關(guān)今后可更多通過購買社會(huì)服務(wù)，委托完成訪談、社會(huì)問卷調(diào)查、收集歸納意見、制作相關(guān)材料等公眾參與工作，更有效地保證公眾參與的廣泛持續(xù)開展。在此基礎(chǔ)上，也能為今后地方立法運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代計(jì)算技術(shù)創(chuàng)造必要的條件。

（四）健全完善地方立法民意匯集制度。制度是否科學(xué)、健全，直接決定地方立法中公眾參與的實(shí)際效果。我國(guó)法律對(duì)公眾參與立法有這方面明確的規(guī)定，新修改的立法法要求建立開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度，并健全審議和表決機(jī)制。從總體或具體操作的層面看，從與時(shí)俱進(jìn)的要求開說，地方立法的匯集民意制度還有待進(jìn)一步健全完善：一是現(xiàn)有制度的規(guī)范化程度有待提高；二是進(jìn)一步明確嚴(yán)格的參與程序規(guī)則；三是要進(jìn)一步明確規(guī)定立法公眾參與制度的法律效力。防止匯集民意流于形式，保證立法民主化，必須加快民意匯集和公眾參與立法的法制化進(jìn)程，通過制度約束建立長(zhǎng)效機(jī)制。建議圍繞完善公眾參與地方立法的范圍、方式和程序，建立完善的更為有效先進(jìn)的公眾參與制度。