對(duì)當(dāng)前土地管理若干前沿問題的思考

馮康

摘 要：隨著房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展越來越火熱，關(guān)于土地的很多問題都逐漸暴露出來。在新時(shí)期的新常態(tài)下，土地管理應(yīng)該如何轉(zhuǎn)變工作方向、改進(jìn)工作方法來適應(yīng)新常態(tài)下的形勢要求是當(dāng)前我們需要考慮的重點(diǎn)?，F(xiàn)本文就對(duì)當(dāng)前土地管理中的幾個(gè)前沿問題進(jìn)行簡單討論，僅供參考交流。

關(guān)鍵詞：土地管理；新常態(tài)；發(fā)展；問題

近些年，以習(xí)近平總書記帶領(lǐng)的黨中央領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)土地資源管理工作提出新的時(shí)代發(fā)展要求，在全國國土資源工作會(huì)議上明確指出需求、供給、資源配置方式、資源環(huán)境、矛盾積累情況以及國土資源管理方式等六個(gè)方面的工作要求和形勢變化，并要求新時(shí)期應(yīng)該結(jié)合時(shí)代特點(diǎn)走出一條新的國土資源事業(yè)改革發(fā)展路線。在此形勢下，作為土地管理的三大核心任務(wù)——保發(fā)展、保紅線、保權(quán)益都要有新的轉(zhuǎn)變。但是在實(shí)際的工作中，由于政策、歷史遺留等原因的影響，還存在很多的問題需要解決。在此本文就目前土地管理中面臨的其中兩個(gè)問題進(jìn)行探討。

一、如何盤活低效用地的問題

新常態(tài)下，隨著產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級(jí)，全國有大量工業(yè)廠房處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)，這些存量土地如何再利用，是節(jié)約集約用地的重要思考內(nèi)容。在此本文對(duì)新常態(tài)下低效用地的盤活提出以下幾點(diǎn)建議：

1、全面調(diào)查摸底

由市縣政府組織全面調(diào)查轄區(qū)內(nèi)因企業(yè)關(guān)停、縮產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)、搬遷而閑置、空置、廢棄的廠房數(shù)量、區(qū)位、產(chǎn)權(quán)以及廠房結(jié)構(gòu)等，為進(jìn)一步盤活利用舊廠房打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2、合理編制規(guī)劃

市縣政府要綜合考慮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市功能再造、優(yōu)化人居環(huán)境、保護(hù)歷史風(fēng)貌等因素，科學(xué)制定舊廠房改造專項(xiàng)規(guī)劃，合理確定舊廠房改造的布局、規(guī)模、時(shí)序、開發(fā)強(qiáng)度等，引導(dǎo)舊廠房改造合理有序推進(jìn)。對(duì)于不符合規(guī)劃、缺乏再利用條件的舊廠房，由政府收購企業(yè)的土地使用權(quán)，拆除地面建筑物，土地重新安排使用；對(duì)于符合規(guī)劃、配套齊全、經(jīng)整修后可以繼續(xù)使用的舊廠房，企業(yè)可以保留原有的土地使用權(quán)，將舊廠房按照一定的價(jià)格出租給新的運(yùn)營公司，由運(yùn)營公司在相關(guān)政策許可范圍內(nèi)變更用途，進(jìn)行相應(yīng)的改造，改造后的廠房，根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，以龍頭產(chǎn)業(yè)為指導(dǎo)，重點(diǎn)用于信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、文化創(chuàng)意等新興產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)，也可以用于教育科研、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等非經(jīng)營性項(xiàng)目。

3、要制定與法律對(duì)接的差別化的細(xì)化政策

不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)應(yīng)區(qū)別對(duì)待，以精準(zhǔn)的服務(wù)為指導(dǎo)，以多樣性的政策對(duì)應(yīng)差異性的需求，達(dá)到精準(zhǔn)行政的目的。工業(yè)用途改變?yōu)檠邪l(fā)總部、文化創(chuàng)意、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、電商等用途的（從第二產(chǎn)業(yè)到第 2.5 產(chǎn)業(yè)），不再增收土地價(jià)款；工業(yè)用途改變?yōu)樯虡I(yè)、辦公、居住等經(jīng)營性用地的（從第二產(chǎn)業(yè)到第三產(chǎn)業(yè)），經(jīng)市場評(píng)估，需要補(bǔ)繳的土地價(jià)款折算成年租金，逐年繳納；工業(yè)用途改變?yōu)榻逃蒲小⑨t(yī)療衛(wèi)生、文化體育等非經(jīng)營性用途的，不再增收土地價(jià)款。政策的制定要依照上位法的規(guī)定，在法規(guī)沒有規(guī)定而又符合事物發(fā)展規(guī)律、對(duì)社會(huì)以及群眾、企業(yè)有利的，可以先行先試，取得經(jīng)驗(yàn)后全面推廣。

4、政府統(tǒng)一組織實(shí)施，加強(qiáng)監(jiān)管

舊廠房改造再利用涉及規(guī)劃、住建、發(fā)改、經(jīng)信、財(cái)政、國土資源等部門，需要在市縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，密切協(xié)作，合力推進(jìn)。可以率先在部分區(qū)域開展試點(diǎn)探索，為工作的全面鋪開積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，要注意加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)于規(guī)劃審批、年租金確定等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)事先制定公布統(tǒng)一的操作細(xì)則，在陽光下運(yùn)行，保證舊廠房改造再利用工作規(guī)范有序推進(jìn)。

5、注重契約管理

工業(yè)用地管理應(yīng)引入契約行政理念，土地出讓時(shí)，政府就要與項(xiàng)目業(yè)主簽訂合同，除約定開竣工期限、投資總額、投資強(qiáng)度、產(chǎn)值、稅收外，特別關(guān)鍵的，還要對(duì)土地使用權(quán)退出的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行約定。如果項(xiàng)目停產(chǎn)超過一定期限，業(yè)主必須承諾以事先約定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)退出土地，從而形成倒逼機(jī)制，從根本上防止企業(yè)囤積土地、坐等升值的現(xiàn)象，促進(jìn)土地高效循環(huán)利用。

二、建設(shè)用耕地的保護(hù)和利用問題

在現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，面對(duì)嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，我國完全有能力有條件創(chuàng)新耕地保護(hù)措施，全面推廣耕作層剝離再利用活動(dòng)。對(duì)于目前耕作層再利用的做法本文提出如下政策建議：

1、加強(qiáng)法律頂層設(shè)計(jì)和地方政策配套

國家應(yīng)及時(shí)修改法律，強(qiáng)制要求開展建設(shè)占用耕作層剝離再利用活動(dòng)，從頂層進(jìn)行設(shè)計(jì)，規(guī)定資金來源、用地單位和各級(jí)政府的職責(zé)。地方人大要出臺(tái)配套的實(shí)施辦法，進(jìn)一步細(xì)化并明確剝離范圍、利用方向、工作程序、各主體職責(zé)、工作內(nèi)容、資金來源和獎(jiǎng)懲措施等內(nèi)容。其中須要著重明確以下三點(diǎn)：一是明確責(zé)任主體與資金來源。二是明確剝離范圍。三是明確法律責(zé)任。

2、做好規(guī)劃與計(jì)劃方案編制工作

各級(jí)政府應(yīng)積極組織相關(guān)部門，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地年度利用計(jì)劃、土地整治規(guī)劃和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃與計(jì)劃，科學(xué)編制建設(shè)占用耕作層剝離再利用專項(xiàng)規(guī)劃與計(jì)劃方案，統(tǒng)籌安排耕作層剝離再利用活動(dòng)。編制方案之前，首先要對(duì)建設(shè)占用耕作層區(qū)域進(jìn)行詳細(xì)的土壤肥力與健康環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)，科學(xué)剔除受污染無法再利用以及貧瘠的耕地，為制定科學(xué)合理的剝離方案奠定基礎(chǔ)。編制的方案要達(dá)到以下要求：一是平均運(yùn)距要合理，成本要可接受。二是剝離計(jì)劃安排要與土地開發(fā)、舊村復(fù)墾、中低產(chǎn)田改良等造地或土壤改良項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，做到供需平衡，時(shí)序銜接，盡量減少耕作層存儲(chǔ)。

3、強(qiáng)化管理，控制占用耕地行為

一是加快永久基本農(nóng)田劃定工作。除法律規(guī)定的能源、交通、水利、軍事設(shè)施等國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確定無法避讓的外，其他任何建設(shè)禁止占用永久基本農(nóng)田；二是用地政策方面，應(yīng)要求線性工程選址時(shí)盡量避開耕地，城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目禁止占用優(yōu)質(zhì)耕地，鼓勵(lì)將耕地作為城市開放空間進(jìn)行保護(hù)；三是劃定城市邊界，控制城市發(fā)展規(guī)模。在劃定城市周邊永久基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，盡快修訂城市土地利用規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃，盡快把城市發(fā)展邊界確定下來，以控制城市無序的現(xiàn)象。

4、創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)開展耕作層剝離再利用

一是加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化監(jiān)督，增強(qiáng)耕作層資源保護(hù)意識(shí)。通過電視臺(tái)、移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等媒體，公益宣傳耕地耕作層的重要性。同時(shí)提供舉報(bào)電話，鼓勵(lì)廣大群眾舉報(bào)破壞耕作層行為；二是實(shí)行耕作層剝離保證金制度。農(nóng)轉(zhuǎn)用審批時(shí)，可要求企業(yè)附上建設(shè)占用耕作層剝離方案，對(duì)其進(jìn)行預(yù)審，并要求交納足額的剝離保證金，待驗(yàn)收通過后返還；三是嚴(yán)格規(guī)定新增耕地驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大耕作層需求。如可規(guī)定新增耕地耕作層厚度不低于15厘米，有效土層厚度不低于30厘米，低于標(biāo)準(zhǔn)的不予以驗(yàn)收，以擴(kuò)大對(duì)耕作層的需求。

三、結(jié)束語

當(dāng)然，在當(dāng)前的土地管理工作中，面臨的問題不僅僅只是本文所論述的兩個(gè)問題，還有很多問題擺在國土資源管理部門的面前，如不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記與權(quán)屬糾紛的解決問題等等。在新常態(tài)形勢下，作為土地管理工作者必須要緊跟黨的步伐，緊緊依靠黨的政策方法，創(chuàng)新求實(shí)，積極解決土地管理中存在的問題，提出更佳的政策方案和提議，為進(jìn)一步完善我國的土地管理工作體系做出貢獻(xiàn)。

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