不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合后的思考及建議

陳燁

自2014年全國(guó)啟動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革以來(lái)，到目前為止，全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)機(jī)構(gòu)整合基本完成，各地已開(kāi)始由一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐。然而，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合后在有些城市并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)、便民利民的目的，各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)一登記，需要引起有關(guān)部門(mén)重視和注意。

一、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀

中央層面。2013年11月20日，國(guó)務(wù)院第31次常務(wù)會(huì)議明確，由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，基本做到登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)和信息平臺(tái)“四統(tǒng)一”。2014年5月7日，國(guó)土資源部辦公廳下發(fā)《關(guān)于在地籍管理司加掛不動(dòng)產(chǎn)登記局牌子的通知》，明確在國(guó)土資源部地籍管理司加掛不動(dòng)產(chǎn)登記局牌子，承擔(dān)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動(dòng)產(chǎn)登記工作的職責(zé)。根據(jù)中央要求，住建部負(fù)責(zé)制定房屋交易政策，協(xié)同國(guó)土資源部指導(dǎo)房屋登記工作；農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局等部門(mén)協(xié)同國(guó)土資源部指導(dǎo)相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)登記工作。

地方層面。各省、自治區(qū)也基本上按照中央的模式在國(guó)土資源廳設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)指導(dǎo)監(jiān)督全省、全區(qū)土地登記、房屋登記、林地登記、海域登記等不動(dòng)產(chǎn)登記工作。全國(guó)市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置有三種模式：

一是國(guó)土資源主管部門(mén)內(nèi)設(shè)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)或者在相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)加掛不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)牌子。將分散各部門(mén)的土地、房屋、林地、草原、海域登記職責(zé)整合，統(tǒng)一交由國(guó)土資源部門(mén)承擔(dān)，房屋交易職能仍由房屋管理部門(mén)承擔(dān)，采取“交易登記分離”的模式。全國(guó)絕大多數(shù)城市采取的是這種模式。

二是設(shè)立獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，將土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)都整合到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，房屋交易管理職責(zé)也整合到不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)，實(shí)行“登記+交易”一體化模式。采取這種模式的如福州、常州，福州市不動(dòng)產(chǎn)登記和交易中心、常州市不動(dòng)產(chǎn)登記交易中心都屬于市政府直屬事業(yè)單位，房屋交易和登記職能都統(tǒng)歸不動(dòng)產(chǎn)登記和交易中心承擔(dān)。這種模式大大簡(jiǎn)化了辦證環(huán)節(jié)，真正實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一高效、便民利民。

三是在房地合一的基礎(chǔ)上整合林地登記、草原登記、海域登記職能，在國(guó)土房管部門(mén)設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，實(shí)行“房地合一”模式。比如：廣州、廈門(mén)、深圳、重慶、天津、青島、武漢東湖新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等地在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革前，已實(shí)現(xiàn)房屋、土地統(tǒng)一登記。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革后，又繼續(xù)整合林地、草原、海域登記職能，將隸屬于國(guó)土房管部門(mén)的原房地合一的登記機(jī)構(gòu)調(diào)整為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。這種模式也簡(jiǎn)化了辦證環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一高效、便民利民。

二、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合后出現(xiàn)的情況

1.絕大多數(shù)城市房屋交易登記并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)、便民利民

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革前，在房屋、土地登記分離的模式下，辦理房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，先要在房屋登記部門(mén)辦理房屋登記，取得房屋所有權(quán)證后，然后再到土地登記部門(mén)辦理土地使用證。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記后，在全國(guó)絕大多數(shù)城市“交易登記分離”的模式下，辦理房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，還是要先到房屋管理部門(mén)辦理房屋交易手續(xù)，取得《交易告知書(shū)》，再憑《交易告知書(shū)》到不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。程序并沒(méi)有簡(jiǎn)化、資料也沒(méi)有減少。

2.林地、草原、海域等登記與房屋登記沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)一

在不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合的過(guò)程中，有的地方只是將房屋、土地登記職責(zé)進(jìn)行了整合，暫時(shí)還未整合林地、草原、海域等登記職責(zé)，僅僅實(shí)現(xiàn)了房屋土地的統(tǒng)一登記。即使有的地方整合后的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)職責(zé)包括了林地、草原、海域登記職責(zé)，但在窗口設(shè)置上仍單獨(dú)設(shè)置，沒(méi)有與房屋交易登記窗口連通，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。此外，人民群眾、社會(huì)各界談?wù)摬粍?dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記時(shí)，關(guān)注更多的也是房屋、土地的統(tǒng)一登記。

三、原因分析

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合后出現(xiàn)上述兩個(gè)問(wèn)題，主要原因額以下幾個(gè)方面。

1.頂層設(shè)計(jì)不完善，房屋交易和登記被拆分

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)的房屋交易被政府監(jiān)管，房屋交易帶有濃厚的行政審批色彩。住房制度改革后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，房屋交易實(shí)行平等自愿原則，政府不能強(qiáng)行干涉，政府只在宏觀(guān)層面對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。因此，在我國(guó)房屋登記實(shí)務(wù)中一直存在交易和登記兩個(gè)環(huán)節(jié)，但因兩項(xiàng)職能同屬房屋行政管理部門(mén)，并沒(méi)有形成“交易”和“登記”分離的局面。房屋登記推行的是房屋交易監(jiān)管與權(quán)屬登記一體化管理，實(shí)行“一個(gè)窗口受理收件、一個(gè)窗口發(fā)證、一站式服務(wù)”，形成了交易與登記兩項(xiàng)業(yè)務(wù)相互融合、密不可分的局面，房屋交易相關(guān)職責(zé)嵌入房屋登記流程。

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合過(guò)程中，房屋登記被整合到國(guó)土部門(mén)，而房屋交易監(jiān)管仍由房屋行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)。為此，國(guó)土資源部和住建部聯(lián)合下發(fā)“做好不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與房屋交易管理銜接”的文件，強(qiáng)調(diào)“房屋登記等不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)將統(tǒng)一整合到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，房屋交易管理職責(zé)繼續(xù)由房產(chǎn)管理部門(mén)承擔(dān)?！鞭k理辦理房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，要先到房屋管理部門(mén)辦理房屋交易手續(xù)，取得《交易告知書(shū)》，再憑《交易告知書(shū)》到不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。房屋交易和登記一體化被打破，交易和登記被拆分。辦證環(huán)節(jié)和原來(lái)一樣多，辦證時(shí)間長(zhǎng)資料也未減少。

2.沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)的不同

房屋物權(quán)屬于普通物權(quán)，林地、草原、海域物權(quán)屬于特別法上的物權(quán)，林地、草原、海域物權(quán)的設(shè)立、變動(dòng)相比房屋物權(quán)的設(shè)立、變動(dòng)，要受到嚴(yán)格的行政監(jiān)管，往往要取得相應(yīng)的行政審批手續(xù)才能辦理林地、草原、海域物權(quán)的設(shè)立、變動(dòng)登記，行政審批是登記的前置程序。

此外，林木林地的登記、海域使用權(quán)的登記、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記和房屋、土地的登記在登記客體、需要記載的客體自然屬性、登記要件、登記內(nèi)容上是有很大不同的，各有各的專(zhuān)業(yè)性。如：林權(quán)需要對(duì)森林、林木和林地位置、四至界限、林種、面積或者株數(shù)等數(shù)據(jù)進(jìn)行登記，而房屋所有權(quán)需要對(duì)房屋坐落、建筑面積、規(guī)劃用途、房屋結(jié)構(gòu)等進(jìn)行登記，兩者需要登記的內(nèi)容在很大程度上是不同的。數(shù)學(xué)上有一個(gè)運(yùn)算規(guī)律叫合并同類(lèi)項(xiàng)，只有要素相同的項(xiàng)才可以合并。將林木、海域等不動(dòng)產(chǎn)與房屋、土地統(tǒng)一登記到一個(gè)登記簿是不適宜的，現(xiàn)行公布的《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》和《不動(dòng)產(chǎn)登記證明》在記載內(nèi)容上只將原房屋所有權(quán)證和土地使用證的記載內(nèi)容進(jìn)行了整合，而沒(méi)有過(guò)多的吸納林權(quán)證、海域使用權(quán)證等記載的內(nèi)容。因此，林地、草原、海域等登記與房屋登記沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)一。

3.沒(méi)有認(rèn)識(shí)到不動(dòng)產(chǎn)分散登記弊端的根源

有的專(zhuān)家學(xué)者在談到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記時(shí)，言必稱(chēng)其他國(guó)家和地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)都是統(tǒng)一登記。然而有的專(zhuān)家學(xué)者在對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記研究時(shí)，沒(méi)有全面考察其他國(guó)家和地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍。據(jù)相關(guān)資料顯示，德國(guó)的部分州對(duì)森林實(shí)行獨(dú)立登記，并沒(méi)有和房屋、土地統(tǒng)一登記。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，林地也沒(méi)有和房屋、土地統(tǒng)一登記。因此，筆者認(rèn)為，真正給群眾帶來(lái)不方便的其實(shí)是房屋和土地分別登記帶來(lái)的不便，二者分別登記是產(chǎn)生不動(dòng)產(chǎn)登記弊端的根源。一些學(xué)者將房屋和土地分離登記產(chǎn)生的問(wèn)題無(wú)限擴(kuò)大到其他不動(dòng)產(chǎn)，有以偏概全之嫌。試問(wèn)哪個(gè)人會(huì)同時(shí)擁有房屋所有權(quán)、林地使用權(quán)、海域使用權(quán)、捕撈權(quán)、采礦權(quán)等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利？哪個(gè)人會(huì)同時(shí)辦理這些權(quán)利的登記？有的人可能一生都不會(huì)與林業(yè)部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、海洋管理部門(mén)接觸。如果認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)分散登記不方便就應(yīng)將所有的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，按照這種思維，為了方便是不是所有的動(dòng)產(chǎn)登記也應(yīng)統(tǒng)一到一個(gè)部門(mén)登記？因此，筆者認(rèn)為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)整合出現(xiàn)上述兩個(gè)問(wèn)題根本原因是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到不動(dòng)產(chǎn)分散登記弊端的根源，我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記最根本的是要解決房屋和土地分別登記的問(wèn)題，將房屋和土地統(tǒng)一到一個(gè)部門(mén)登記。

四、對(duì)策和建議

1.破除部門(mén)利益，繼續(xù)深化改革

目前，全國(guó)大多數(shù)城市雖然房屋和土地登記形式上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一登記，但因房屋交易和登記被拆分，房屋交易職能由房管部門(mén)承擔(dān)，房屋登記由設(shè)立在國(guó)土部門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上并未統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一登記，必須將房屋交易和登記職能進(jìn)行整合，可以采取福州、常州的做法，設(shè)立獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，將房屋交易管理職責(zé)也整合到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)；或者采取廣州、廈門(mén)、深圳、重慶、天津、青島、武漢東湖新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等“房地合一”的模式，將房管局和土地局合并，成立國(guó)土資源和房屋管理局或房地產(chǎn)管理局。

2.完善和加強(qiáng)林地、草原、海域登記

房屋物權(quán)屬于普通物權(quán)，主要受私法調(diào)整；林地、草原、海域物權(quán)屬于特別法上的物權(quán)，受公法影響較大。因此，基于林地、草原、海域物權(quán)的設(shè)立、變動(dòng)、滅失受公法嚴(yán)格監(jiān)控的要求，以及對(duì)森林、草原、海洋等自然資源加強(qiáng)保護(hù)的趨勢(shì)要求，不宜強(qiáng)求將林地、草原、海域物權(quán)登記和房屋登記整合到一起。對(duì)于林地、草原、海域登記職能沒(méi)有整合到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的，建議仍由相關(guān)行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)林地、草原、海域登記；對(duì)于已經(jīng)將林地、草原、海域登記職能整合到不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的，建議國(guó)土資源部對(duì)現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)登記簿以及《不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)》和《不動(dòng)產(chǎn)登記證明》進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)林地、草原、海域登記要求?？山梃b德國(guó)、日本單設(shè)森林登記簿的做法，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿中單設(shè)林權(quán)、海域使用權(quán)登記簿。

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