多元互動(dòng)型區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式研究：以粵港環(huán)境合作為例

陳潤(rùn)羊

環(huán)境保護(hù)合作是區(qū)域合作的重要內(nèi)容，而環(huán)境治理體系和治理能力是國(guó)家整體治理體系和治理能力的重要體現(xiàn)和我國(guó)當(dāng)前階段的相對(duì)薄弱環(huán)節(jié)。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)全面推進(jìn)的背景下，進(jìn)行粵港區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式研究，將有助于大灣區(qū)建設(shè)和三地環(huán)境合作的深入推進(jìn)，并對(duì)其他地區(qū)的環(huán)境協(xié)同治理提供借鑒。

一、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式的研究進(jìn)展、分類邏輯

（一）研究進(jìn)展

國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的產(chǎn)生情境、因素構(gòu)成、作用領(lǐng)域、動(dòng)力機(jī)制、影響效應(yīng)、績(jī)效測(cè)度等方面都開展了研究。

在協(xié)同治理的理論依據(jù)上，主要有協(xié)同學(xué)、①赫爾曼·哈肯：《協(xié)同學(xué)——大自然構(gòu)成的奧秘》，凌復(fù)華譯，上海：上海譯文出版社，2005 年，第1—10 頁(yè)。黨秀云、郭鈺：《跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理：現(xiàn)實(shí)困境與創(chuàng)新路徑》，《人文雜志》2020 年第3 期。傳統(tǒng)區(qū)域主義、公共選擇理論、新區(qū)域主義、②楊江敏、黃耿志、薛德升：《西方區(qū)域環(huán)境治理研究進(jìn)展及其對(duì)粵港澳大灣區(qū)的啟示》，《熱帶地理》2022 年第2 期。外部性、③Coase R.H.“The problem of social cost”，Journal of Law and Economics,issue 3,1960,pp.1-44.集體行動(dòng)困境、④曼瑟·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯——公共物品與集團(tuán)理論》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海：格致出版社、上海人民出版社，2015 年，第1—8 頁(yè)。制度性集體行動(dòng)、⑤Feiock R.C.“Metropolitan Governance and Institutional Collective Action”, Urban Affairs Review,vol.44,2009,pp.356-377.多中心治理理論等。⑥Ostrom E .“Beyond Markets and States: Polycentric Governance of Complex Economic Systems”,American Economic Review,vol.100,issue 2,2010,pp.167-209.Emerson K 等開發(fā)了一個(gè)協(xié)同治理理論框架⑦Emerson K.,Nabatchi T.Collaborative Governance Regimes，Washington,D.C.:Georgetown University Press,2015,pp.12-26.，并成為各領(lǐng)域分析的范本。

區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)在我國(guó)高速發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但也帶來(lái)了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”等弊病，區(qū)域協(xié)同治理便應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)區(qū)域協(xié)同治理經(jīng)歷了區(qū)域合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、一體化等階段。⑧陳建軍：《區(qū)域協(xié)同治理的體制困境與模式選擇》，《探索與爭(zhēng)鳴》2020 年第10 期。區(qū)域治理的核心是對(duì)于區(qū)域人口及其聚集而形成的組織，⑨王錚等：《關(guān)于“區(qū)域管理”的再討論》，《經(jīng)濟(jì)地理》2019 年第10 期。然而，區(qū)域協(xié)同治理面臨著合法性、統(tǒng)一性、公平性和利益博弈等困局，⑩王學(xué)棟、張定安：《我國(guó)區(qū)域協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困局與實(shí)現(xiàn)途徑》，《中國(guó)行政管理》2019 年第6 期。區(qū)域治理體系和能力現(xiàn)代化還需著力推進(jìn)。

由于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題具有無(wú)界性、蔓延性、外部性等特征，○1赫爾曼·哈肯：《協(xié)同學(xué)——大自然構(gòu)成的奧秘》，凌復(fù)華譯，上海：上海譯文出版社，2005 年，第1—10 頁(yè)。黨秀云、郭鈺：《跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作治理：現(xiàn)實(shí)困境與創(chuàng)新路徑》，《人文雜志》2020 年第3 期。走向跨區(qū)域的協(xié)同治理是必由之路。地方政府自利性、環(huán)境公共物品屬性與集團(tuán)規(guī)模是造成集體行動(dòng)困境的根本原因?！?2劉華軍、雷名雨：《中國(guó)霧霾污染區(qū)域協(xié)同治理困境及其破解思路》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2018 年第10 期。協(xié)同治理具有治理對(duì)象跨域性、治理主體多元性等特點(diǎn)，○13盧青：《區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)路徑研究》，《理論視野》2020 年第2 期。而理念引導(dǎo)、利益激勵(lì)、制度保障和信息減熵是其作用機(jī)制?！?4毛春梅、曹新富：《區(qū)域環(huán)境府際合作治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第1 期。

地理位置、群體規(guī)模、共同的政策目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)者、選擇性激勵(lì)等是影響地方政府合作的因素，○15理查德·C.菲沃克主編：《大都市治理——沖突、競(jìng)爭(zhēng)與合作》，許源源、江勝珍譯，重慶：重慶大學(xué)出版社，2012 年，第48—55 頁(yè)。而協(xié)同風(fēng)險(xiǎn)水平下的協(xié)同凈收益是不同類型協(xié)同治理機(jī)制、治理工具選擇和轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵受制變量。○16Feiock R.C.“The Institutional Collective Action Framework”,Policy Studies Journal,vol.41,issue 3,2013,pp.397-425.形成合作網(wǎng)絡(luò)是區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵因素。

在研究對(duì)象上，學(xué)界主要聚焦于京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域上，主要圍繞大氣、水、環(huán)境系統(tǒng)等的治理失靈、外部效應(yīng)等問(wèn)題展開。①王金南、寧淼、孫亞梅：《區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的理論與方法分析》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2012 年第5 期。具體到粵港環(huán)境治理上，目前雖有協(xié)同治理的歷程回顧、合作網(wǎng)絡(luò)、案例比較等成果，但仍有不足：基于實(shí)踐的治理模式的梳理缺乏理論分類邏輯，專題的系統(tǒng)研究尚未見(jiàn)于文獻(xiàn)報(bào)道。因此，本文對(duì)彌補(bǔ)這些研究的不足具有邊際貢獻(xiàn)。

（二）模式的概念界定和分類

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式，是基于實(shí)踐探索和發(fā)展的環(huán)境治理綜合屬性的理論抽象和高度概括，是關(guān)于跨行政區(qū)域的、跨主體的環(huán)境治理的工具、動(dòng)力等綜合性特征的總和。依據(jù)反映區(qū)域主體之間的權(quán)力關(guān)系的治理結(jié)構(gòu)，以及治理的驅(qū)動(dòng)因素、除政府外的異質(zhì)性主體參與情況等維度，將區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的模式劃分為四種類型（圖1）：對(duì)等型任務(wù)驅(qū)動(dòng)模式、權(quán)威型任務(wù)驅(qū)動(dòng)模式、對(duì)等型多元互動(dòng)模式、權(quán)威型多元互動(dòng)模式。②本文主要圍繞對(duì)等型多元互動(dòng)模式展開，限于篇幅，其他模式將另文分析。

圖1 區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式分類的邏輯

二、“六維視域”下的粵港區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式

粵港兩地環(huán)保合作最早可追溯到20 世紀(jì)80 年代初，1990 年兩地成立了“粵港環(huán)境保護(hù)聯(lián)絡(luò)小組”，初步開展在污染控制等方面的協(xié)調(diào)工作。1999 年，將原“聯(lián)絡(luò)小組”更改為“持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”，通過(guò)下設(shè)的專家小組和8 個(gè)專題小組等組織形式，旨在推進(jìn)跨域環(huán)境治理上的協(xié)作。隨著環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的提高，珠三角地區(qū)5.6 萬(wàn)多個(gè)港資工廠面臨著技術(shù)升級(jí)、成本降低和競(jìng)爭(zhēng)力提高的挑戰(zhàn)。2007 年12 月，香港環(huán)境事務(wù)委員會(huì)首次提議推行清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃（Clean production partner program,CP3）的建議，意在通過(guò)協(xié)助在香港和珠三角的港資企業(yè)尤其是中小企業(yè)通過(guò)采用清潔生產(chǎn)技術(shù)、減少污染來(lái)提升競(jìng)爭(zhēng)力。清潔生產(chǎn)是針對(duì)以往末端治理注重治理忽視預(yù)防的弊端而產(chǎn)生的一種主動(dòng)預(yù)防的環(huán)境策略。③陳潤(rùn)羊、張貢生：《清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)：基于生態(tài)文明建設(shè)的理論建構(gòu)》，太原：山西經(jīng)濟(jì)出版社，2014年，第1—24 頁(yè)。

2008 年4 月，投入總額9300 多萬(wàn)港元的CP3 開始實(shí)施。④萬(wàn)軍明：《中國(guó)香港清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃對(duì)珠江三角洲地區(qū)節(jié)能減排效果的探討》，《環(huán)境污染與防治》2009 年第8 期。從2008 年4 月到2020 年3 月的12 年間，實(shí)施了三期計(jì)劃，香港特區(qū)政府投入了2.93 億港元，已經(jīng)資助將近4000 個(gè)項(xiàng)目，并取得了顯著的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)成效。而新一期的計(jì)劃延展5 年到2025 年，總投入額高于前三期12 年的總和，達(dá)到3.11 億港元。

（一）環(huán)境經(jīng)濟(jì)背景

清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃實(shí)施初始期的2008 年，廣東經(jīng)濟(jì)遭受了金融危機(jī)的沖擊，GDP 增速降低，但經(jīng)濟(jì)總量仍位居全國(guó)第一，人均GDP 是當(dāng)年全國(guó)平均水平的1.55 倍。2008 年，香港人均GDP 分別是同年廣東、全國(guó)平均水平的5.87 倍、9.09 倍，可見(jiàn)粵港兩地的經(jīng)濟(jì)差距巨大。2008 年，包括香港在內(nèi)的珠江三角洲區(qū)域（9 城市）空氣質(zhì)量指數(shù)值有71.08%，處于國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的I-II 級(jí)水平。粵港區(qū)域是全國(guó)空氣質(zhì)量較好的地區(qū)，但與世界上的發(fā)達(dá)城市仍有差距。較為發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和持續(xù)改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的共同需要，是其環(huán)境經(jīng)濟(jì)背景。

（二）初始條件情況

由于粵港地區(qū)整體環(huán)境質(zhì)量較好，沒(méi)有短期改善的壓力和迫切性，這就為探索更為持久、更具自主性的環(huán)境治理模式創(chuàng)造了條件。珠三角毗鄰香港，粵港兩地因社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、文化交流頻繁，具有多年多方位、多領(lǐng)域合作的歷史。香港的社會(huì)組織發(fā)展較為成熟，廣東的社會(huì)組織、環(huán)境技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展也比較充分，為多元互動(dòng)治理創(chuàng)造了條件。

（三）基本運(yùn)行機(jī)制

1.粵港共同確立環(huán)境合作的目標(biāo)，建立環(huán)境合作機(jī)制，并通過(guò)持續(xù)的合作計(jì)劃加以推進(jìn)

2002 年開始，粵港兩地政府就已經(jīng)達(dá)成了合作減少空氣污染排放的共識(shí)，并于次年12 月通過(guò)了《空氣質(zhì)素管理計(jì)劃》，設(shè)立了各自的4 種主要空氣污染物的減排目標(biāo)和行動(dòng)措施，經(jīng)過(guò)兩地的聯(lián)合評(píng)估，2010 年，香港實(shí)現(xiàn)4 種空氣污染物全部減排目標(biāo)，珠三角除揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOC）外，其他3 項(xiàng)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。2011 年11 月，新一輪的《空氣質(zhì)素管理計(jì)劃》開始實(shí)行，經(jīng)粵港雙方評(píng)估認(rèn)為，2017 年，雙方已實(shí)現(xiàn)各自2015 年的空氣污染減排目標(biāo)，并共同設(shè)立了2020 年的目標(biāo)。目前粵港已就2020 年后的環(huán)境合作目標(biāo)開始進(jìn)行磋商。

2.構(gòu)建協(xié)同治理的組織體系

粵港兩地政府分別由常設(shè)部門工信廳和環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)“清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃”的協(xié)調(diào)和組織工作，香港特區(qū)政府專門設(shè)立了監(jiān)督實(shí)施該計(jì)劃的項(xiàng)目管理委員會(huì)并審批資助申請(qǐng)，項(xiàng)目管理委員會(huì)以生產(chǎn)力促進(jìn)局為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)日常工作（圖2）。2014 年11 月，粵港兩地政府簽署了《粵港清潔生產(chǎn)合作協(xié)議》，并達(dá)成在“粵港合作聯(lián)席會(huì)議”下設(shè)立“粵港清潔生產(chǎn)合作專責(zé)小組”的共識(shí)，并于2015 年2 月成立，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域清潔生產(chǎn)和環(huán)保合作的深入開展。

圖2 粵港區(qū)域環(huán)境治理合作的組織框架

3.以重點(diǎn)類別項(xiàng)目資助促進(jìn)企業(yè)和行業(yè)清潔生產(chǎn)的技術(shù)應(yīng)用和研發(fā)

通過(guò)香港特區(qū)政府的資金投入，資助港資企業(yè)尤其是中小企業(yè)，通過(guò)聘請(qǐng)技術(shù)單位或企業(yè)自主行動(dòng)，評(píng)判企業(yè)的節(jié)能環(huán)?，F(xiàn)狀、識(shí)別節(jié)能減排的機(jī)會(huì)、尋找降污增效的方案。從2008 年到2015 年的前兩期，項(xiàng)目資助類別有4 個(gè)：認(rèn)知和技術(shù)推廣、實(shí)地評(píng)估、示范項(xiàng)目、核證改善。從2015 年開始的最近的兩期，在保留實(shí)地評(píng)估、示范項(xiàng)目等兩個(gè)類別的基礎(chǔ)上，將之前的認(rèn)知、技術(shù)推廣重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭缧袠I(yè)的活動(dòng)上，取消了核證改善項(xiàng)目，但增加了機(jī)構(gòu)支持項(xiàng)目。從2008年4 月到2020 年3 月的12 年間，總共實(shí)施各類項(xiàng)目3553 個(gè)。其中，實(shí)地評(píng)估、示范項(xiàng)目、核證改善、機(jī)構(gòu)支持項(xiàng)目、跨行業(yè)技術(shù)推廣活動(dòng)分別達(dá)到1931、496、849、101、176 個(gè)（項(xiàng)），且目前已實(shí)施的清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃三期的設(shè)計(jì)目標(biāo)都全部實(shí)現(xiàn)。

4.用政府資金引導(dǎo)企業(yè)在環(huán)境治理和技術(shù)改進(jìn)方面投入的運(yùn)作方式，旨在促進(jìn)企業(yè)的內(nèi)生行動(dòng)

認(rèn)知和技術(shù)推廣、機(jī)構(gòu)支持項(xiàng)目都是在外圍的清潔生產(chǎn)理念、程序和效益等方面的推介，而在關(guān)鍵的涉及企業(yè)的資助類別上，先后總共有四個(gè)項(xiàng)目類別：實(shí)地評(píng)估、示范項(xiàng)目、核證改善和機(jī)構(gòu)支持。在實(shí)地評(píng)估項(xiàng)目上，最高限額從1.5 萬(wàn)港元到4.5 萬(wàn)港元不斷提高，但占項(xiàng)目總費(fèi)用的資助比例一直都是50%。實(shí)地評(píng)估項(xiàng)目，實(shí)際中更多是聘請(qǐng)專業(yè)的技術(shù)咨詢單位或企業(yè)自身進(jìn)行清潔生產(chǎn)的審核，缺額費(fèi)用的一部分可由廣東省或企業(yè)所在的地市、區(qū)縣政府通過(guò)補(bǔ)貼、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式彌補(bǔ)，剩余部分由企業(yè)自行承擔(dān)。

在政府資金支持的運(yùn)作方式上，對(duì)每個(gè)資助項(xiàng)目的類別作出了占項(xiàng)目總費(fèi)用額度的資助比例和最高限額的規(guī)定。運(yùn)作方式這樣的設(shè)計(jì)，一方面有利于大面積推廣清潔生產(chǎn)的技術(shù)理念和實(shí)施方案，另一方面讓企業(yè)適度投入避免了企業(yè)只為追逐政府資金而去申請(qǐng)和參與的短期行為，并將末端治理的節(jié)能減排方案與源頭控制的清潔生產(chǎn)技術(shù)工藝、管理體系等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，政府資金投入誘導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)和積極地承擔(dān)環(huán)境治理的主體責(zé)任。

（四）協(xié)同組織演變

1.分期持續(xù)推進(jìn)：注重進(jìn)展評(píng)估和效果反饋

該計(jì)劃分期實(shí)施，每期實(shí)施過(guò)程中和實(shí)施后都會(huì)進(jìn)行進(jìn)展評(píng)估和效果總結(jié)，因每期的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益都很顯著，因此，展期了三次，從2008 年4 月開始一直延展到最新一期的2025 年3月。

2.環(huán)境治理重點(diǎn)的拓展：由空氣污染和能源消耗控制到水污染控制和循環(huán)利用、由籠統(tǒng)意義上的大氣污染控制到特定污染問(wèn)題

“清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃”推出和實(shí)施的初衷在于減少空氣污染的排放，并圍繞資源消耗和污染突出的八個(gè)行業(yè)展開，這也是該計(jì)劃前期實(shí)施的主要著力點(diǎn)。但隨著該計(jì)劃的推進(jìn)，環(huán)境治理的內(nèi)容在已有大氣污染控制的基礎(chǔ)上，還增加了改善水環(huán)境、推進(jìn)循環(huán)利用等工作，這樣治理的內(nèi)容更加廣泛和豐富，將清潔生產(chǎn)的節(jié)約能源、減少排放、降低消耗和增加效益的四大核心理念充分地體現(xiàn)出來(lái)。最新一期計(jì)劃的治理重心在于鼓勵(lì)企業(yè)采用減少揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOC）、氮氧化物（NOx）排放的技術(shù)和工藝。

3.實(shí)施區(qū)域范圍的擴(kuò)大：由珠三角9 市到廣東省全省

在第一期至第三期的12 年間，該計(jì)劃實(shí)施的區(qū)域范圍為珠三角地區(qū)的9 個(gè)城市，到從2020年4 月開始的第四期，便擴(kuò)大了實(shí)施的區(qū)域范圍，將整個(gè)廣東省所涵蓋的21 個(gè)地級(jí)以上市全部納入了進(jìn)去。

（五）激勵(lì)約束機(jī)制

1.粵港聯(lián)合授予“粵港清潔生產(chǎn)伙伴”標(biāo)志，助力企業(yè)綠色形象和綠色文化的建設(shè)，提升企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力

在“清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃”實(shí)施后第二年的2009 年8 月，為鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)持續(xù)推進(jìn)清潔生產(chǎn)，粵港兩地政府又推出了“粵港清潔生產(chǎn)伙伴”標(biāo)志計(jì)劃，對(duì)積極參與CP3 且成效卓著的制造業(yè)企業(yè)、供應(yīng)鏈企業(yè)和技術(shù)服務(wù)商授予“粵港清潔生產(chǎn)伙伴”標(biāo)志。在有效期內(nèi)，獲得“粵港清潔生產(chǎn)伙伴”標(biāo)志的企業(yè)可以通過(guò)商業(yè)宣傳、媒體報(bào)道等獲得消費(fèi)者、投資者和勞動(dòng)者的關(guān)注，利于產(chǎn)品和服務(wù)銷售、吸引投資和員工招聘。

2009—2020 年，總共授予“粵港清潔生產(chǎn)伙伴”標(biāo)志企業(yè)1655 家。其中，制造業(yè)優(yōu)越標(biāo)志、制造業(yè)標(biāo)志、供應(yīng)鏈標(biāo)志、技術(shù)服務(wù)標(biāo)志企業(yè)分別為354、1058、37、206 家，分別占全部標(biāo)志企業(yè)的21.39%、63.93%、2.23%、12.45%，而制造業(yè)優(yōu)越標(biāo)志和制造業(yè)標(biāo)志合計(jì)占比達(dá)到85.32%，因此，制造業(yè)是“粵港清潔生產(chǎn)伙伴”標(biāo)志企業(yè)的主體。

2.政府從觀念、資金和政策、項(xiàng)目上的全方位協(xié)助，并以企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和工藝改進(jìn)為關(guān)鍵著力領(lǐng)域，激發(fā)了企業(yè)自主治理的內(nèi)在動(dòng)力

參與CP3 的企業(yè)，除了獲得香港特區(qū)政府資金支持下的技術(shù)服務(wù)外，對(duì)于“粵港清潔生產(chǎn)伙伴”標(biāo)志企業(yè)，還可以獲得廣東省及其地市的防染防治、園區(qū)循環(huán)化改造、綠色發(fā)展、節(jié)能降耗、能源管理中心平臺(tái)建設(shè)等專項(xiàng)資金的獎(jiǎng)勵(lì)，也具有政府專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)的直接入庫(kù)資格，后續(xù)也會(huì)具有獲得相應(yīng)項(xiàng)目支持的機(jī)會(huì)和優(yōu)勢(shì)。如當(dāng)年組織申報(bào)的專項(xiàng)資金和項(xiàng)目入庫(kù)工作，針對(duì)的是之前1～3 年的“粵港清潔生產(chǎn)伙伴”的標(biāo)志企業(yè)，而優(yōu)越伙伴（制造業(yè)）標(biāo)志企業(yè)和普通伙伴（制造業(yè)）標(biāo)志企業(yè)，將分別得到8 萬(wàn)元/家、5 萬(wàn)元/家的獎(jiǎng)勵(lì)。

在粵港兩地政府資金的支持下，在實(shí)施“實(shí)地評(píng)估”“示范項(xiàng)目”等基礎(chǔ)上，同時(shí)還有“跨行業(yè)技術(shù)推廣活動(dòng)”“粵港清潔生產(chǎn)伙伴”標(biāo)志表彰和授牌儀式等一系列的資金、項(xiàng)目、技術(shù)支持，綜合作用下的企業(yè)在環(huán)境治理中的角色發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，由環(huán)境治理的政府監(jiān)管對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)榧仁潜O(jiān)管對(duì)象也是行為主體，從被動(dòng)的污染防治的“末端治理”走向清潔生產(chǎn)的“源頭治理”，切實(shí)發(fā)揮了企業(yè)本身的主體責(zé)任作用。在技術(shù)升級(jí)和綠色企業(yè)文化建設(shè)下，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力得到提高，產(chǎn)品和服務(wù)的銷售得到擴(kuò)大，這些都將有利于形成持續(xù)的環(huán)境治理動(dòng)力。

3.構(gòu)建了政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、技術(shù)服務(wù)商和公眾等多種類型主體共同參與并各得其所的協(xié)同治理格局

在“清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃”的實(shí)施中，構(gòu)建了多元主體共治和共享的協(xié)同治理格局。對(duì)于粵港兩地政府而言，投入了資金，服務(wù)了企業(yè)，也改善了環(huán)境，促進(jìn)了社會(huì)多元主體的共同參與，也激發(fā)了環(huán)保和節(jié)能行業(yè)的發(fā)展。實(shí)地評(píng)估和示范項(xiàng)目重要資助的是資源消耗和污染嚴(yán)重的八大行業(yè)。對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)說(shuō)，通過(guò)“機(jī)構(gòu)支持”項(xiàng)目，得到政府的資金支持，開展技術(shù)推廣和本行業(yè)的宣貫工作，發(fā)揮了連接政府與所屬企業(yè)、服務(wù)本行業(yè)的功能，且提高了組織能力和對(duì)企業(yè)的吸引力，2015—2020 年，17 個(gè)“機(jī)構(gòu)支持”項(xiàng)目，由各類行業(yè)協(xié)會(huì)舉辦宣傳推廣活動(dòng)涉及101項(xiàng)，吸引了9 萬(wàn)多人次的參與，取得了廣泛的影響。對(duì)于技術(shù)單位而言，成為技術(shù)服務(wù)商，獲得了政府資金，擴(kuò)展了業(yè)務(wù)空間，在服務(wù)企業(yè)中提升了技術(shù)水平和專業(yè)能力。自2008 年以來(lái)，共有261 家公司登記成為“清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃”下的環(huán)境技術(shù)服務(wù)供應(yīng)商，其中110 家以香港為基地、145 家以廣東省為基地，其余6 家為區(qū)外或海外公司。廣大的公眾是環(huán)境協(xié)同治理的最終受益者，享受了環(huán)境質(zhì)量改善和企業(yè)技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的效用。2015—2020 年，開展了176 項(xiàng)“跨行業(yè)技術(shù)推廣”活動(dòng)，并吸引1.7 萬(wàn)余人參與（表1）。

表1 2015—2020 年機(jī)構(gòu)支持項(xiàng)目和跨行業(yè)技術(shù)推廣項(xiàng)目的活動(dòng)情況（次、人次）

（六）治理模式評(píng)價(jià)

1.參與“清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃”的企業(yè)取得了顯著的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益，大珠三角區(qū)域除個(gè)別指標(biāo)外的大部分大氣環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)得到顯著改善

首先，從參與“清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃”的企業(yè)的角度分析。2008 到2020 年的12 年間，已經(jīng)實(shí)施的三期“清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃”中，涵蓋了空氣污染物減排、節(jié)約能源和污水排放減控等技術(shù)的示范項(xiàng)目488 個(gè)，從可衡量的示范項(xiàng)目的效益看，已經(jīng)取得了比較突出的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。如：揮發(fā)性有機(jī)化合物、二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳、污水的減少排放量分別為1.058、0.222、1.067、104.8、1010.8 萬(wàn)噸。其中，二氧化碳和污水的減排量最為可觀；同時(shí)，為參與“清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃”的企業(yè)節(jié)省能源9000 太焦耳，節(jié)能效益達(dá)到11.92 億港元（表2）。

表2 第一期至第三期清潔生產(chǎn)伙伴計(jì)劃的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益

其次，從大珠三角區(qū)域空氣質(zhì)量情況進(jìn)行分析。2008—2019 年，該區(qū)域的6 項(xiàng)污染物指標(biāo)中，除臭氧的濃度不降反升外，其他三種污染物都大幅下降，二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物的降幅分別達(dá)到80.56%、25.00%、35.38%，二氧化硫的降幅最為明顯和突出；2015—2019年，細(xì)顆粒物和一氧化碳的降幅分別為13.79%、4.11%。由此可見(jiàn)，大珠三角區(qū)域的空氣環(huán)境質(zhì)量得到了大幅改善。當(dāng)然，區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的變化是多重因素綜合作用的結(jié)果，但CP3 的實(shí)施無(wú)疑是其重要的助力之一。

2.探索形成了不同制度環(huán)境下、不同區(qū)域主體、不同行為主體采取多種手段推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的新路徑

在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中，粵港不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度在磨合中尋求環(huán)境合作的著力點(diǎn)和具體執(zhí)行計(jì)劃，且把珠三角9 個(gè)城市內(nèi)部的跨域協(xié)作整合起來(lái)。值得肯定的是，將整體預(yù)防的思想落實(shí)到企業(yè)的環(huán)保戰(zhàn)略上，著力協(xié)助企業(yè)從“末端控制”向“清潔生產(chǎn)”轉(zhuǎn)變，努力克服污染產(chǎn)生后處理面臨的高成本、低效率的不足，并把清潔生產(chǎn)審核、技術(shù)工藝改進(jìn)、環(huán)境管理體系優(yōu)化等作為“源頭治理”的主要手段，深入推進(jìn)污染控制技術(shù)、節(jié)約能源技術(shù)的應(yīng)用，努力提高企業(yè)自主治理的意愿和能力，并調(diào)動(dòng)技術(shù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的力量和積極性，形成地方政府引導(dǎo)、技術(shù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織深度介入、企業(yè)承擔(dān)主體治理責(zé)任的多元共治格局。同時(shí)，以綠色形象和綠色品牌等環(huán)境文化建設(shè)為引導(dǎo)，使污染生產(chǎn)者的生產(chǎn)型企業(yè)在技術(shù)進(jìn)步中獲得環(huán)境治理的收益，激發(fā)企業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力，進(jìn)而帶動(dòng)更廣泛企業(yè)及其行業(yè)更持續(xù)的環(huán)境治理。

3.激發(fā)和促進(jìn)了企業(yè)在環(huán)境治理中承擔(dān)主體責(zé)任的意識(shí)和能力，但對(duì)政府自身的治理能力和水平提出了新的要求

政府通過(guò)資金撬動(dòng)和項(xiàng)目支持，在第三方咨詢機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持下，引導(dǎo)企業(yè)追加污染治理和工藝改進(jìn)方面的投入，企業(yè)更多從改進(jìn)技術(shù)的角度推進(jìn)資源高效利用和降低消耗，激發(fā)和調(diào)動(dòng)企業(yè)本身的內(nèi)生動(dòng)力。標(biāo)志企業(yè)授牌、媒體報(bào)道等有助于建立企業(yè)綠色文化建設(shè)、塑造企業(yè)的綠色形象，也可獲得進(jìn)一步的專項(xiàng)資金和項(xiàng)目的支持，獲得社會(huì)認(rèn)同并擴(kuò)大企業(yè)產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率。企業(yè)和行業(yè)之間的技術(shù)推廣和項(xiàng)目示范，吸引更多的企業(yè)參與和社會(huì)公眾關(guān)注。發(fā)揮了企業(yè)的主體作用，培育了行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的成長(zhǎng)和壯大，提高了民眾的環(huán)境意識(shí)和參與能力。但多元互動(dòng)需要政府前期巨大的資金投入，且在時(shí)間上具有一定的持續(xù)性。同時(shí)，要求政府在兼顧環(huán)境效率和社會(huì)公平正義上有一套完整有序的體系。面對(duì)數(shù)量眾多的企業(yè)，遴選哪些企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目支持和技術(shù)示范且能保護(hù)和調(diào)動(dòng)更廣泛的企業(yè)參與積極性，無(wú)疑對(duì)政府治理能力提出了更高的要求，這就需要建立一套涉及信息公開、項(xiàng)目支持標(biāo)準(zhǔn)、資金申請(qǐng)和資助方式、意見(jiàn)投訴和反饋等方面的有機(jī)程序。

4.面向未來(lái)，在已經(jīng)形成的多元主體共治格局下，如何超越粵港雙邊從而邁向粵港澳三方合作的具體路徑還需繼續(xù)探索

多元互動(dòng)意識(shí)和能力的提高，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程?；浉邸扒鍧嵣a(chǎn)伙伴計(jì)劃”盡管已經(jīng)進(jìn)行了有益的探索，但在將來(lái)，當(dāng)政府所有的資助計(jì)劃退出后，企業(yè)如何應(yīng)對(duì)不斷提高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑是對(duì)其自主治理能力的考驗(yàn)?，F(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中有益探索形成的經(jīng)驗(yàn)，在粵港內(nèi)部需要通過(guò)法律等形式進(jìn)行固定化，在外部也需要進(jìn)行推介。同時(shí)，隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)這一國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，現(xiàn)有的粵港兩邊合作也需要上升到三邊合作的框架里去謀劃和推進(jìn)大珠三角區(qū)域的環(huán)境治理工作。未來(lái)大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同治理需從多尺度推動(dòng)環(huán)境治理的協(xié)同聯(lián)動(dòng)、多種形式提高合作的可操作性、多領(lǐng)域拓展環(huán)境協(xié)作內(nèi)容等方面予以推進(jìn)。

三、多元互動(dòng)型區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式

（一）模式的治理結(jié)構(gòu)

對(duì)等型多元互動(dòng)模式的治理結(jié)構(gòu)可以概括為（圖3）：為了更好地改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，面臨區(qū)域環(huán)境共同治理需求的地方政府，在平等協(xié)商的溝通和協(xié)調(diào)下，達(dá)成共同治理的共識(shí)并擬定行動(dòng)計(jì)劃，探索形成區(qū)域地方各級(jí)政府、工業(yè)企業(yè)和供應(yīng)鏈企業(yè)、以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的社會(huì)組織、技術(shù)單位以及普通公眾等多元主體共同治理的格局，并通過(guò)宣傳教育、資金支持、項(xiàng)目推動(dòng)、技術(shù)服務(wù)、經(jīng)驗(yàn)分享、綠色形象塑造等多種手段，激發(fā)和促進(jìn)各個(gè)異質(zhì)性的環(huán)境治理主體的內(nèi)在動(dòng)力和行動(dòng)能力，形成區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的多元互動(dòng)格局。與任務(wù)驅(qū)動(dòng)型治理模式不同的是，對(duì)等型多元互動(dòng)模式雖然不直接設(shè)定環(huán)境治理的指標(biāo)目標(biāo)，但通過(guò)多元主體的協(xié)同參與，也會(huì)取得跨域公共事務(wù)治理的積極成效。

圖3 對(duì)等型多元互動(dòng)治理模式的結(jié)構(gòu)

（二）模式的治理特點(diǎn)

該模式的主要治理特點(diǎn)有三：一是核心治理主體為地方政府，主要表現(xiàn)為地方政府之間通過(guò)平等談判進(jìn)行環(huán)保合作，但也將其他主體，如企業(yè)、社會(huì)組織吸引進(jìn)來(lái)共同參與環(huán)境治理，因此治理主體是多元化的。二是治理驅(qū)動(dòng)力是政府、企業(yè)、社會(huì)組織圍繞或形成區(qū)域共同價(jià)值而共同行動(dòng)，其中項(xiàng)目資助下的企業(yè)自主治理發(fā)揮重要作用。環(huán)境治理目標(biāo)任務(wù)的完成與企業(yè)自主治理之間是間接的關(guān)系，也就意味著企業(yè)經(jīng)過(guò)自主治理并達(dá)到要求，就是對(duì)區(qū)域整體治理目標(biāo)的貢獻(xiàn)。作為市場(chǎng)主體，也是污染產(chǎn)生主體的企業(yè)（主要是工業(yè)生產(chǎn)型企業(yè)）成為了環(huán)境治理的行為主體，也發(fā)揮和承擔(dān)了主體的治理責(zé)任。三是治理工具的屬性主要是市場(chǎng)激勵(lì)型和自愿參與型的治理手段，當(dāng)然也會(huì)適當(dāng)配合使用其他的命令控制型手段。該模式可從9 個(gè)方面進(jìn)行分解分析（表3）。

表3 對(duì)等型多元互動(dòng)模式的分解

四、結(jié)論

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式與一個(gè)國(guó)家整體治理結(jié)構(gòu)具有密切的關(guān)系，前者是后者的區(qū)域表達(dá)，但前者也受地方政府治理體系和能力、社會(huì)組織發(fā)育程度、環(huán)境問(wèn)題解決的迫切性等因素的綜合影響。與任務(wù)驅(qū)動(dòng)型模式受國(guó)家治理結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)的影響更大相比，多元互動(dòng)型模式的區(qū)域差異性、主體異質(zhì)性更強(qiáng)，粵港環(huán)境合作探索形成了不同制度環(huán)境下、不同區(qū)域主體、不同行為主體采取多種手段推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的新路徑，多元互動(dòng)型模式雖然激發(fā)和促進(jìn)了企業(yè)在環(huán)境治理中承擔(dān)主體責(zé)任的意識(shí)和能力，但對(duì)政府自身的治理能力和水平卻提出了新的要求。面向未來(lái)，區(qū)域環(huán)境治理在政府承擔(dān)公共品提供基本職責(zé)的基礎(chǔ)上，需要探索更有效率、更可持續(xù)的具體治理方式，這就更多依靠市場(chǎng)力量，并更加重視社會(huì)治理的作用。在適應(yīng)復(fù)雜性問(wèn)題和環(huán)境外部性挑戰(zhàn)的背景下，構(gòu)建融合政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理為一體的推進(jìn)機(jī)制，將是區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的基本趨向。