1921年北洋政府國內(nèi)公債整理述論

胡志國

（信陽學(xué)院 社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南 信陽 464000）

1921年北洋政府國內(nèi)公債整理述論

胡志國

（信陽學(xué)院 社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南 信陽 464000）

1921年在銀行界的推動(dòng)下，北洋政府開展了我國近代第一次大規(guī)模的國內(nèi)公債整理活動(dòng)。雖然這在一定程度上維持了政府公債信用，穩(wěn)定了金融市場，但是公債整理仍然成為北洋政府公債發(fā)行的分水嶺，國內(nèi)公債發(fā)行逐漸萎縮，導(dǎo)致政府無法擺脫財(cái)政危機(jī)，財(cái)政狀況進(jìn)一步惡化，促進(jìn)了北洋政府垮臺(tái)。

北洋政府；公債；信用；銀行；整理

由于北洋政府濫發(fā)國內(nèi)公債，在1918年之后逐漸出現(xiàn)了公債償還困難的狀況，造成大多數(shù)國內(nèi)公債價(jià)格日趨低落。在銀行界的強(qiáng)烈要求下，政府為挽回公債的信譽(yù)，避免引起金融恐慌，1921年北洋政府正式拉開了國內(nèi)公債整理的序幕。

1 北洋政府整理政府公債的背景

在北洋政府統(tǒng)治時(shí)期，政府始終沒有解決財(cái)政困難的問題。雖然在袁世凱統(tǒng)治時(shí)期，北洋政府財(cái)政狀況略有好轉(zhuǎn)，但是在1916年袁世凱死后，一方面，各地軍閥不再向中央政府解送征收的稅款；另一方面，政府基本失去了外債來源。在這種情況下，大量發(fā)行國內(nèi)公債成為北洋政府唯一的選擇，以此維持財(cái)政支出和避免財(cái)政破產(chǎn)?！懊駠詠?，無政可記，惟有借債一事東挖西補(bǔ)，妙想大開，為他國之所不及。計(jì)新舊各債，截至去年年底（1920年），外債共三十余萬萬，內(nèi)債已三萬萬有奇。債臺(tái)百級(jí)，危如累卵，真令人思之膽碎也?！盵1]截至1920年年底，北洋政府共發(fā)國內(nèi)公債12筆（其中包括清政府發(fā)行的愛國公債、南京臨時(shí)政府發(fā)行的八年軍需公債），實(shí)發(fā)總額高達(dá)407 726 060元[2]，未償還金額高達(dá)315 233 805元，具體情況如表1所示。

表1 1920年底北洋政府國內(nèi)公債未償還數(shù)額情況表[2]33-62

面對(duì)大量的公債，1921年北洋政府財(cái)政總長周自齊顯得憂心忡忡，“……如遵照公債條例，按期償付本息，即需三千九百七十萬元之多，按之目前財(cái)政狀況，必?zé)o力辦此?！坏┐胧植患?，必至停付本息，直接喪失國家之信用，間接牽動(dòng)社會(huì)之金融。……假令各項(xiàng)內(nèi)債本息一朝停滯，全國金融必受恐慌”[3]。

政府無力償還如此龐大的公債，后果的確很嚴(yán)重。在1920年我國北方又發(fā)生了當(dāng)時(shí)被稱為“四十年未有之奇荒”[4]的特大旱災(zāi)，政府籌措賑災(zāi)款迫在眉睫。財(cái)政總長周自齊承認(rèn)“本年財(cái)政之危險(xiǎn)，殆趨極點(diǎn)”[5]。北洋政府為了增強(qiáng)公眾投資政府公債的信心，維護(hù)政府的信譽(yù)，以保證政府能夠繼續(xù)順利發(fā)行公債，不得不把整理國內(nèi)公債列入重要的議事日程。

2 北洋政府迫于國內(nèi)外金融界的壓力整理政府公債

由于政府無力償還債務(wù)，國內(nèi)外金融界為了維護(hù)自身的利益，對(duì)政府施加了壓力。北洋政府為了順利發(fā)行國內(nèi)公債，從一開始起就“只得采用高息、大折扣的發(fā)行吸引銀行承銷”[6]。銀行界積極承銷公債的前提是政府提供了可靠的擔(dān)保。由于大多數(shù)公債的擔(dān)保不真實(shí)，政府無力及時(shí)償還，導(dǎo)致公債價(jià)格大幅下跌，如民國八年公債市價(jià)跌至票面價(jià)的十分之二三[7]1427。更有甚者，一些公債自發(fā)行之日起到1921年從未償還本金。鑒于這種情況，銀行界首先向政府施加壓力。1920年全國銀行公會(huì)聯(lián)合會(huì)召開會(huì)議，向財(cái)政部提出《全國銀行公會(huì)之建議案》，提醒政府“若不迅速整理”，則會(huì)出現(xiàn)“信用愈墮”的嚴(yán)重局面，并決定拒絕繼續(xù)購買政府公債，除非政府調(diào)整償付舊公債的財(cái)力[8]。銀行界認(rèn)為，由于政府公債喪失信用，公債價(jià)格低落已成為不爭的事實(shí)。如果這種狀況持續(xù)下去，大多數(shù)公債停付本息，必然對(duì)銀行業(yè)造成災(zāi)難性的打擊。

首先，銀行將遭受巨額損失。在1921年整理公債之前，購置和經(jīng)營公債是銀行的主要業(yè)務(wù)之一，當(dāng)時(shí)有學(xué)者根據(jù)1921年21家銀行的營業(yè)報(bào)告統(tǒng)計(jì)其經(jīng)營情況，統(tǒng)計(jì)表明這些銀行持有政府公債的規(guī)模十分龐大。公債價(jià)格大幅度下跌，必然導(dǎo)致銀行業(yè)損失慘重。

其次，如果政府繼續(xù)放任公債價(jià)格持續(xù)下跌，必然影響銀行業(yè)的生存與發(fā)展。雖然當(dāng)時(shí)公債票面年息普遍為六厘左右，但是公債市價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于票面價(jià)。所以投資公債的收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于六厘，“如七年長期元年六厘之兩種，其實(shí)得利息，通扯總在三分”。而當(dāng)時(shí)銀行的存款利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公債收益率，這對(duì)銀行業(yè)造成嚴(yán)重的影響。銀行為了開拓業(yè)務(wù)，勢必要提高利率。社會(huì)閑置資金大量涌入公債市場，將進(jìn)一步縱容政府發(fā)行不用于生產(chǎn)的公債，以緩解財(cái)政緊張的壓力。如果任由社會(huì)閑置資金大量流入公債市場，銀行將失去正常的融資渠道，影響銀行經(jīng)營業(yè)務(wù)。

最后，北洋政府還面臨國外金融界的壓力。當(dāng)時(shí)由國外四家銀行組成的銀團(tuán)派代表來華考察北洋政府的財(cái)政狀況，評(píng)估北洋政府償還債務(wù)的能力。代表團(tuán)發(fā)現(xiàn)北洋政府財(cái)政非常困難，預(yù)言政府財(cái)政將于1925年破產(chǎn)。這對(duì)銀行界來說難以接受。如果北洋政府仍然裹足不前，停付公債本息，無異于宣告財(cái)政破產(chǎn)，導(dǎo)致國外銀團(tuán)接管北洋政府財(cái)政。

北洋政府迫于國內(nèi)外銀行業(yè)的壓力，最終接受了時(shí)任中國銀行副總裁張嘉璈代表銀行界提出的五項(xiàng)整理方案[9]。

3 北洋政府整理國內(nèi)公債的情況

1921年北洋政府整理國內(nèi)公債備受社會(huì)各界關(guān)注。2月19日，北洋財(cái)政總長周自齊把張嘉璈起草的《整理國內(nèi)公債辦法》方案提交國務(wù)會(huì)議，并于當(dāng)日討論通過。3月3日，財(cái)政部制定的《整理國內(nèi)公債確定本息基金呈大總統(tǒng)文》獲準(zhǔn)通過。3月13日，周自齊將《財(cái)政部整理內(nèi)國公債詳細(xì)辦法呈大總統(tǒng)文》呈交大總統(tǒng)徐世昌。3月30日，財(cái)政部制定了抵押債票續(xù)籌整理辦法和償還方案，并于當(dāng)日呈送大總統(tǒng)徐世昌[2]65-73。

北洋政府為了避免 “直接喪失國家之信用，間接牽動(dòng)社會(huì)之金融”，制定各項(xiàng)公債“速籌整理辦法”是為了“維持國家之信用、社會(huì)之金融者也”[2]66。從財(cái)政總長周自齊呈送大總統(tǒng)徐世昌的《整理內(nèi)國公債詳細(xì)辦法》中發(fā)現(xiàn)，整理范圍包括民國八厘軍需公債、愛國公債、民國元年公債、民國五年公債、民國七年長期公債、民國八年七厘 公債、整理金融公債。具體的公債整理方案如表2所示。

表2 1921年北洋政府國內(nèi)公債整理具體方案[2]69-72[7]

在北洋政府財(cái)政部制定的《整理內(nèi)國公債詳細(xì)辦法》中規(guī)定了償還公債本息的資金來源。一是關(guān)余。除償付三年期、四年期、七年期公債的本息外，各海關(guān)收入和關(guān)稅的所有余款盡數(shù)作抵。二是鹽余。每年從鹽余中撥付銀元1 400萬元用于償還公債。三是煙酒稅費(fèi)。每年從煙酒稅費(fèi)中撥付銀元1 000萬元用于償還公債。另外政府還制定了內(nèi)債整理資金保管辦法，“仿照三、四年、七年期公債辦法，由各機(jī)關(guān)商定撥款手續(xù)，擬交總稅務(wù)司”，并“應(yīng)如數(shù)存入中國之銀行，以資應(yīng)付”；而各銀行也應(yīng)“隨時(shí)協(xié)濟(jì)，以助進(jìn)行”[2]71。 北洋政府還陸續(xù)出臺(tái)了整理六厘債票、公債七厘債票、元年公債、八年公債債票的四個(gè)行政法規(guī)。

4.1 北洋政府整理國內(nèi)公債的影響

雖然整理國內(nèi)公債是北洋政府迫于國內(nèi)外壓力而采取的無奈之舉，但是也產(chǎn)生了一些積極的影響。

首先，通過整理公債，使1921年以前發(fā)行的公債具有還本付息的能力，維持了公債信用。在以舊換新的過程中，雖然部分公債的折價(jià)較低，但還是高于市價(jià)，且有基金擔(dān)保。“公債基礎(chǔ)始臻鞏固。截至民國十七年底，除了十一年和十六年，由于國家關(guān)稅銳減，基金不足，延遲了兩年還本付息外，其余各年都如期照付焉?！盵10]1921年上半年開始整理公債，下半年就取得整理成效。當(dāng)時(shí)一些銀行的營業(yè)報(bào)告中指出：“本年上期各地銀根寬裕，各種公債市價(jià)見漲，氣象甚佳?！盵11]

其次，有利于增強(qiáng)投資者的信心，避免金融市場再次動(dòng)蕩。“各項(xiàng)公債，自經(jīng)此次整理，市價(jià)頓形起色，全國金融，均為之活動(dòng)?！盵10]在政府整理公債后，票面100元發(fā)行價(jià)為60元的六厘債票，以及票面100元發(fā)行價(jià)為70元的七厘債票，后來都曾漲至90元以上。這對(duì)恢復(fù)投資者信心，以及活躍金融市場十分有利。

雖然北洋政府通過整理公債，提高了公債信用。但是由于在公債整理之前，公債信用已經(jīng)遭受重創(chuàng)，對(duì)公債發(fā)行產(chǎn)生了巨大的影響。從1921年起，之后的幾年政府都無法成功發(fā)行巨額公債，只能發(fā)行小宗庫券來緩解財(cái)政壓力。在北洋政府發(fā)行政府公債的初期，銀行界為獲取高額利潤，不僅承銷公債，而且還為北洋政府發(fā)行公債搖旗吶喊。在政府公債信用出現(xiàn)問題之后，中國的銀行業(yè)經(jīng)營方向發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)折。在《銀行公會(huì)之建議案》中就指出：“以后無論何項(xiàng)借款，凡用于非生產(chǎn)事業(yè)者，在團(tuán)體之內(nèi)各銀行，概不投資”。在北洋政府整理國內(nèi)公債后，銀行脫離政府的趨勢日益明顯[12]。這抑制了北洋政府進(jìn)一步大規(guī)模發(fā)行政府公債，政府財(cái)政危機(jī)加劇，加快了北洋政府垮臺(tái)。

[1]驚心動(dòng)魄之內(nèi)外債[N].申報(bào)，1921-03-04.

[2]千家駒.舊中國公債史資料[M].北京：財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1955.

[3]千家駒.論舊中國的公債發(fā)行及其經(jīng)濟(jì)影響[J].文史哲，1983(6).

[4]李文海.中國近代十大災(zāi)荒[M].上海：上.海人民出版社，1994：136.

[5]倚伏中之本年財(cái)政[N].申報(bào)，1921-02-16.

[6]張春廷.中國證券市場發(fā)展簡史（民國時(shí)期）[J].證券市場導(dǎo)報(bào),2001(5)：45-52.

[7]汪敬虞.中國近代經(jīng)濟(jì)史（1895—1927）（中冊）[M].北京：人民出版社,2000.

[8]費(fèi)正清.劍橋中華民國史[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1998：301.

[9]中國銀行行史編輯委員會(huì).中國銀行行史（1912—1949）[M].北京：中國金融出版社，1995：43.

[10]王云五.民國梁燕孫先生士詒年譜[M].臺(tái)北：商務(wù)印書館，1978：641.

[11]中國銀行總行，中國第二歷史檔案館.中國銀行行史資料匯編（上編三）[G].北京：檔案出版社，1991: 1885.

[12]汪敬虞.中國近代經(jīng)濟(jì)史（下冊）[M].北京：人民出版社，2000:2267.

責(zé)任編輯仇大勇

Rearrangement of National Debts of the Northern Warlords Government in 1921

HU Zhiguo
(School of Social Sciences,Xinyang University,Xinyang Henan 464000,China)

In 1921,driven by banks,the Northern Warlords Government carried out the first large-scale national debts rearrangement.It maintained the government’s debt and stabilized the financial markets to some extent,but it also became the Northern Warlords Government’s fundraising watershed.Since then,the issue of the domestic public debt has been shrinking,the government cannot get rid of the financial crisis, and the financial situation became worsened,promoting the its collapse.

Northern Warlords Government；national debts;credit;banks;rearrangement

K258

A

1674－5787（2017）01－0013－04

10.13887/j.cnki.jccee.2017（1）.4

2016-12-05

胡志國（1978—），男，河南固始人，碩士，信陽學(xué)院社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師，研究方向：中國近現(xiàn)代史、經(jīng)濟(jì)史。