存量住房交易資金監(jiān)管模式的選擇

曾國(guó)安+裴兵+雷澤珩+劉博宇

伴隨我國(guó)存量住房交易規(guī)模不斷擴(kuò)大，存量住房交易資金的規(guī)模也相應(yīng)不斷增長(zhǎng)，在一些城市，存量住房交易資金規(guī)模已經(jīng)接近甚至超過(guò)商品住房交易資金規(guī)模，因此加強(qiáng)存量住房交易資金監(jiān)管，防范交易資金被侵占、挪用的風(fēng)險(xiǎn)就顯得十分重要和迫切了。2016年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)中介管理促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的意見(jiàn)》再次明確要求，要健全交易資金監(jiān)管制度，加強(qiáng)交易資金監(jiān)管。那么選擇何種監(jiān)管模式能最有效地實(shí)施監(jiān)管呢？許多城市在實(shí)踐中進(jìn)行了探索，形成了不同的模式。按監(jiān)管主體的不同，可以分為政府監(jiān)管模式、銀行監(jiān)管模式和社會(huì)機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，其中政府監(jiān)管模式按是否進(jìn)行強(qiáng)制又可分為政府強(qiáng)制性監(jiān)管模式和政府柔性監(jiān)管模式。這些模式各有其利弊，需要根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)要求和現(xiàn)實(shí)環(huán)境進(jìn)行合理的選擇。

一、政府柔性監(jiān)管模式是現(xiàn)階段存量住房交易資金監(jiān)管模式的適宜選擇

存量住房交易資金監(jiān)管模式的選擇不僅應(yīng)該與市場(chǎng)規(guī)模和市場(chǎng)發(fā)育程度相匹配，與市場(chǎng)主體監(jiān)管服務(wù)供給能力和意愿相契合，還要能與中介服務(wù)市場(chǎng)特征相耦合。

從前述三種模式來(lái)看，在當(dāng)前發(fā)展階段，合適的選擇還是政府監(jiān)管模式。特別是當(dāng)前存量住房交易資金風(fēng)險(xiǎn)防范的重點(diǎn)是中介侵占、挪用客戶的資金和卷款行為，銀行監(jiān)管和社會(huì)機(jī)構(gòu)監(jiān)管均無(wú)法解決這一問(wèn)題，所以可做的選擇就是政府監(jiān)管。

從政府監(jiān)管來(lái)看，有其缺陷，也有其優(yōu)勢(shì)。從缺陷來(lái)看，主要在于：第一，效率低。政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)（壟斷、非營(yíng)利等）以及對(duì)安全性的過(guò)度關(guān)注決定了監(jiān)管效率比較低。第二，可能過(guò)多集中資源和過(guò)度監(jiān)管。效率低以及對(duì)政府強(qiáng)制力的軟約束可能導(dǎo)致為了監(jiān)管而投入過(guò)多的資源，可能為了安全性而進(jìn)行過(guò)度的管制。第三，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大。在政府進(jìn)行監(jiān)管的條件下，一旦制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)疏漏或者管理過(guò)程出現(xiàn)疏漏而造成被監(jiān)管資金被侵占、挪用，就會(huì)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，并且還要承擔(dān)信用風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。

但政府監(jiān)管也有多方面的優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，公信力最高。政府作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，享有制定法規(guī)的權(quán)利，又有征稅權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)救濟(jì)能力強(qiáng)，并且是非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，因此由其監(jiān)管更能取得社會(huì)信任。

第二，具有信息優(yōu)勢(shì)。相較于其他機(jī)構(gòu)，能更快更充分地獲取房屋產(chǎn)權(quán)等方面的信息，還能憑借政府的特殊性質(zhì)要求其他機(jī)構(gòu)提供相關(guān)信息，因此在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和登記過(guò)程中、在交易資金占管和轉(zhuǎn)移中能更好地維護(hù)交易雙方的權(quán)利。

第三，協(xié)調(diào)能力強(qiáng)。政府可以通過(guò)立法規(guī)定相關(guān)單位進(jìn)行配合的責(zé)任和義務(wù)，可以動(dòng)用強(qiáng)制力督促各相關(guān)單位履行職責(zé)，在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面享有超越其他主體的能力。

第四，配套服務(wù)能力強(qiáng)。政府可以通過(guò)立法將監(jiān)管權(quán)力延伸至所需要的各個(gè)環(huán)節(jié)，可以實(shí)現(xiàn)從買賣合同簽約、登記發(fā)證和交易資金結(jié)算“一條龍”服務(wù)。

第五，公益性最強(qiáng)。政府不是營(yíng)利機(jī)構(gòu)，又有財(cái)政支持其運(yùn)行，因此不需要從監(jiān)管中謀取私利，也可以保持中立和公允，從這個(gè)角度看，有助于降低監(jiān)管成本。

選擇政府監(jiān)管自然是要利用政府的優(yōu)勢(shì)。上述政府監(jiān)管的缺陷是否可以免除呢？完全免除這些缺陷是不可能的。但若能在政府監(jiān)管中合理選擇政府監(jiān)管的具體模式，是可以最大限度地弱化這些缺陷的。從前文對(duì)政府強(qiáng)制性監(jiān)管模式和政府柔性監(jiān)管模式這兩種實(shí)踐模式的討論可以看出，如果選擇政府柔性監(jiān)管模式就可以最大限度地弱化這些缺陷。

從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，政府單位和下屬事業(yè)單位工作人員編制約束和財(cái)政支出約束也使得選擇強(qiáng)制性監(jiān)管模式不具有可行性，并且上述政府監(jiān)管模式的缺陷會(huì)充分暴露出來(lái)。而若選擇柔性監(jiān)管模式，則可以規(guī)避、弱化政府監(jiān)管模式的部分缺陷，可以減輕政府監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)，提高政府監(jiān)管的效率。由此來(lái)看，政府柔性監(jiān)管模式是現(xiàn)階段適宜的選擇。

既然如此，我們所要關(guān)注的重點(diǎn)就是如何設(shè)計(jì)政府柔性監(jiān)管模式。

二、監(jiān)管制度設(shè)計(jì)需要把握的基本原則

第一，自愿原則。所謂自愿原則就是存量住房交易資金是否納入政府監(jiān)管體系，交由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，還是交由第三方（指交易雙方之外的經(jīng)濟(jì)單位）監(jiān)管，應(yīng)由資金的所有者自主選擇，政府不做強(qiáng)制性規(guī)定，但政府要提供監(jiān)管制度供給。強(qiáng)調(diào)和遵循自愿原則是保護(hù)產(chǎn)權(quán)所有者的產(chǎn)權(quán)利益和維護(hù)市場(chǎng)在資源配置中的決定性和基礎(chǔ)性作用的需要。

第二，契約原則。政府之所以對(duì)交易資金進(jìn)行監(jiān)管，只是作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中“看得見(jiàn)的手”來(lái)發(fā)揮作用，是為了防范違法違規(guī)者侵占、挪用資金所有者的資金，保護(hù)資金所有者的權(quán)利，構(gòu)建存量住房交易市場(chǎng)的秩序，促進(jìn)存量住房交易市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展。政府向社會(huì)提供了一項(xiàng)監(jiān)管制度，資金的所有者就可以根據(jù)是加入還是不加入這個(gè)制度的比較利益來(lái)做出決策。監(jiān)管制度的核心關(guān)系是資金的所有者和監(jiān)管人之間的契約關(guān)系，如果資金的所有者愿意將其所有的資金納入監(jiān)管體系，資金的所有者和政府就都須履行監(jiān)管制度所規(guī)定的各項(xiàng)責(zé)任和義務(wù)，享有監(jiān)管制度所規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利。

第三，安全原則。政府監(jiān)管屬于政府的主動(dòng)作為，鑒于政府的主動(dòng)作為和政府的能力，相對(duì)于其他監(jiān)管主體，政府應(yīng)該保障資金監(jiān)管最大限度的安全性。市場(chǎng)本身是具有防范交易資金支付中風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制作用的，政府進(jìn)行監(jiān)管或者是代替市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制（安全機(jī)制），或者是對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的補(bǔ)充。如果政府監(jiān)管不能保障資金監(jiān)管最大限度的安全性，這種監(jiān)管就沒(méi)有存在的價(jià)值。

第四，公平原則。其一是監(jiān)管制度的整體設(shè)計(jì)要遵循公平的原則，不能傾斜于某一個(gè)或某一類主體；其二是包括監(jiān)管權(quán)力與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、資金被占管期間的收益和收益分配結(jié)構(gòu)等各項(xiàng)權(quán)利的配置要符合公平的要求；其三是監(jiān)管服務(wù)供給要具有公平性和高度的開(kāi)放性，條件設(shè)定要公平，只要符合條件，監(jiān)管申請(qǐng)均應(yīng)被接受，并應(yīng)均等地享受權(quán)利。

第五，效率原則。效率原則意指要以最小的交易成本實(shí)施存量住房交易資金監(jiān)管。如果因?yàn)楸O(jiān)管而造成巨大的交易成本，那就不需要這種監(jiān)管。不能以安全性和政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部協(xié)調(diào)的困難而犧牲交易效率。按照效率原則，在監(jiān)管制度設(shè)計(jì)中，就需要做到精準(zhǔn)選擇審核要件，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)審核程序，建立起有效的監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。

三、處理好政府監(jiān)管與市場(chǎng)防險(xiǎn)機(jī)制及健全經(jīng)紀(jì)服務(wù)市場(chǎng)管理的關(guān)系

推進(jìn)政府監(jiān)管不是要排斥市場(chǎng)自我保護(hù)機(jī)制，而是與市場(chǎng)自我保護(hù)機(jī)制并行。始終要尊重市場(chǎng)，始終要尊重市場(chǎng)主體的自由選擇和自我避險(xiǎn)的機(jī)制選擇，交易雙方的審慎選擇是防范風(fēng)險(xiǎn)的重要基礎(chǔ)，要繼續(xù)利用和鼓勵(lì)市場(chǎng)主體的自我防范，這既有利于促進(jìn)市場(chǎng)成長(zhǎng)，也有利于降低交易資金風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)繼續(xù)筑牢市場(chǎng)自發(fā)防范機(jī)制這個(gè)保障交易資金安全的第一道“鐵門”。

實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管的有效性還需要健全經(jīng)紀(jì)服務(wù)市場(chǎng)管理制度和對(duì)經(jīng)紀(jì)服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行有效的管理。經(jīng)紀(jì)人的代收代付行為，經(jīng)紀(jì)人侵占、挪用交易者的資金，卷走交易者的資金是最大的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。政府監(jiān)管的有效性不太可能建立在無(wú)序、失信的經(jīng)紀(jì)服務(wù)市場(chǎng)基礎(chǔ)上。形成科學(xué)的經(jīng)紀(jì)服務(wù)市場(chǎng)管理制度和進(jìn)行有效的經(jīng)紀(jì)服務(wù)市場(chǎng)管理是保障交易資金安全的第二道“鐵門”。

在筑牢保障交易資金安全的第一道和第二道“鐵門”的基礎(chǔ)上，政府介入存量住房交易資金監(jiān)管才能收到事半功倍的效果。

四、設(shè)計(jì)好監(jiān)管模式的構(gòu)架

1.監(jiān)管主體

在政府監(jiān)管下，無(wú)論實(shí)行的具體模式是什么，主責(zé)機(jī)構(gòu)必然是政府。政府部門當(dāng)由此擔(dān)當(dāng)，也應(yīng)為此做好制度設(shè)計(jì)。

監(jiān)管的具體事務(wù)很多，因此需要做好權(quán)能結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和配置。政府部門做好制度設(shè)計(jì)，制定相關(guān)法規(guī)和政策，對(duì)委托機(jī)構(gòu)進(jìn)行選擇、監(jiān)督管理。監(jiān)管的具體事務(wù)委托給專責(zé)機(jī)構(gòu)，由其承擔(dān)資金監(jiān)管的各項(xiàng)具體工作和責(zé)任。同時(shí)根據(jù)監(jiān)管需要做好監(jiān)管權(quán)能的后續(xù)委托和監(jiān)督管理工作。

2.監(jiān)管交易的范圍

任何交易行為均可納入監(jiān)管體系，監(jiān)管制度設(shè)計(jì)本身不排他，也就是無(wú)論是通過(guò)中介進(jìn)行的存量住房交易，還是交易雙方自行進(jìn)行的存量住房交易，無(wú)論存量住房交易是發(fā)生在親友之間，還是非親友之間，均有享受監(jiān)管制度安排的監(jiān)管服務(wù)的權(quán)利。但遵循自愿和契約原則，凡不愿意被監(jiān)管或者不愿意接受監(jiān)管制度安排的，不被納入監(jiān)管體系。這樣一方面最大限度地確保私權(quán)，確保市場(chǎng)主體的自由決策權(quán)，另一方面最大限度地發(fā)揮監(jiān)管制度作為公共物品的非排他、非競(jìng)爭(zhēng)、公益性、規(guī)模性的效能。

3.監(jiān)管資金的范圍

存量住房交易資金主要涉及定金、自付款、購(gòu)房貸款，相關(guān)的資金還有應(yīng)支付給經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)的傭金。從制度安排（供給）上，只要資金的所有者愿意，所有資金均可納入監(jiān)管范圍，不必將特定資金排除在外。

從被監(jiān)管方（需求方）來(lái)看，可以考慮由當(dāng)事人自行決定選擇納入監(jiān)管對(duì)象的資金范圍，因?yàn)橛杀O(jiān)管人確定具體的監(jiān)管金額和比例既困難也不合適。在自愿選擇監(jiān)管資金范圍的情況下，監(jiān)管人管多少資金就負(fù)多大責(zé)任。

4.監(jiān)管人的責(zé)任

一旦被監(jiān)管人選擇加入監(jiān)管體系，按照監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，監(jiān)管人接受了被監(jiān)管人的申請(qǐng)，監(jiān)管人就應(yīng)該按照契約原則履行相應(yīng)的責(zé)任，包括失責(zé)的賠償責(zé)任以及其他相關(guān)責(zé)任。

同時(shí)在履責(zé)鏈條中，要明確政府部門、受托監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自應(yīng)負(fù)的責(zé)任，政府作為最終的責(zé)任單位和履責(zé)擔(dān)保人，受托機(jī)構(gòu)承擔(dān)所應(yīng)承擔(dān)的具體責(zé)任。可以考慮引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，通過(guò)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，分散可能出現(xiàn)的賠償責(zé)任。

5.被監(jiān)管資金的收益分配

被監(jiān)管資金可以作為商業(yè)銀行負(fù)債，商業(yè)銀行應(yīng)向被監(jiān)管資金支付利息。被監(jiān)管資金的利息收入（固定收益）歸屬應(yīng)由交易當(dāng)事人決定，原則上應(yīng)歸屬資金所有者（產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)，收益歸誰(shuí)）。被監(jiān)管資金的其他收益應(yīng)根據(jù)監(jiān)管責(zé)任機(jī)構(gòu)各自承擔(dān)的責(zé)任和做出的貢獻(xiàn)進(jìn)行分配。

6.監(jiān)管機(jī)制

應(yīng)將原則性監(jiān)管、預(yù)防性監(jiān)管、規(guī)則性監(jiān)管結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)事前、事中和事后監(jiān)管的有機(jī)協(xié)調(diào)；將積極有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制和為實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利對(duì)稱的強(qiáng)制機(jī)制結(jié)合起來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的高效率；將充分利用市場(chǎng)機(jī)制與發(fā)揮政府干預(yù)機(jī)制的作用有機(jī)結(jié)合起來(lái)，更大程度地保障交易資金的安全性。

做好存量住房交易資金監(jiān)管是為了維護(hù)交易者的權(quán)利，是為了確保交易資金在監(jiān)管期間的安全，以此促進(jìn)存量住房市場(chǎng)的持續(xù)健康發(fā)展。盡管存量住房交易資金監(jiān)管制度建設(shè)面臨諸多復(fù)雜的問(wèn)題，但只要不斷加強(qiáng)理論研究，不斷推進(jìn)實(shí)踐探索，就能不斷完善存量住房交易資金監(jiān)管制度。

李求軍/責(zé)任編輯