強(qiáng)化依法行政意識(shí)提升防震減災(zāi)行政執(zhí)法水平
——以地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖執(zhí)行情況監(jiān)督檢查為例

劉允秀

強(qiáng)化依法行政意識(shí)提升防震減災(zāi)行政執(zhí)法水平
——以地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖執(zhí)行情況監(jiān)督檢查為例

劉允秀

劉允秀，高級(jí)工程師，原天津市地震局新聞發(fā)言人、政策法規(guī)處處長(zhǎng)，長(zhǎng)期負(fù)責(zé)地方立法執(zhí)法、法制監(jiān)督、震害防御、新聞和市縣工作，具有豐富的地方立法、行政執(zhí)法等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。自1972年以來(lái)，從事地震電磁學(xué)的觀測(cè)和研究工作，曾長(zhǎng)期兼任中國(guó)地震學(xué)會(huì)電磁專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員；2004年起，任天津市地震局政策法規(guī)處、震害防御處處長(zhǎng)；2007年起，兼任天津市地震局新聞發(fā)言人、天津市地震局科技委委員；2012年退休后，主要從事地震行政執(zhí)法、地震依法行政的政策研究和教學(xué)工作，先后在中國(guó)地震局杭州干部培訓(xùn)中心、有關(guān)省市干部培訓(xùn)班授課，講授抗震設(shè)防要求行政執(zhí)法、地震觀測(cè)環(huán)境行政執(zhí)法和地震依法行政等課程。

《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》規(guī)定：防震減災(zāi)工作實(shí)行預(yù)防為主，防御與救助相結(jié)合的工作方針。習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念唐山大地震40周年座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅(jiān)持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對(duì)單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，全面提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。

在防震減災(zāi)工作中，全面貫徹落實(shí)抗震設(shè)防要求的各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，保障各類(lèi)建、構(gòu)筑物達(dá)到國(guó)家規(guī)定的抗震能力，是貫徹以防為主、防抗救相結(jié)合工作方針，最大限度地減輕地震災(zāi)害的最根本的措施。

《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》對(duì)加強(qiáng)抗震設(shè)防要求執(zhí)行情況的監(jiān)督管理做了嚴(yán)格的規(guī)定，但也存在監(jiān)管主體不明確，對(duì)不執(zhí)行《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》的違法行為未制定處罰條款等問(wèn)題。在地方性法規(guī)的立法過(guò)程中，部分地區(qū)明確了本地區(qū)抗震設(shè)防要求以及《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》執(zhí)行情況監(jiān)督檢查的行政主體，部分地區(qū)還對(duì)不執(zhí)行區(qū)劃圖的違法行為設(shè)立了處罰條款，但總體發(fā)展不平衡。

國(guó)家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》是國(guó)家抗震設(shè)防要求的重要組成部分，是量大面廣的一般建設(shè)工程的抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的全面貫徹實(shí)施，可以說(shuō)是奠定建設(shè)工程抗震能力的基石。本文就《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》執(zhí)行情況監(jiān)督檢查工作中的若干問(wèn)題進(jìn)行分析。

抗震設(shè)防要求的定義和區(qū)劃圖的約束力

（一）抗震設(shè)防要求的定義

中國(guó)地震局令第七號(hào)《建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理規(guī)定》第二條明確給出了抗震設(shè)防要求的定義：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程抗震設(shè)防要求的確定、使用和監(jiān)督管理，必須遵守本規(guī)定。本規(guī)定所稱抗震設(shè)防要求，是指建設(shè)工程抗御地震破壞的準(zhǔn)則和在一定風(fēng)險(xiǎn)水準(zhǔn)下抗震設(shè)計(jì)采用的地震烈度或地震動(dòng)參數(shù)?！备鶕?jù)這一定義，抗震設(shè)防要求由建設(shè)工程抗御地震破壞的準(zhǔn)則和在一定風(fēng)險(xiǎn)水準(zhǔn)下的地震烈度和地震動(dòng)參數(shù)構(gòu)成。

建設(shè)工程抗御地震破壞的準(zhǔn)則是國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和安全需求確定的建設(shè)工程抗震安全準(zhǔn)則。安全是相對(duì)的，建、構(gòu)筑物的結(jié)實(shí)程度也是相對(duì)的。目前我國(guó)規(guī)定的建設(shè)工程抗御地震破壞的準(zhǔn)則是小震不壞，中震可修，大震不倒。小震不壞，是指建筑物在設(shè)計(jì)使用基準(zhǔn)期內(nèi)遭遇超越概率63%的地震影響時(shí)，變形應(yīng)在彈性階段，可以出現(xiàn)墻皮微裂等輕微破壞，但承重結(jié)構(gòu)部件不允許出現(xiàn)破壞現(xiàn)象；中震可修，是指建筑物在設(shè)計(jì)基準(zhǔn)期內(nèi)遭遇超越概率10%（地震基本烈度）的地震影響時(shí)，結(jié)構(gòu)構(gòu)件允許有破壞，但可以經(jīng)簡(jiǎn)單維修加固后繼續(xù)使用；大震不倒，是指建筑物在設(shè)計(jì)使用基準(zhǔn)期內(nèi)遭遇超越概率2%（比基本地震烈度高出一度）的地震影響時(shí)，不能倒塌。可見(jiàn)，我國(guó)政府規(guī)定的建筑物抗御地震破壞的準(zhǔn)則是以保護(hù)人的生命安全為主要目標(biāo)?！督ㄖ拐鹪O(shè)計(jì)規(guī)范》在總則中對(duì)這一抗震設(shè)防目標(biāo)做了明確規(guī)定。因此建設(shè)工程抗御地震破壞的準(zhǔn)則是抗震設(shè)防要求的重要組成部分。

一定風(fēng)險(xiǎn)水準(zhǔn)下抗震設(shè)計(jì)采用的地震烈度或地震動(dòng)參數(shù)主要包含以下內(nèi)容：一是強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》規(guī)定的一般建設(shè)工程場(chǎng)地的設(shè)計(jì)地震動(dòng)參數(shù)；二是地震小區(qū)劃圖確定的一般建設(shè)工程場(chǎng)地的設(shè)計(jì)地震動(dòng)參數(shù)；三是通過(guò)工程場(chǎng)地地震安全性評(píng)價(jià)確定的不同概率水準(zhǔn)的設(shè)計(jì)地震動(dòng)參數(shù)。

綜上，抗震設(shè)防要求中的“要求”是抽象概念，是由建設(shè)工程抗御地震破壞的準(zhǔn)則、國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》、地震小區(qū)劃圖、通過(guò)工程場(chǎng)地地震安全性評(píng)價(jià)確定的不同概率水準(zhǔn)的地震動(dòng)參數(shù)等具體概念構(gòu)成。《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》總則第二條規(guī)定：“對(duì)下列需要統(tǒng)一的技術(shù)要求，應(yīng)當(dāng)制定標(biāo)準(zhǔn)?！痹摋l第四項(xiàng)為：“建設(shè)工程的設(shè)計(jì)、施工方法和安全要求?！笨梢?jiàn)，技術(shù)要求是標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域的通用概念，它是為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)管理目標(biāo)而制定的若干個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程或者準(zhǔn)則的總稱。

（二）地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖的約束力

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第一部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用術(shù)語(yǔ)》對(duì)技術(shù)法規(guī)下了定義：“技術(shù)法規(guī)：規(guī)定技術(shù)要求的法規(guī)，它或者直接規(guī)定技術(shù)要求，或者通過(guò)引用標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或者規(guī)程提供技術(shù)要求，或者將標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或者規(guī)程的內(nèi)容納入法規(guī)中?！庇捎趶?qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)會(huì)被法律法規(guī)引用，使其具有了法規(guī)性質(zhì)。

《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》的空白授權(quán)和引用。該法第十條規(guī)定：“從事防震減災(zāi)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)防震減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)?！钡谌臈l第一款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院地震工作主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定全國(guó)地震烈度區(qū)劃圖或者地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖。”該款用空白授權(quán)的方式，授權(quán)國(guó)務(wù)院地震工作主管部門(mén)制定全國(guó)地震烈度或者地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖，《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》的制定和發(fā)布，就是填補(bǔ)這項(xiàng)空白，將法律中的不確定性概念變?yōu)榇_定性概念。該法第三十五條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定以外的建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)按照地震烈度區(qū)劃圖或者地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖所確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防?！庇捎凇暗卣鹆叶葏^(qū)劃圖或者地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖”被引用，變成該條款的立法支撐條件，也就獲得了該條款的法律約束力。

《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》是國(guó)家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》賦予強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)“強(qiáng)制力”。該法第十四條第一款規(guī)定：“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行。不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品，禁止生產(chǎn)、銷(xiāo)售和進(jìn)口”。在法律語(yǔ)言中，“應(yīng)當(dāng)”也要理解為必須，之所以在特定的法律條款中使用“必須”，是強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)規(guī)定的法律強(qiáng)制力。為了保障強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的“強(qiáng)制力”，《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》以及《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》都明確了強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管主體、制定了對(duì)違法行為的處罰條款。

強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制力還在于，它是最低標(biāo)準(zhǔn)，是不能逾越的底線，各行業(yè)、各領(lǐng)域的國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)概莫能外。制定國(guó)家推薦性標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，均不得低于國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的要求。從法律邏輯而言，低于該標(biāo)準(zhǔn)的地震動(dòng)參數(shù)，不管是以什么形式獲得，都將視為不合法。經(jīng)工程場(chǎng)地地震安全性評(píng)價(jià)工作確定的地震動(dòng)參數(shù)，經(jīng)地震小區(qū)劃工作確定的地震動(dòng)參數(shù)，在大于或等于《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》的參數(shù)時(shí)方為有效，低于該圖的參數(shù)時(shí)即為無(wú)效，否則就是挑戰(zhàn)該圖的法律效力。

防震減災(zāi)執(zhí)法培訓(xùn)

中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖執(zhí)行情況的監(jiān)管主體

（一）法律及部門(mén)規(guī)章的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第七十六條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府建設(shè)、交通、鐵路、水利、電力、地震等有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、抗震設(shè)防要求執(zhí)行情況和地震安全性評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督檢查。”本法第八十七條還對(duì)未依法進(jìn)行地震安全性評(píng)價(jià)，或者未按照地震安全性評(píng)價(jià)報(bào)告所確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防的違法行為制定了罰則，由國(guó)務(wù)院地震工作主管部門(mén)或者縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門(mén)或者機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正，逾期不改正的，處三萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下的罰款。

我們注意到，防震減災(zāi)法律法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)對(duì)工程場(chǎng)地地震安全性評(píng)價(jià)監(jiān)督管理的行政主體的規(guī)定是統(tǒng)一明確的，即監(jiān)管主體是縣級(jí)以上地震工作主管部門(mén)。但《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第七十一條對(duì)抗震設(shè)防要求的監(jiān)管行政主體的規(guī)定較為宏觀，在理解上容易發(fā)生歧義，應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定下位法加以細(xì)化。該條款將地震安全性評(píng)價(jià)工作和抗震設(shè)防要求并列，與第八十七條的規(guī)定相關(guān)聯(lián)，部分人認(rèn)為地震工作主管部門(mén)的職責(zé)分工應(yīng)是負(fù)責(zé)地震安全性評(píng)價(jià)工作監(jiān)督檢查。但主流的理解是：地震工作主管部門(mén)的職責(zé)分工應(yīng)當(dāng)是對(duì)抗震設(shè)防要求的執(zhí)行情況和地震安全性評(píng)價(jià)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。

中國(guó)地震局《建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理規(guī)定》第十四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院地震工作主管部門(mén)和縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理地震工作的部門(mén)或者機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)政府有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程抗震設(shè)防要求使用的監(jiān)督檢查，確保建設(shè)工程按照抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防”。該條款是對(duì)《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第七十一條的細(xì)化，明確規(guī)定了抗震設(shè)防要求執(zhí)行情況監(jiān)督檢查的行政主體是縣級(jí)以上地震工作主管部門(mén)?！吨腥A人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第三十四條第一款授權(quán)中國(guó)地震局負(fù)責(zé)制定全國(guó)地震烈度區(qū)劃圖或者地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖；《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第七條規(guī)定國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門(mén)分工管理本部門(mén)、本行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化工作，履行對(duì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的職責(zé)。根據(jù)以上法律法規(guī)的規(guī)定，中國(guó)地震局作為法律授權(quán)的地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖編制部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)，有權(quán)通過(guò)部門(mén)規(guī)章確定抗震設(shè)防要求的監(jiān)管主體。

（二）地方性法規(guī)的規(guī)定

在地方性法規(guī)制定和修訂過(guò)程中，部分地區(qū)對(duì)《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》第七十一條的規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化，明確了抗震設(shè)防要求以及《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》執(zhí)行情況的監(jiān)管主體，對(duì)違法行為制定了罰則，對(duì)抗震設(shè)防要求的監(jiān)督管理工作起到了積極推動(dòng)作用?，F(xiàn)僅舉5例。

北京市明確監(jiān)管主體為市和區(qū)、縣規(guī)劃或建設(shè)行政主管部門(mén)?！侗本┦袑?shí)施〈中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法〉辦法》第四十五條規(guī)定：“違反本辦法第十八條的規(guī)定，有下列行為之一的，由市和區(qū)、縣人民政府規(guī)劃行政主管部門(mén)或者建設(shè)行政主管部門(mén)按照職責(zé)權(quán)限責(zé)令改正，處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款：（一）不按照抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)計(jì)的；（二）不按照抗震設(shè)計(jì)進(jìn)行施工的?！?/p>

山東省明確監(jiān)管主體是縣級(jí)以上地震工作主管部門(mén)?！渡綎|省防震減災(zāi)條例》第六十四條第二款規(guī)定：“違反本條例，建設(shè)工程未按照縣級(jí)以上人民政府地震工作主管部門(mén)依據(jù)地震小區(qū)劃結(jié)果或者地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防的，由縣級(jí)以上人民政府地震工作主管部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款。”

安徽省明確監(jiān)管主體是縣級(jí)以上地震工作主管部門(mén)。《安徽省防震減災(zāi)條例》第四十條第二款規(guī)定：“違反本條例第十四條第四款規(guī)定，未按照地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖或者地震小區(qū)劃圖所確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防的，由縣級(jí)以上人民政府地震工作主管部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款。”

天津市明確監(jiān)管主體是市或者區(qū)縣地震工作主管部門(mén)。《天津市防震減災(zāi)條例》第四十三條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，不需要進(jìn)行地震安全性評(píng)價(jià)的建設(shè)工程，建設(shè)單位未按照地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖或者地震小區(qū)劃圖進(jìn)行抗震設(shè)防的，由市或者區(qū)、縣地震工作主管部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款?！?/p>

內(nèi)蒙古自治區(qū)某旗，在制定旗屬各部門(mén)三定方案時(shí)，經(jīng)旗政府與旗地震辦公室和旗建設(shè)局協(xié)商一致，將原屬旗地震辦公室的《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查職責(zé)調(diào)整到旗建設(shè)局。

在法律法規(guī)規(guī)定的實(shí)體要求不變的前提下，省級(jí)地方人民代表大會(huì)可以通過(guò)立法調(diào)整行政主體，地方各級(jí)人民政府可以根據(jù)本地實(shí)際，對(duì)行政主體做出調(diào)整，這是符合《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定的。

從以上例子可見(jiàn)，部分地方性法規(guī)的規(guī)定與中國(guó)地震局的規(guī)定不一致，依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的法律位階是相同的，亦即具有相同法律效力。如果中國(guó)地震局對(duì)此提出異議，最終需經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行裁決，未提出異議即為有效，在本行政區(qū)內(nèi)執(zhí)行地方性法規(guī)。

綜上，可以對(duì)《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》執(zhí)行情況監(jiān)督檢查的行政主體做以下歸納：一是地方性法規(guī)做出了具體規(guī)定，行政主體是縣級(jí)以上地震工作主管部門(mén)；二是地方性法規(guī)沒(méi)有做出具體規(guī)定；三是地方性法規(guī)做出了具體規(guī)定，行政主體是規(guī)劃、建設(shè)部門(mén)或者以“三定方案”的形式調(diào)整為規(guī)劃、建設(shè)等部門(mén)。對(duì)于第一種情況，縣級(jí)以上地震工作主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照地方性法規(guī)的規(guī)定認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)；對(duì)于第二種情況，縣級(jí)以上地震工作主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照中國(guó)地震局《建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理規(guī)定》的要求，會(huì)同同級(jí)相關(guān)部門(mén)做好《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查工作。

對(duì)違法行為的行政處罰

對(duì)事關(guān)人民生命安全相關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)管制度，除了主體應(yīng)當(dāng)明確以外，還應(yīng)包括對(duì)違法行為的處罰規(guī)定，用強(qiáng)制力保障法律法規(guī)的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)立法目的。

執(zhí)法檢查

執(zhí)法人員考試

（一）對(duì)不執(zhí)行區(qū)劃圖的違法行為的處罰不存在法律真空

如前所述，《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》制定的對(duì)《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》的監(jiān)管制度不夠具體且缺失處罰條款。中國(guó)地震局《建設(shè)工程抗震設(shè)防要求管理規(guī)定》雖然對(duì)監(jiān)管主體進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，但由于立法權(quán)的限制，未對(duì)不執(zhí)行《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》的違法行為制定處罰條款。盡管如此，從國(guó)家法律體系層面卻不存在對(duì)不執(zhí)行《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》違法行為實(shí)施處罰的法律真空。一是我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法律法規(guī)對(duì)違反國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的違法行為制訂了處罰條款；二是部分地區(qū)防震減災(zāi)地方性法規(guī)彌補(bǔ)了《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》的法律真空。對(duì)《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》實(shí)施情況的監(jiān)督管理，除了遵守防震減災(zāi)法律法規(guī)的規(guī)定外，還要遵守標(biāo)準(zhǔn)化法律法規(guī)的規(guī)定。

（二）標(biāo)準(zhǔn)化法律法規(guī)的規(guī)定

《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第二十條規(guī)定：“生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)口不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，由法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政主管部門(mén)依法處理，法律、行政法規(guī)未做規(guī)定的，由工商行政管理部門(mén)沒(méi)收產(chǎn)品和違法所得，并處罰款；造成嚴(yán)重后果構(gòu)成犯罪的，對(duì)直接責(zé)任人員依法追究刑事責(zé)任?！痹摋l明確規(guī)定了對(duì)違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的違法行為進(jìn)行處罰的實(shí)施主體和程序。一是專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)有規(guī)定的，由法定的行政主管部門(mén)依法實(shí)施處罰；二是專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)未做規(guī)定的，由工商行政管理部門(mén)實(shí)施處罰。例如安徽省，在監(jiān)督檢查中如果發(fā)現(xiàn)違反《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》違法行為，由縣級(jí)以上地震工作主管依《安徽省防震減災(zāi)條例》的規(guī)定實(shí)施處罰。地方性法規(guī)未做具體處罰規(guī)定，在監(jiān)督檢查中如果發(fā)現(xiàn)違法行為，應(yīng)移交工商行政主管部門(mén)，由其依法實(shí)施處罰。

《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第三十二條規(guī)定，違反《標(biāo)準(zhǔn)化法》和本條例有關(guān)規(guī)定，在科研、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)中違反有關(guān)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的，由標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門(mén)或有關(guān)行政主管部門(mén)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)責(zé)令限期改進(jìn)，并可通報(bào)批評(píng)或給予責(zé)任者行政處分。該法第三十三條第一款規(guī)定了對(duì)生產(chǎn)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其停止生產(chǎn)，并沒(méi)收產(chǎn)品，監(jiān)督銷(xiāo)毀或作必要技術(shù)處理；處以該批產(chǎn)品貨值金額百分之二十至百分之五十的罰款；對(duì)有關(guān)責(zé)任者處以五千元以下罰款。本條第三款規(guī)定，責(zé)令停止生產(chǎn)、行政處分，由有關(guān)行政主管部門(mén)決定；其他行政處罰由標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門(mén)和工商行政管理部門(mén)依據(jù)職權(quán)決定。依照上述規(guī)定，地方性法規(guī)未就違反《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》的違法行為制定處罰條款的，如在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)違法行為，縣級(jí)以上地震工作主管部門(mén)也可以依據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》的規(guī)定做出責(zé)令限期改進(jìn)、責(zé)令停止設(shè)計(jì)、對(duì)責(zé)任人給予行政處分等行政決定。

結(jié)語(yǔ)

抗震設(shè)防要求特別是《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》的貫徹執(zhí)行，是在建設(shè)工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。在我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化工作領(lǐng)域，一個(gè)行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由另外的行業(yè)主管部門(mén)使用和實(shí)施的情況并不多見(jiàn)，給監(jiān)督管理工作帶來(lái)不利因素。坦言之，由建設(shè)工程設(shè)計(jì)的行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)抗震設(shè)防要求執(zhí)行情況的監(jiān)督管理可能更簡(jiǎn)便，更直接，更有效。但這些問(wèn)題只能通過(guò)修訂法律法規(guī)和行政管理體制的深化改革來(lái)解決，部分地區(qū)已經(jīng)通過(guò)地方立法解決了這個(gè)問(wèn)題。但這并不意味著現(xiàn)行有效的法律法規(guī)可以不執(zhí)行，行政主體的失職責(zé)任可以不追究。在地方性法規(guī)對(duì)《中國(guó)地震動(dòng)參數(shù)區(qū)劃圖》執(zhí)行情況監(jiān)督檢查主體做了明確規(guī)定的地區(qū)，主體部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照要求做好監(jiān)督檢查工作；在地方性法規(guī)沒(méi)做出具體規(guī)定的地區(qū)，縣級(jí)以上地震工作主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照防震減災(zāi)法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)化法律法規(guī)的規(guī)定，會(huì)同有關(guān)部門(mén)做好監(jiān)督檢查工作，確?？拐鹪O(shè)防要求落實(shí)到位。