中美政府購買公共服務(wù)模式的比較研究

陳佳慧

【摘 要】近年來，公共服務(wù)占政府采購規(guī)模的比重明顯上升，主要體現(xiàn)在教育、衛(wèi)生社會服務(wù)和文化等方面。政府購買公共服務(wù)作為行政改革的一種制度創(chuàng)新，在20世紀(jì)70年代后期出現(xiàn)，而最先興起的國家和地區(qū)就是在歐洲和美國。中國的政治體制及社會組織的發(fā)展程度與美國有著巨大的差異，實踐中出現(xiàn)的模式與美國政府購買公共服務(wù)的模式并不完全一致，出現(xiàn)了很多新模式、新現(xiàn)象，中國在學(xué)習(xí)接收這些“舶來品”的同時，又結(jié)合了自身的特殊國情，進(jìn)行了從無到有的制度構(gòu)建。對于中國的公共政策制定者來說，既要吸收美國模式的精華，為我所用，同時又要結(jié)合中國的實際情況，發(fā)展出一套符合中國國情、具有競爭力的公共服務(wù)購買體制。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)；政府采購；服務(wù)模式

【中圖分類號】D630.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）12-0048-03

1 我國政府購買公共服務(wù)模式

1.1 我國政府購買公共服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

從我國目前的實際情況來看，與公共服務(wù)相關(guān)的購買已經(jīng)在理論上提出了重要文獻(xiàn)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就對此進(jìn)行了說明。在這個文件中首次將政府購買公共服務(wù)列入了日程。這是首次在國家文件中進(jìn)行明確規(guī)定，也是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。黨的十八大會議也對政府購買理念有一定的闡釋。要想對這個理念進(jìn)行貫徹，就要深入探索其理論、模式及相關(guān)策略建議。

中國的政府采購模式呈現(xiàn)多樣化的趨勢。國內(nèi)的政府采購主體之間既有獨立和依賴。這里說的像“關(guān)聯(lián)交易”或“循環(huán)系統(tǒng)”的企業(yè)依賴性質(zhì)[2]。目前，眾多國內(nèi)采購項目仍集中在系統(tǒng)中，也就是政府借非政府組織的公共服務(wù)，如行業(yè)協(xié)會間接的壟斷。

1.2 政府購買公共服務(wù)模式存在的問題

現(xiàn)階段，我國法律中并沒有完全將政府公共服務(wù)的購買寫入政府采購的體系中，所以政府在參與公共服務(wù)購買上也得不到相應(yīng)的法律支持。

此外，中國的公共服務(wù)政府采購實施的數(shù)量不足，與發(fā)達(dá)國家相比，只有購買小規(guī)模的、有限的、狹窄的領(lǐng)域，而且購買上具有傾向事業(yè)性和政府自身組織的特點。而且，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的流程和服務(wù)購買，政府部門開展他們的行政或其他組織所屬主要購買對象服務(wù)。同時，在采購的時候，政府基本處于主體地位。假如沒有相應(yīng)的規(guī)范或是標(biāo)準(zhǔn)，就有可能出現(xiàn)這樣的情況：政府將降低在采購非營利組織服務(wù)的成本時，再讓非營利組織通過壟斷獲取利潤，以彌補公共服務(wù)的成本。

2 美國政府購買公共服務(wù)的模式

2.1 美國政府購買公共服務(wù)的背景與現(xiàn)狀

政府購買公共服務(wù)作為行政改革的制度創(chuàng)新，最早在歐洲和美國出現(xiàn)。政府采購是將原有的市場競爭制度引進(jìn)來，能夠達(dá)到2個目標(biāo)：第一是提升服務(wù)水平；第二是減少服務(wù)的支出。在公共服務(wù)中，政府的職能、作用等有了一些改變。首先，在進(jìn)行公共服務(wù)的時候要考慮到競爭因素的影響；其次，讓非營利性的組織更多地參加到公共服務(wù)中。社會團(tuán)體進(jìn)入公共服務(wù)是一個很大的社會變化。

目前，美國購買公共服務(wù)的模式成為世界各國的主要參考對象。其涉及的范圍也很廣，不僅包括了公共的基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生、安全等，還將社會救助、公共信息服務(wù)等納入了考慮范圍之中。

2.2 美國政府購買公共服務(wù)模式

2.2.1 政府運用公共權(quán)力制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變

當(dāng)壟斷的政府在提供公共服務(wù)供給的競爭和競爭壓力不足時，容易導(dǎo)致資金沒有辦法真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，一個非常重要的先決條件是使市場機制發(fā)揮有效的作用是在供應(yīng)方面有一定的競爭。

2.2.2 政府選擇非營利組織為重要伙伴

民間組織參與美國政府購買公共服務(wù)的具體模式，是根據(jù)民間組織和政府是否具有獨立性的關(guān)系，并且購買計劃之間的關(guān)系在理論上是否有競爭力。根據(jù)民間組織和政府之間是否是相對獨立的兩個部分，可以將其關(guān)系看成獨立的購買與再購買。依據(jù)采購計劃是不是具有競爭性，可以分成競爭性購買與非競爭性購買。

3 中美政府購買公共服務(wù)模式差異

3.1 法律制度保障差異

美國政府有明確的法律條約規(guī)定購買公共服務(wù)，政府是美國營利性或非營利性組織的規(guī)定是不能強制購買公共服務(wù)。這損害了一部分公眾的合法權(quán)益。隨著近年來對2種服務(wù)特色機制有更加深刻的理解和對政府購買服務(wù)的研究力度的增大。在進(jìn)行營利的時候也附帶一些公共服務(wù)。將從非營利組織方面進(jìn)行分析，很多是在社會責(zé)任擔(dān)負(fù)基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的，公益性質(zhì)是基本體現(xiàn)，非營利組織供這些非盈利服務(wù)相當(dāng)合適。

3.2 服務(wù)承接者差異

在美國，關(guān)于購買公共服務(wù)無論是盈利性機構(gòu)還是非營利機構(gòu)并沒有硬性規(guī)定，政府只是在其中起到一個主導(dǎo)性作用，美國市場化主要是由于市場化本身主導(dǎo)，市場在其中推行，而所處地位是一種半壟斷性質(zhì)地位。而中國政府購買公共服務(wù)模式有其獨特的壟斷性，在選擇服務(wù)承接者上一般都選擇盈利性機構(gòu)，關(guān)于市場主導(dǎo)是一種半自動的形式，由市場來推動其購買行為。

3.3 政府購買支持機制差異

政府采購支持機制，但是在我國公共服務(wù)采購還有一些誘發(fā)要素。我國在進(jìn)行公共服務(wù)購買的時候，社會是高速發(fā)展的，金融情況也出現(xiàn)了明顯的好轉(zhuǎn)。在新的發(fā)展條件下，政府必須與時俱進(jìn)，符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律，購買社會公共服務(wù)，當(dāng)然這樣做得到了褒貶不一的評價。

4 美國政府購買公共服務(wù)模式的經(jīng)驗對我國的啟示

4.1 美國政府在購買公共服務(wù)制度中發(fā)揮的作用

公共服務(wù)市場化并不像我們想象的那樣在市場中已經(jīng)融入公共服務(wù)，其概念及內(nèi)涵相當(dāng)豐富。這種市場化的實現(xiàn)是以政府不再掌控所有公共服務(wù)領(lǐng)域為前提的。在美國政府的購買服務(wù)當(dāng)中，并不區(qū)分公共權(quán)力的職能或是純公共服務(wù)的職能，兩者都是適用同樣的規(guī)則。借鑒美國政府采購的豐富經(jīng)驗，在進(jìn)行公共服務(wù)購買的時候，政府要從幾個作用的發(fā)揮入手。第一，要在相應(yīng)計劃及目標(biāo)明確的基礎(chǔ)上發(fā)揮作用；第二，政府提供滿足需求的服務(wù)是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

4.2 公共服務(wù)供給的多元化

目前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段，政府單一供給模式已經(jīng)不適應(yīng)時代的發(fā)展，也無法在多元化制度中較好地生存。在這種狀況下，政府在公共服務(wù)供給方面進(jìn)行改革相當(dāng)必要。在美國，其公共服務(wù)供給有了2個方面的轉(zhuǎn)變。第一，假如在公共服務(wù)中市場無法充分地發(fā)揮作用，那么政府就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；第二，假如政府沒有辦法實現(xiàn)多元化供給，那么政府就失靈了，就要在公共服務(wù)市場化上多付出努力。從這個角度來看，美國公共服務(wù)的供給方式是滿足消費者多元化的需要，是以公共服務(wù)供給多元化為主要支撐的。在這種狀況下，政府要從公共服務(wù)性概念、性質(zhì)等方面入手設(shè)計，對其供給模式、方式、質(zhì)量等進(jìn)行界定和規(guī)范。

4.3 充分發(fā)揮市場機制和社會組織的作用

在公共服務(wù)供給的時候，政府要在符合需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行。在這種狀況下，具有自然壟斷意味著政府造成競爭和競爭壓力的缺失，也造成資金使用效率低下和代理人員增多，而且很多公共資源不能得到充分的利用。政府不僅僅是作為需求一方存在的，而且還是各種服務(wù)的供給方，具有一定的自然壟斷意味。這種壟斷的出現(xiàn)會使得資金不能夠充分利用，使政府人員過度膨脹。假如監(jiān)管不到位，就會出現(xiàn)大量劣質(zhì)工程，甚至?xí)霈F(xiàn)權(quán)力尋租的局面。

5 結(jié)論

雖然在公共服務(wù)的購買方面，美國政府具有的經(jīng)驗及教訓(xùn)有所不同，但一般認(rèn)為，政府權(quán)力和責(zé)任并不是削減，仍然發(fā)揮著極其重要的作用。公共服務(wù)領(lǐng)域不同于其他公共服務(wù)，社會群體的生活需求將成為政府要解決的主要矛盾和需要改善的情況。在這一點上，美國一直在逐步調(diào)整狀態(tài)，這有利于及時總結(jié)政府購買公共服務(wù)經(jīng)驗的目標(biāo)，并努力建設(shè)“綜合社會模式”市場的政府，實現(xiàn)高效的服務(wù)之間的優(yōu)化平衡。目前，中國需求大量的社會公共服務(wù)，而且政府采購這些公共服務(wù)的成本并沒有減少，為了體現(xiàn)服務(wù)性政府的宗旨，在未來政府還將不斷地提高對公共服務(wù)的支出，以建設(shè)為民的政府。

但不得不承認(rèn)，美國的市場經(jīng)濟和公民社會組織的環(huán)境更加成熟，中國目前非營利或盈利組織的規(guī)模、能力，存在的任務(wù)，社會地位或提供的服務(wù)，都無法與美國相比。如何在多個供應(yīng)結(jié)構(gòu)中探索建立一個良好的政府、服務(wù)提供商和公眾三方相互作用和制約的機制，促進(jìn)非營利組織的發(fā)展，使它成為一個真正具有競爭力和吸引力的政府合作伙伴，將是關(guān)系到中國政府采購公共服務(wù)未來的問題，是政府應(yīng)該重點考慮的方向。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]楊寶.政府購買公共服務(wù)模式的比較及解釋——一項制度轉(zhuǎn)型[J].中國行政管理，2011（3）.

[2]杜榮勝.政府購買公共服務(wù)問題和對策研究[J].財政研究，2014（6）.

[3]蔣金富.政府向社會組織購買公共服務(wù)的中西方模式比較研究[J].湖北社會科學(xué)，2012（4）.

[責(zé)任編輯：鄧進(jìn)利]