我國公益性流通設(shè)施供給創(chuàng)新方案探討

李婧

中圖分類號：F724 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

內(nèi)容摘要：在商貿(mào)流通基礎(chǔ)設(shè)施中，部分設(shè)施具有公共物品特性。這類設(shè)施為一定范圍內(nèi)企業(yè)或個人提供生產(chǎn)生活服務(wù)，并具有經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的外部效應(yīng)即公益性。全面搭建公益性流通基礎(chǔ)設(shè)施供給平臺，以商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)為服務(wù)重點，可以切實解決進(jìn)入及輸出市場“最初和最后一公里”問題。在此情勢下，需從公益性流通設(shè)施供給主體方面進(jìn)行方案探討，以公平效率為原則、政府角色及制度完善為明確目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計。由此，可以對當(dāng)前我國公益性流通設(shè)施供給的模式進(jìn)行深入改革，以保障民生基礎(chǔ)、公共信息服務(wù)、流通業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公益性流通設(shè)施 供給模式 補(bǔ)貼 供應(yīng)鏈 產(chǎn)業(yè)鏈 創(chuàng)新方案

現(xiàn)階段，我國流通業(yè)已形成了主體多元、充分競爭的格局。公益性流通設(shè)施供給在流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，發(fā)揮著保障市場穩(wěn)定、滿足消費(fèi)者需求的重要作用。2015年12月，全國商務(wù)工作會議提出，需加大對流通產(chǎn)業(yè)的高度重視，形成優(yōu)勢互補(bǔ)的跨國價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈，充分挖掘消費(fèi)增長潛力。2016年9月，農(nóng)業(yè)部辦公廳根據(jù)編制的相關(guān)工程建設(shè)規(guī)劃，提出做好2017年農(nóng)墾社會公益性基礎(chǔ)設(shè)施申報工作的要求。目前我國部分地區(qū)已著手探索公益性流通設(shè)施配套形式。如2016年，福建省廈門市著手制定公益性流通設(shè)施建設(shè)目錄，將末端智能配送柜、生鮮超市等列入發(fā)展項目中，并給予一定的財政補(bǔ)貼。然而，整體來說我國公益性流通設(shè)施投資力度仍不足，制度體系建設(shè)不完善，導(dǎo)致流通產(chǎn)業(yè)無法充分發(fā)揮其保障民生、穩(wěn)定物價的先導(dǎo)性功能。因此，加快我國公益性流通設(shè)施建設(shè)步伐，探索公益性流通設(shè)施供給的創(chuàng)新方案，可以充分保障市場供應(yīng)能力，促進(jìn)我國流通產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。

公益性流通設(shè)施的界定及分類

（一）公益性流通設(shè)施的界定

直接或者間接服務(wù)于流通產(chǎn)業(yè)的相關(guān)設(shè)施稱之為流通設(shè)施，流通設(shè)施對流通業(yè)具有促進(jìn)作用。流通設(shè)施范圍較廣，主要包括物流倉儲、商業(yè)服務(wù)、流通技術(shù)設(shè)施，以及信息平臺。公益性流通設(shè)施是指以增進(jìn)公眾福利為目標(biāo)，為社會群體提供滿足其生產(chǎn)與發(fā)展需求的流通設(shè)施。公益性流通設(shè)施的投資者不以盈利為目的，社會群體可平等使用流通設(shè)施。公益性流通設(shè)施分為兩種類型，第一類，是單純公共產(chǎn)品型流通設(shè)施，包括應(yīng)急物資儲備庫、國家儲備庫、地方性儲備庫、全國商務(wù)人才信息庫、公共信用信息系統(tǒng)、商務(wù)預(yù)警公共信息平臺等。第二類，是準(zhǔn)公共產(chǎn)品型流通設(shè)施，其雖然符合公益特征，但較單純公共產(chǎn)品型流通設(shè)施而言，準(zhǔn)公共產(chǎn)品型流通設(shè)施消費(fèi)具有有限的非排他性和非競爭性，準(zhǔn)公共產(chǎn)品流通設(shè)施是否為公益性設(shè)施由投資者的利益目標(biāo)，產(chǎn)品屬性決定。在準(zhǔn)公共產(chǎn)品的流通設(shè)施中，主要有以下幾種類型公益性流通設(shè)施：跨省中繼性物流中心、流通節(jié)點平臺、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、節(jié)能環(huán)保設(shè)施、社區(qū)菜市場、冷鏈系統(tǒng)等。

（二）公益性流通設(shè)施分類

按照設(shè)施功能作用，公益性流通設(shè)施可分為民生型、保障型、基礎(chǔ)型、環(huán)保型、公共服務(wù)型（見圖1）。

我國公益性流通設(shè)施供給面臨的問題

近年來，我國商貿(mào)流通設(shè)施供給公益性不足問題日益凸顯。我國在流通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上“過度放開”，流通領(lǐng)域的公益性和國外先進(jìn)國家相比明顯滯后。目前我國流通領(lǐng)域公益性建設(shè)中存在明顯“暗補(bǔ)多”、“零補(bǔ)多”現(xiàn)象，政府在參股、入股等公益性有效掌控方面力度小，從而導(dǎo)致公益性難以體現(xiàn)。具體表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）總體供給不足，與市場需求不匹配

現(xiàn)階段，我國公益性流通設(shè)施總體供給不足。第一，保障型流通設(shè)施供給不足?？梢员Ｕ瞎┙o或應(yīng)對重大突發(fā)情況的公益性產(chǎn)品儲備節(jié)點建設(shè)較少，且儲備功能單一。第二，民生型流通設(shè)施供給不足。2016年國務(wù)院關(guān)于深化流通體制改革加快流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見中指出，應(yīng)該增加社區(qū)公益性商業(yè)網(wǎng)點，社區(qū)的商業(yè)和綜合服務(wù)設(shè)施面積應(yīng)該占總面積的10%以上。然而，據(jù)測算，目前僅有少數(shù)幾個城市達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點面積占社區(qū)總建筑面積的比例僅僅為7%。第三，基礎(chǔ)型流通設(shè)施供給不足。地方政府通常只關(guān)注自身管轄區(qū)內(nèi)商品通達(dá)性程度，對于地區(qū)間運(yùn)輸缺少重視，致使地區(qū)間商品運(yùn)輸缺乏通暢性，導(dǎo)致維持生產(chǎn)生活的跨區(qū)域、規(guī)模性公益性流通設(shè)施供給缺乏。例如，我國年成交額超過1億元的批發(fā)市場共有5000多家，均為非公益性市場。第四，公共服務(wù)型流通設(shè)施供給不足。公共信用平臺所需信息較分散，因為相關(guān)的信息采集和共享制度不健全，跨部門信息采集難度較大，公益性公共信用信息平臺數(shù)量較少。

（二）投資規(guī)模較小，社會資本商業(yè)化投資占較大比例

長期以來，我國公益性流通設(shè)施投資一直較落后。第一，國有資本在公益性流通設(shè)施方面的投資占總投資的比例較小。目前，我國流通設(shè)施建設(shè)資金來源以商業(yè)化投資為主。由于商業(yè)化投資總量較少，可以用于流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項資金有限，加上國有企業(yè)投資較少，進(jìn)而導(dǎo)致我國公益性流通設(shè)施總體組織化程度較低，規(guī)模以上流通設(shè)施較少。以批發(fā)業(yè)為例，國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資占總投資的比例呈逐年下降趨勢，2008-2014年，從8.57%下降到7.85%。第二，公益性流通設(shè)施總體投資規(guī)模小。數(shù)據(jù)顯示，2004年1-12月，服務(wù)業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、郵政業(yè)、交通運(yùn)輸、批發(fā)和零售業(yè)固定資產(chǎn)投資總和，占社會固定資產(chǎn)投資總額的13.9%，比2004年下降0.7%。由此可見，公益性流通設(shè)施投資總規(guī)模小，需要進(jìn)一步加大投資力度。

（三）缺乏約束機(jī)制，法律法規(guī)體系不完善

現(xiàn)階段，我國公益性流通設(shè)施缺乏約束機(jī)制，且相關(guān)法律法規(guī)體系欠缺。第一，沒有相應(yīng)的約束機(jī)制。長期以來，我國公益性流通設(shè)施缺乏較為嚴(yán)格的監(jiān)管，造成公益性流通設(shè)施建設(shè)緩慢且秩序不規(guī)范。此外，公益性流通設(shè)施建設(shè)周期長、環(huán)節(jié)多，不利于有效約束。當(dāng)前，私營企業(yè)參與公益性流通設(shè)施建設(shè)是否存在公益性備受關(guān)注，因為缺乏風(fēng)險共擔(dān)、經(jīng)營管理權(quán)限合理分配、投資收益等約束機(jī)制，致使行私利現(xiàn)象較普遍。第二，相關(guān)法規(guī)建設(shè)尚未健全，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的現(xiàn)代公益性流通設(shè)施。截至目前，我國尚未出臺公益性流通設(shè)施建設(shè)和治理的相關(guān)法律法規(guī)。和發(fā)達(dá)國家相比，法律法規(guī)體系建設(shè)滯后，致使在具體建設(shè)過程中沒有相關(guān)制度作為依據(jù)，社會導(dǎo)向不明確。并且，由于公益性流通設(shè)施具有正外部性，明確界定公益性支出與經(jīng)營性支出十分困難，致使相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制不健全。但是，如果公益性支出沒有得到補(bǔ)償，不僅會使私人投資主體不積極，而且可能給設(shè)施運(yùn)營帶來阻礙。

（四）區(qū)域供給失衡，地區(qū)間缺乏協(xié)調(diào)性

區(qū)域供給失衡導(dǎo)致難以形成互聯(lián)互通的公益性流通設(shè)施供給格局。第一，東中西部地區(qū)供給存在差異。比較而言，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一致，我國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，財政收入處于較高水平，從而公益性流通設(shè)施供給較多。例如農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，年成交額超千億元的批發(fā)市場均分布在東部地區(qū)。第二，城鄉(xiāng)供給不平衡。我國農(nóng)村地區(qū)公益性流通設(shè)施總量仍然不足，流通網(wǎng)點的分布存在不平衡性，基礎(chǔ)設(shè)施滯后。市場經(jīng)濟(jì)體制下，投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共財政資金相對較少，農(nóng)村流通設(shè)施主要是農(nóng)民自身和合作社解決，但是這部分群體經(jīng)濟(jì)能力有限，所以導(dǎo)致農(nóng)村流通設(shè)施供需不匹配。此外，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比例減少。如圖2所示，2004-2014年，農(nóng)村固定資產(chǎn)投資從1.14萬億元減少到1.08萬億元，并且，占全社會固定資產(chǎn)投資比例從16.2%下降到2.1%。由于區(qū)域供給失衡，導(dǎo)致地區(qū)間缺乏協(xié)調(diào)性，市場壟斷、地區(qū)封鎖等問題頻發(fā)，難以形成互聯(lián)互通的市場格局。

當(dāng)前我國公益性流通設(shè)施的供給模式

筆者對公益性流通設(shè)施供給模式進(jìn)行探究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國共有五種典型公益性流通設(shè)施供給模式（見表1）。文章對這五種模式定義、特點及作用進(jìn)行總結(jié)，以期為提升我國公益性流通設(shè)施供給水平提供經(jīng)驗及思路。

總而言之，上述五種典型公益性流通設(shè)施供給模式，以政府為主導(dǎo)、以流通市場為基礎(chǔ)，秉承效率與公平的原則，致力于提高我國公益性流通設(shè)施供給水平。這些模式均具有典型性及不可替代性，但各模式都存在無法克服的問題。例如，國有金股模式中政府雖擁有一票投票權(quán)，但僅是一張具有否定權(quán)力的票，而不具有表決權(quán)和收益權(quán)，金股不具有實際經(jīng)濟(jì)價值。國有企業(yè)為主模式中，雖然國有企業(yè)占主導(dǎo)地位，但由于是政府出全額資助，政府對其有較強(qiáng)的控制能力。并且，實現(xiàn)流通設(shè)施公益性功能的方式較多，國有企業(yè)并非唯一途徑，因此有必要建設(shè)一定數(shù)量的國有企業(yè)為主的流通設(shè)施，為公益性功能提供可靠、穩(wěn)定力量?？梢?，隨著我國流通產(chǎn)業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展且多元競爭的階段，我國傳統(tǒng)的公益性流通設(shè)施供給模式將面臨諸多挑戰(zhàn)。因此，有必要建立相對完善的制度體系，優(yōu)化我國公益性流通設(shè)施供給模式。

公益性流通設(shè)施供給的創(chuàng)新方案與實施路徑

（一）創(chuàng)新方案設(shè)計

從上述研究可知，近年來，我國公益性流通設(shè)施供給改革仍在實施，如國有企業(yè)主導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)基金、動態(tài)補(bǔ)償、國有金股和政府回購等公益性流通設(shè)施供給的模式。雖然體現(xiàn)了公益性流通設(shè)施“以流通市場為基準(zhǔn)、以政府為主導(dǎo)、兼具效率與公平”供給原則，并為國家提高公益性流通設(shè)施供給水平，提供了相應(yīng)經(jīng)驗借鑒，但整體上流通設(shè)施仍待完善與推進(jìn)，從而進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)需求，滿足消費(fèi)升級需要，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。由此，我國公益性流通設(shè)施供給的新改革方案，主要圍繞市場與政府兩個供給主體進(jìn)行設(shè)計（見圖3）。

政府方面，方案中會定位政府角色，確認(rèn)政府在產(chǎn)業(yè)基金與政府回購等領(lǐng)域的介入范圍，并健全相關(guān)制度體系，實現(xiàn)國企主導(dǎo)、動態(tài)補(bǔ)償、國有金股等供給模式有據(jù)可依。市場方面，公益性流通設(shè)施的主要領(lǐng)域要以民生、基礎(chǔ)、環(huán)保、社會保障與公共服務(wù)等為基礎(chǔ)，具體改革做法如下：民生方面，應(yīng)投資創(chuàng)立與設(shè)計符合居民生活及滿足衛(wèi)生需求的新型流通設(shè)施，如新型社區(qū)菜市場、新型食品質(zhì)量安全檢測設(shè)施與新型農(nóng)貿(mào)市場等公益性流通設(shè)施，為公益性流通設(shè)施供給改革提供民生保障。在流通基礎(chǔ)設(shè)施方面，根據(jù)其跨區(qū)域與規(guī)模性特點，進(jìn)行公益性流通基礎(chǔ)設(shè)施改革，在物流、配送、倉儲中心，地方性冷庫、冷藏運(yùn)輸設(shè)施與大型農(nóng)副商品批發(fā)市場等領(lǐng)域加大投入、建設(shè)與運(yùn)營，補(bǔ)足基礎(chǔ)流通設(shè)施的短板。在保障領(lǐng)域，應(yīng)從公共、地方、應(yīng)急物資儲備庫方面進(jìn)行供給側(cè)創(chuàng)新，進(jìn)而保供穩(wěn)市以應(yīng)對重大自然災(zāi)害或突發(fā)事件。環(huán)保領(lǐng)域，主要從節(jié)能設(shè)施、再生資源回收市場等公益性流通設(shè)施方面進(jìn)行供給側(cè)改革，促進(jìn)流通綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展。公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)創(chuàng)新商務(wù)預(yù)警公共信息平臺、信用信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和商務(wù)人才信息庫等公益性基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)而為商貿(mào)流通業(yè)的供給側(cè)改革提供保障。

（二）創(chuàng)新方案的實施路徑

新經(jīng)濟(jì)形勢下，從政府與市場兩方面設(shè)計的新型公益性流通供給方案，是對傳統(tǒng)五種模式的突破與創(chuàng)新，為公益性流通設(shè)施供給側(cè)改革提供了新思路。由此，新方案的具體實施路徑可從以下展開。

采用混合供給方式建設(shè)公益性流通設(shè)施。采取混合供給方式，由政府部門協(xié)同企業(yè)共同運(yùn)作，是擴(kuò)大公益性流通設(shè)施供給量的最有效措施。為此，在選取物流中心、倉儲基地以及區(qū)域性批發(fā)市場等公共基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域時，應(yīng)多方面綜合考慮，以規(guī)模較大區(qū)域、有足夠資金投資能力的民營流通企業(yè)為主。通過政府參股、運(yùn)營補(bǔ)貼、回購等方式，建立區(qū)域性大型農(nóng)產(chǎn)品冷庫、國家級應(yīng)急儲備倉庫，并給予適當(dāng)優(yōu)惠減稅政策；支持再生資源回收市場、農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場以及食品安全監(jiān)測等流通基礎(chǔ)設(shè)施的建立與完善。同時，政府層面在公益性流通設(shè)施供給過程中，應(yīng)提供優(yōu)先審批便利，進(jìn)而擴(kuò)大流通領(lǐng)域公共產(chǎn)品建設(shè)效率，以期提高流通基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量，保證流通產(chǎn)品品質(zhì)。

利用信息平臺建立公益性物流信息化項目。建立公益性的市場供求信息與物流信息平臺，對于減少盲目供給、提高運(yùn)輸效率有重要作用。政府可在這些領(lǐng)域利用掌握的最全面信息，建立公共性與公益性交流平臺，信息平臺建設(shè)應(yīng)注重全局性，防止各自為戰(zhàn)。同時，應(yīng)大力推進(jìn)公益性物流信息服務(wù)平臺建設(shè)，規(guī)范平臺標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)功能，并依托公益性物流信息服務(wù)平臺，實現(xiàn)流通環(huán)節(jié)的信息咨詢、供需對接與服務(wù)監(jiān)督，進(jìn)而推進(jìn)規(guī)范化與便利性流通服務(wù)體系的形成。此外，應(yīng)在條件允許的區(qū)域進(jìn)行流通信息服務(wù)試點，搭建公共服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)中心，有效整合流通信息資源與需求服務(wù)內(nèi)容，逐步實現(xiàn)流通信息與服務(wù)資源的有效共享與互聯(lián)互通。

構(gòu)建多渠道的公益性流通設(shè)施融資體系。鼓勵發(fā)展跨地區(qū)公益性物流、配送和連鎖經(jīng)營。在當(dāng)前普遍存在融資難的形勢下，不同行業(yè)需根據(jù)自身特征對傳統(tǒng)的融資方式進(jìn)行創(chuàng)新，以此推動公益性流通設(shè)施供給的建設(shè)。此外，資金供給可給予結(jié)構(gòu)性需求調(diào)節(jié)與控制，杜絕不合理型資金需要，應(yīng)合理配置金融資源，促使資金流向公益性流通設(shè)施建設(shè)。多渠道增加物流業(yè)投入規(guī)模，推進(jìn)民間資本流向物流業(yè)。通過指引銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對物流商的信用貸款支持，依據(jù)物流商特點，優(yōu)化金融產(chǎn)品并創(chuàng)新融資手段，為物流業(yè)提供便利化的融資服務(wù)。另外，應(yīng)大力支持物流商運(yùn)用除傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)以外的債務(wù)融資工具、發(fā)行企業(yè)債券與上市等多元化模式，拓展融資渠道；利用政府投資，支持物流業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。

政府應(yīng)加強(qiáng)公益性流通設(shè)施供給補(bǔ)貼。政府應(yīng)建設(shè)一批重點產(chǎn)業(yè)流通交易市場，并不斷加強(qiáng)對公益性流通設(shè)施的功能補(bǔ)貼，包括長期補(bǔ)貼與硬件補(bǔ)貼等。一方面，政府應(yīng)在糧食、肉類、水果、蔬菜和水產(chǎn)等主要市場，改造或新建產(chǎn)品儲備庫，為儲備庫的檢驗檢測設(shè)備與相關(guān)設(shè)施提供資金補(bǔ)貼，以此保證市場商品的質(zhì)量優(yōu)良、價格穩(wěn)定與供需平衡。同時，政府應(yīng)建立質(zhì)量安全可追溯體系，包括質(zhì)量安全信息、追溯系統(tǒng)、檢測與廢棄物處理中心等，并對以上公益性流通設(shè)施的正常運(yùn)營、維護(hù)，提供長期費(fèi)用補(bǔ)貼。另一方面，政府應(yīng)對不同市場的流通貢獻(xiàn)率大小進(jìn)行評估，有效解決農(nóng)產(chǎn)品“買入費(fèi)用高，賣出困難”問題，保證農(nóng)產(chǎn)品價格的穩(wěn)定合理，并根據(jù)差異化的評估結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)資金補(bǔ)貼。

構(gòu)建公益性流通設(shè)施供給的多式聯(lián)運(yùn)模式。在與公路貨運(yùn)站、機(jī)場及鐵路能力相匹配的基礎(chǔ)上，建立公路集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。增強(qiáng)港站后方通道與臨港鐵路場站能力，進(jìn)一步優(yōu)化公路集疏運(yùn)和港口、鐵路設(shè)施。加快建立港口與內(nèi)陸城市的集裝箱場站，著力完善鐵路專用線，充分利用鐵路集裝箱中心站的優(yōu)勢。增加現(xiàn)代化的中轉(zhuǎn)設(shè)施，加快多式聯(lián)運(yùn)公益性流通設(shè)施的建設(shè)速度。搭建系統(tǒng)化的多式聯(lián)運(yùn)信息平臺，建立能力匹配的集疏運(yùn)通道。采用多種運(yùn)輸組織方式，如江海直達(dá)與干支直達(dá)等船舶運(yùn)輸方式，如公鐵聯(lián)運(yùn)、海鐵聯(lián)運(yùn)、陸空聯(lián)運(yùn)等多種方式并舉，進(jìn)行多式聯(lián)運(yùn)系統(tǒng)的創(chuàng)新。