社會(huì)組織參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策

俞曉波

近年來(lái)，隨著社區(qū)建設(shè)的深入開(kāi)展和居民素質(zhì)、生活水平的日益提高，社區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織發(fā)展迅速，數(shù)量不斷增多，涉及的服務(wù)領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大。如何引導(dǎo)社區(qū)社會(huì)組織有序發(fā)展、有效參與社區(qū)治理是新形勢(shì)下基層工作必須認(rèn)真破解的重大課題。

一、社會(huì)組織參與社區(qū)治理現(xiàn)狀

從實(shí)踐層面看，由于社會(huì)組織的制度環(huán)境不斷優(yōu)化，各地政府積極探索對(duì)社會(huì)組織的培育支持體系，包括對(duì)社會(huì)組織的資金補(bǔ)貼、稅收減免，建立社會(huì)組織孵化基地等方面來(lái)促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織的培育機(jī)制，逐步從以物質(zhì)、資金為主的資源投入轉(zhuǎn)向綜合能力建設(shè)，政府購(gòu)買服務(wù)也從以委托性購(gòu)買為主向競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買轉(zhuǎn)變。在政府與社會(huì)共同扶持的綜合模式過(guò)程中，社區(qū)社會(huì)組織參與了越來(lái)越多的社區(qū)公共服務(wù)和公益事業(yè)，在社區(qū)治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

1.參與主體日益多元化。參與到社區(qū)治理中的社會(huì)組織類型既有基金會(huì)、民非企業(yè)和社團(tuán)等社會(huì)組織直接為居民提供各種服務(wù)，也有一些樞紐型組織通過(guò)服務(wù)于社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織，間接參與社區(qū)治理。不同類型的社會(huì)組織發(fā)揮的作用也有所不同。本土培育起來(lái)的“內(nèi)生”組織對(duì)本社區(qū)居民的需求較為熟悉，在服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)與活動(dòng)開(kāi)展方面比較“接地氣”。相比之下，外部引進(jìn)的“外生”組織則具有專業(yè)性較高的服務(wù)優(yōu)勢(shì)，其項(xiàng)目設(shè)計(jì)和活動(dòng)傾向于“高大上”。還有一些社會(huì)組織兼具以上兩類組織的優(yōu)勢(shì)，既“高大上”又“接地氣”，深受社區(qū)居民歡迎。

2.參與領(lǐng)域更加廣泛。隨著社區(qū)居民的需求日益多元化，對(duì)社區(qū)治理的訴求也越來(lái)越強(qiáng)，社會(huì)組織提供的服務(wù)領(lǐng)域日益廣泛，涵蓋了居民生活的各個(gè)方面。大多數(shù)社會(huì)組織的服務(wù)范圍涉及多個(gè)領(lǐng)域，從服務(wù)對(duì)象來(lái)看，主要分為兩大類，一類是針對(duì)弱勢(shì)群體的特殊民生服務(wù)，包括養(yǎng)老、婦女兒童、助殘、幫困等；還有一類是面向社區(qū)居民的一般性服務(wù)，包括文體娛樂(lè)、環(huán)境保護(hù)、法律咨詢、心理咨詢等。參與領(lǐng)域較多的是養(yǎng)老服務(wù)和文體娛樂(lè)。

3.參與方式不斷拓展。社會(huì)組織通過(guò)各種方式參與社區(qū)治理，從不同的角度，可以有不同的分類。從社會(huì)組織參與社區(qū)治理功能發(fā)揮的方式看，可以分為直接服務(wù)和間接服務(wù)。所謂直接服務(wù)是指那些一般性的社會(huì)組織通過(guò)直接為居民提供服務(wù)的方式來(lái)參與社區(qū)治理，間接服務(wù)是指樞紐型的社會(huì)組織通過(guò)為社會(huì)組織提供服務(wù)來(lái)間接參與社區(qū)治理。從社會(huì)組織參與社區(qū)治理的資金來(lái)源看，可以分為社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)、社會(huì)組織承接各類基金會(huì)公益項(xiàng)目以及社會(huì)組織自主提供低償或無(wú)償服務(wù)。大部分社會(huì)組織的資金來(lái)源于政府購(gòu)買服務(wù)和基層政府的補(bǔ)助，還有一些社會(huì)組織承接了基金會(huì)的公益項(xiàng)目，另外還有一部分社會(huì)組織，雖然沒(méi)有獲得正式的政府資金投入，但仍在主動(dòng)從事著低償或無(wú)償?shù)闹驹感苑?wù)。從社會(huì)組織參與社區(qū)治理所提供的內(nèi)容看，可以分為提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)和提供個(gè)性化服務(wù)。所謂標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，是指居民都能享受到的普遍性服務(wù)，滿足廣大居民的共性需求。而個(gè)性化服務(wù)主要是為某個(gè)社區(qū)居民獨(dú)享的個(gè)性化服務(wù)，滿足該社區(qū)的某些特定需求。

二、社會(huì)組織參與社區(qū)治理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

盡管社區(qū)社會(huì)組織在參與社區(qū)治理過(guò)程中，經(jīng)歷了從最初不受居民信任到逐步深受歡迎的轉(zhuǎn)變，通過(guò)整合社區(qū)資源，為居民提供各類公益服務(wù)、化解社區(qū)矛盾、管理公共事務(wù)，成為社區(qū)共商共治中利益表達(dá)和民主協(xié)商的重要載體。但不可否認(rèn)，社區(qū)社會(huì)組織仍面臨一些問(wèn)題，主要包括自身發(fā)育不足和賴以發(fā)揮作用的社區(qū)基礎(chǔ)薄弱這兩大問(wèn)題。

1.社會(huì)組織自身發(fā)展水平的制約。社會(huì)組織參與社區(qū)治理的效果在很大程度上取決于社會(huì)組織自身發(fā)展水平。社會(huì)組織自身發(fā)展水平越高，則社會(huì)組織的總體實(shí)力越強(qiáng)，在參與社區(qū)治理過(guò)程中就越能發(fā)揮作用。目前，社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織體制機(jī)制尚不健全，除了實(shí)行會(huì)員制的社團(tuán)具有幾十個(gè)甚至上百個(gè)會(huì)員，絕大多數(shù)社會(huì)組織的全職工作人員比較少，只有少數(shù)社會(huì)組織內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)具有明確的分工，僅靠為數(shù)較少的骨干成員進(jìn)行非正式的分工協(xié)調(diào)。社會(huì)組織內(nèi)部的管理架構(gòu)和規(guī)章制度亟待進(jìn)一步完善。此外，社區(qū)社會(huì)組織面臨場(chǎng)地、人才以及資金等資源短缺的問(wèn)題，尤其是專業(yè)人才缺乏，已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。大多數(shù)社會(huì)組織由于缺乏科學(xué)的人員招聘機(jī)制，人員招錄的隨意性和人員入職動(dòng)機(jī)的不確定性，直接造成人員工作積極性和組織歸屬感嚴(yán)重不足。由于缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鞣绞胶凸芾矸绞?，?duì)員工缺少應(yīng)有的考核、監(jiān)督以及培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制，使員工處于或過(guò)于松散或強(qiáng)度過(guò)大的狀態(tài)，導(dǎo)致專職人員嚴(yán)重流失。根據(jù)調(diào)研，社會(huì)組織專職人員辭職的主要原因有三個(gè)方面：工資收入低、職業(yè)發(fā)展空間不足以及專業(yè)不對(duì)口。社會(huì)組織專業(yè)人才的難招、難留，致使社會(huì)組織專職人員的專業(yè)化程度較低。不少社會(huì)組織人員在工作中依靠經(jīng)驗(yàn)或熱情較多，工作手段或方法較落后，沒(méi)有專業(yè)知識(shí)和專業(yè)方法支撐，難以提供個(gè)性化、多樣化、系統(tǒng)化專業(yè)服務(wù)。

2.社區(qū)的參與基礎(chǔ)較為薄弱。社區(qū)居民的需求意愿是社會(huì)組織有效參與社區(qū)治理的基礎(chǔ)。社區(qū)內(nèi)志愿者的大力支持和社區(qū)居民的廣泛參與是社會(huì)組織賴以發(fā)展的基礎(chǔ)。雖然大多社會(huì)組織都有一定數(shù)量的志愿者，但相對(duì)于社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)際需求來(lái)說(shuō)，志愿者的數(shù)量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足。況且社會(huì)組織志愿者的培訓(xùn)難度大且流動(dòng)性也大，無(wú)形之中增加了社會(huì)組織的用人成本。從參與社會(huì)組織活動(dòng)的居民群體來(lái)看，主要包括兩部分：社區(qū)賦閑在家人員和離退休人員。社區(qū)的主體人群參與度不高，經(jīng)常參加社會(huì)組織活動(dòng)的居民只占居民總體很少的一部分。

分析社會(huì)組織參與社區(qū)治理存在的兩方面問(wèn)題，其深層次的原因還在于社區(qū)社會(huì)組織缺乏明確的戰(zhàn)略定位和清晰的功能定位，因而表現(xiàn)為社會(huì)組織介入的服務(wù)領(lǐng)域或者重疊，或者出現(xiàn)空白。比如說(shuō)，大多社會(huì)組織在文化建設(shè)、心理咨詢、娛樂(lè)休閑等方面都有涉及，涉及的領(lǐng)域越多，專業(yè)化水平就越低。在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，以弱勢(shì)群體為服務(wù)對(duì)象的比較多，而針對(duì)社區(qū)主體人群的服務(wù)較少，如，社區(qū)的中青年白領(lǐng)也是服務(wù)的主要對(duì)象，亟需構(gòu)建相關(guān)的服務(wù)體系。因此，社會(huì)組織的自身定位不清，缺乏自身的核心競(jìng)爭(zhēng)力，也就難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。不同種類的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)具有不同的功能定位與運(yùn)行方式，在社區(qū)的社會(huì)管理和公共服務(wù)中各有側(cè)重、相輔相成。比如說(shuō)，志愿服務(wù)類社會(huì)組織的服務(wù)方式可以靈活多樣，整合社區(qū)內(nèi)外各種資源，滿足居民的差異化需求，提高居民的生活質(zhì)量。群眾文化類社會(huì)組織可通過(guò)開(kāi)展豐富活躍的社區(qū)文體活動(dòng)，促進(jìn)社區(qū)文化建設(shè)，提升居民的社區(qū)認(rèn)同度和歸屬感。利益維護(hù)類社會(huì)組織能夠?yàn)樯鐓^(qū)內(nèi)不同群體的利益訴求提供有效的組織化的表達(dá)、整合和實(shí)現(xiàn)途徑，有助于促進(jìn)社區(qū)的穩(wěn)定與和諧。正因?yàn)橐恍┥鐣?huì)組織功能定位模糊，缺乏錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，因此，社區(qū)社會(huì)組織參與的服務(wù)領(lǐng)域高度重合、工作雷同，最終使社會(huì)組織失去競(jìng)爭(zhēng)力和不可替代性，無(wú)法滿足社區(qū)居民多元化需求，極大影響了居民廣泛參與的積極性，同時(shí)，社會(huì)組織參與社區(qū)治理的機(jī)制不健全也造成居民參與意識(shí)較低，削弱了社會(huì)組織參與社區(qū)治理的效果。

三、進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的對(duì)策

基層社區(qū)治理關(guān)系整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的長(zhǎng)治久安，推進(jìn)社會(huì)組織參與社區(qū)治理，是促進(jìn)國(guó)家體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的

《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見(jiàn)》（以

下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），強(qiáng)調(diào)要“大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織”，并進(jìn)一步明確“降低準(zhǔn)入門(mén)檻、積極扶持發(fā)展、增強(qiáng)服務(wù)功能”的具體方向。推進(jìn)社會(huì)組織參與社區(qū)治理需要多方協(xié)同、多措并舉。社會(huì)組織的生存與發(fā)展，與政府職能轉(zhuǎn)移密切相關(guān)。在培育和發(fā)展社會(huì)組織的同時(shí)，基層政府要積極轉(zhuǎn)變觀念和管理意識(shí)，確立與社會(huì)組織的新型關(guān)系，將社會(huì)組織視為治理中的合作“伙伴”，而非競(jìng)爭(zhēng)“對(duì)手”。只有從內(nèi)推動(dòng)力和外驅(qū)動(dòng)力兩方面著手，大力提升社會(huì)組織的治理能力，才能促使社會(huì)組織有效承接各項(xiàng)服務(wù)職能，充分發(fā)揮其有效性，避免在政府轉(zhuǎn)移職能過(guò)程中遭遇

“社會(huì)失靈”的困境。

1.在大力培育社區(qū)社會(huì)組織的同時(shí)，要加強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)。過(guò)去，對(duì)于社會(huì)組織的管理存在“重登記、輕監(jiān)管”的問(wèn)題，在適當(dāng)降低準(zhǔn)入門(mén)檻、大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的同時(shí)，仍然要加強(qiáng)監(jiān)管。在《意見(jiàn)》中，提出了建立社會(huì)組織“異常名錄”和“黑名單”。這是適應(yīng)我國(guó)社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀的現(xiàn)實(shí)選擇，也符合簡(jiǎn)政放權(quán)、激發(fā)活力的改革要求。在內(nèi)部結(jié)構(gòu)建設(shè)方面，要通過(guò)健全社會(huì)組織法制體系，建立標(biāo)準(zhǔn)化管理體制機(jī)制，強(qiáng)化組織章程的核心作用，完善會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等架構(gòu)，建立人事管理、財(cái)務(wù)管理以及獎(jiǎng)酬保障等各項(xiàng)規(guī)章制度，形成社區(qū)社會(huì)組織自我管理、自我發(fā)展的制度環(huán)境，提升對(duì)專業(yè)人才的吸引力。在績(jī)效評(píng)價(jià)方面，亟須進(jìn)一步完善政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)組織有效參與社區(qū)治理。按照公開(kāi)、公平、公正原則，建立以項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編報(bào)、項(xiàng)目評(píng)審、組織采購(gòu)、資質(zhì)審核、合同簽訂、履約監(jiān)管、經(jīng)費(fèi)撥付、績(jī)效評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容的政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)范化流程。同時(shí)，建立健全由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及專業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量、效率和效果等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。通過(guò)獨(dú)立、客觀、公正的專業(yè)評(píng)價(jià)，確保評(píng)價(jià)工作的全項(xiàng)性、規(guī)范性和科學(xué)性。

2.要以需求為導(dǎo)向，有針對(duì)性地引進(jìn)項(xiàng)目，強(qiáng)化社區(qū)社會(huì)組織的價(jià)值理念、服務(wù)內(nèi)涵和品牌影響力。《意見(jiàn)》將培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織放在突出位置，明確指出要建立社區(qū)社會(huì)組織綜合服務(wù)平臺(tái)，為社區(qū)社會(huì)組織提供組織運(yùn)作、活動(dòng)場(chǎng)地、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、人才隊(duì)伍等方面支持。目前，一些地方政府已經(jīng)設(shè)立社會(huì)組織服務(wù)中心，探索創(chuàng)新

“樞紐式”服務(wù)模式，為社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織化解資源緊張的“缺血”困境。在參與社區(qū)治理過(guò)程中，社會(huì)組織不僅要有場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)等基礎(chǔ)要素，更要讓居民有社區(qū)歸屬感和責(zé)任感。居民的歸屬感越強(qiáng)，就越愿意參與社區(qū)公共事務(wù)，而社會(huì)組織是居民參與社區(qū)公共事務(wù)最直接的平臺(tái)，通過(guò)各種服務(wù)項(xiàng)目將社區(qū)居民聯(lián)系起來(lái)，又能進(jìn)一步提高居民的責(zé)任感。因此，需要全面了解社區(qū)居民對(duì)于公益類服務(wù)項(xiàng)目的需求和意見(jiàn)建議，將這些需求轉(zhuǎn)化為具有可行性和持續(xù)性的項(xiàng)目，形成項(xiàng)目資源庫(kù)，提供給社區(qū)的“內(nèi)生”組織和“外生”組織，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)組織深度融合和共治協(xié)商，打造社區(qū)服務(wù)品牌。社區(qū)服務(wù)品牌的影響力和知名度在一定程度上體現(xiàn)著社區(qū)組織生命力，能夠吸引更多的居民參與其中。

3.強(qiáng)化社區(qū)居民的參與意識(shí)，夯實(shí)社會(huì)組織發(fā)展的基礎(chǔ)力量。社區(qū)居民的廣泛參與是現(xiàn)代社區(qū)治理的主要表征，也是社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力。借助政府信息發(fā)布平臺(tái)，擴(kuò)大居民對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的知情權(quán)，提高其社會(huì)參與的理性和責(zé)任感。在居民參與社區(qū)公共事務(wù)的內(nèi)容、方式、途徑方面做到有法可依、依法參與，保證參與的常態(tài)化、理性化、制度化。還應(yīng)主動(dòng)合理利用網(wǎng)絡(luò)媒體，大力普及參與知識(shí)，加強(qiáng)社會(huì)輿論的引導(dǎo)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)參與渠道或平臺(tái)，營(yíng)造共同參與社區(qū)治理的良好氛圍，提高基層治理能力。同時(shí)，優(yōu)化社區(qū)志愿者管理，定期舉行培訓(xùn)和講座，向志愿者傳授社區(qū)治理的專業(yè)理論知識(shí)，提高志愿者業(yè)務(wù)水平。引入市場(chǎng)化管理的用人機(jī)制，建立社區(qū)志愿服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)志愿者隊(duì)伍給予適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)待遇和職業(yè)保障，打造充滿朝氣和活力的工作團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)志愿者資源的可持續(xù)利用。

4.發(fā)揮基層黨組織和黨員在社區(qū)治理中的主導(dǎo)力量。黨組織是黨的自身建設(shè)和管理的基本單位，承擔(dān)著管理教育黨員的具體任務(wù)，也是黨聯(lián)系群眾的紐帶和橋梁。在社區(qū)治理中，社區(qū)綜合黨委發(fā)揮著核心作用，具體體現(xiàn)在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方面，引導(dǎo)社區(qū)內(nèi)不同治理主體各司其職、相互配合，構(gòu)建社區(qū)治理的體系架構(gòu)?；鶎狱h建工作可以因地制宜、靈活多樣。如，將黨的活動(dòng)與社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)、文化建設(shè)以及社會(huì)日常管理相互融合，推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展與黨建同步開(kāi)展。加強(qiáng)社區(qū)和社會(huì)組織黨建工作，既能增強(qiáng)黨在社會(huì)組織領(lǐng)域的影響力和凝聚力，也能增強(qiáng)社會(huì)組織的聚合功能，激發(fā)社會(huì)組織活力，促進(jìn)社會(huì)組織在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中更好地發(fā)揮作用。

（作者單位：中共上海市浦東區(qū)委黨校）

（責(zé)任編輯 矯海霞）